Законодательные и нормативные основы

Основы организации гражданской обороны

Образование 18 декабря 1991 года Указом Президента № 305 Государственного комитета при Президенте РСФСР по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий положило начало планомерному процессу формирования нового, не имеющего аналогов в мире межведомственного органа государственного управления с планово-регулирующими, контрольно-координирующими и нормативно-методическими функциями и полномочиями в сфере защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Первым нормативным правовым актом в области гражданской обороны стал Указ Президента Российской Федерации от 8 мая 1993 года № 643, закрепивший легитимность на территории Российской Федерации ранее принятых нормативных актов бывшего СССР, регламентирующих ведение гражданской обороны. Кроме того, общее руководство гражданской обороны в Российской Федерации было возложено на Председателя Правительства, являющегося по должности Начальником гражданской обороны Российской Федерации. Председатель ГКЧС России по должности являлся первым заместителем Начальника гражданской обороны Российской Федерации. Также было определено, что руководители органов исполнительной власти республик в составе краев, областей, автономных образований, городов и районов, руководители министерств, ведомств и организаций также по должности являются соответствующими начальниками гражданской обороны.

Принятие Указа Президента № 643 было важным для сохранения потенциала гражданской обороны, предотвращения развала системы.

В период с 1993 г. по 1998 г. был принят целый ряд нормативных правовых актов по вопросам гражданской обороны. Среди наиболее важных из них следует отметить:

- постановление Правительства Российской Федерации от 23 апреля 1994 г. № 359 «Об утверждении Положения о порядке использования объектов и имущества гражданской обороны приватизированными предприятиями, учреждениями и организациями», закрепившее положение о том, что решения о приватизации предприятий, организаций и учреждений, имеющих на своем балансе объекты и имущество гражданской обороны, принимаются в установленном порядке органами государственной власти с учетом заключения соответствующего штаба (комитета) по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям;

- постановление Правительства Российской Федерации от 23 ноября 1996г. № 1396 «О реорганизации штабов по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям», которым штабы по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям, являющиеся подразделениями органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, реорганизованы в органы, специально уполномоченные решать задачи гражданской обороны по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, при органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органах местного самоуправления.

В то же время для создания целостной системы защиты населения и объектов экономики от воздействия современного оружия противника необходимо было принятие законодательного акта в области гражданской обороны. Таким первым законодательным актом стал Федеральный закон от 12 февраля 1998г. № 28-ФЗ «О гражданской обороне».

Закон, во-первых, дал определение гражданской обороне и сформулировал ее задачи. С учетом последующих дополнений и изменений сегодня определение гражданской обороны звучит так: «Гражданская оборона — система мероприятий по подготовке к защите и по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории Российской Федерации от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».

Основными задачами в области гражданской обороны являются:

- обучение населения способам защиты от опасностей, возникающих про ведении военных действий или вследствие этих действий;

- оповещение населения об опасностях, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий;

- эвакуация населения, материальных и культурных ценностей в безопасные районы;

- предоставление населению убежищ и средств индивидуальной защиты;

- проведение мероприятий по световой маскировке и другим видам маскировки;

- проведение аварийно-спасательных работ в случае возникновения опасностей для населения при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также вследствие чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

- первоочередное обеспечение населения, пострадавшего при ведении военных действий или вследствие этих действий, в том числе медицинское обслуживание, включая оказание первой медицинской помощи, срочное предоставление жилья и принятие других необходимых мер;

- борьба с пожарами, возникшими при ведении военных действий или вследствие этих действий;

- обнаружение и обозначение районов, подвергшихся радиоактивному, химическому, биологическому и иному заражению;

- обеззараживание населения, техники, зданий, территорий и проведение других необходимых мероприятий;

- восстановление и поддержание порядка в районах, пострадавших при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также вследствие чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

- срочное восстановление функционирования необходимых коммунальных служб в военное время;

- срочное захоронение трупов в военное время;

- разработка и осуществление мер, направленных на сохранение объектов, существенно необходимых для устойчивого функционирования экономики и выживания населения в военное время;

- обеспечение постоянной готовности сил и средств гражданской обороны.

Во-вторых, Закон определил следующие принципы организации и ведения гражданской обороны:

- организация и ведение гражданской обороны являются одними из важнейших функций государства, составными частями оборонного строительства, обеспечения безопасности государства;

- подготовка государства к ведению гражданской обороны осуществляется заблаговременно в мирное время с учетом развития вооружения, военной техники и средств защиты населения от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий;

- ведение гражданской обороны на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях начинается с момента объявления состояния войны, фактического начала военных действий или введения Президентом Российской Федерации военного положения на территории Российской Федерации в отдельных ее местностях.

В-третьих, Закон определил полномочия Президента, Правительства Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, руководителей федеральных органов исполнительной власти, организаций в сфере гражданской обороны, а также права и обязанности населения в области гражданской обороны. Был закреплен принцип единоначалия и персонификации ответственности за организацию и ведение гражданской обороны. Руководители всех структур и уровней управления являлись соответствующими начальниками гражданской обороны. Исключение составлял федеральный уровень. Должности начальника и первого заместителя начальника гражданской обороны Российской Федерации были упразднены.

В-четвертых, была определена система органов управления гражданской обороны, включающая федеральный орган исполнительной власти, специально уполномоченный на решение задач в области гражданской обороны, и его территориальные органы, созданные в установленном порядке; структурные подразделения федеральных органов исполнительной власти, специально уполномоченные на решение задач в области гражданской обороны; структурные подразделения (работники) организаций, специально уполномоченные на решение задач в области гражданской обороны, создаваемые (назначаемые) порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

В-пятых, определен состав сил гражданской обороны – воинские формирования, специально предназначенные для решения задач в области гражданской обороны, организационно объединенные в войска гражданской обороны, а также гражданские организации гражданской обороны.

В развитие Федерального закона «О гражданской обороне» был принят целый ряд подзаконных актов:

- постановление Правительства Российской Федерации от 3 октября 1998г. № 1149 «О порядке отнесения территорий к группам по гражданской обороне», которое определяет основные критерии и правила отнесения территорий к группам по гражданской обороне. Отнесение территорий к группам по гражданской обороне осуществляется с целью заблаговременной разработки и реализации мероприятий по гражданской обороне в объеме, необходимом и достаточном для предотвращения чрезвычайных ситуаций и защиты населения от поражающих факторов и последствий чрезвычайных ситуаций в военное и мирно время, с учетом мероприятий по защите населения и территорий в связи с чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера;

- постановление Правительства Российской Федерации от 10 июля 1999г. № 782 «О создании (назначении) в организациях структурных подразделений (работников), специального уполномоченных на решение задач в области гражданской обороны»;

- постановление Правительства Российской Федерации от 29 ноября 1999 г. № 1309 «О порядке создания убежищ и иных объектов гражданской обороны , которое определяет правила создания в мирное время, период мобилизации и военное время на территории Российской Федерации убежищ и иных объектов гражданской обороны. К объектам гражданской обороны относятся убежища, противорадиационные укрытия, специализированные складские помещения для хранения имущества гражданской обороны, санитарно-обмывочные пункты, станции обеззараживания одежды и транспорта, а также иные объекты, предназначенные для обеспечения проведения мероприятий по гражданской обороне;

- постановление Правительства Российской Федерации от 16 марта 2000г. № 227 «О возмещении расходов на подготовку и проведение мероприятий по гражданской обороне». Этим постановлением установлено, что расходы на подготовку и проведение мероприятий по гражданской обороне, понесенные органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и организациями независимо от формы собственности, возмещаются при включении этих мероприятий в состав государственного оборонного заказа за счет средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете. Важным было, что расходы, понесенные органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и организациями на подготовку и проведение мероприятий по гражданской обороне, осуществляемых по заказу федеральных органов исполнительной власти, возмещаются этими органами в соответствии с условиями заключенных договоров (контрактов) за счет предусмотренных им на эти цели средств федерального бюджета и внебюджетных средств;

- постановление Правительства Российской Федерации от 27 апреля 2000г. № 379 «О накоплении, хранении и использовании в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств». Впервые было определено, что данные запасы предназначены для первоочередного обеспечения населения в военное время, а также для оснащения соединений и воинских частей войск гражданской обороны и гражданских организаций гражданской обороны при проведении аварийно-спасательных и других неотложных работ в случае возникновения опасности при ведении военных действий или вследствие этих действий;

- постановление Правительства Российской Федерации от 2 ноября 2000г. № 841 «Об утверждении Положения об организации обучения населения в области гражданской обороны», которое определяет основные задачи обучения населения в области гражданской обороны, соответствующие функции федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций, а также формы обучения.

Значительные изменения в организации гражданской обороны произошли после выхода в свет Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-Ф3 «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В соответствии с указанным законом были упразднены службы и гражданские организации гражданской обороны, а также должности начальников гражданской обороны.

В качестве сил гражданской обороны вместо упраздненных служб и гражданских организаций гражданской обороны создаются аварийно-спасательные формирования и спасательные службы.

В новой редакции даны полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области гражданской обороны.

Так, определено, что органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации:

- организуют проведение мероприятий по гражданской обороне, разрабатывают реализовывают планы гражданской обороны и защиты населения;

- осуществляют меры по поддержанию сил и средств гражданской обороны в состоянии постоянной готовности;

- организуют подготовку и обучение населения способам защиты от опасностей возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий;

- создают и поддерживают в состоянии постоянной готовности к использованию технические системы управления гражданской обороны, системы оповещения населения об опасностях, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, защитные сооружения и другие объекты гражданской обороны;

- планируют мероприятия по подготовке к эвакуации населения, материальных и культурных ценностей в безопасные районы, их размещению, развертыванию лечебных и других учреждений, необходимых для первоочередного обеспечения пострадавшего населения;

- планируют мероприятия по поддержанию устойчивого функционирования организаций в военное время;

- создают и содержат в целях гражданской обороны запасы материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств. Законодательно определено, что руководители федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и организаций несут персональную ответственность за организацию и проведение мероприятий по гражданской обороне и защите населения;

Кроме того, в настоящее время, в соответствии с федеральными закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (№ 184-ФЗ от 6 октября 1999 г.) и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации (№ 131-ФЗ от 6 октября 2003 г.) проводится работа по разграничению полномочий и ответственности между федеральным центром и регионами в различных сферах деятельности. Этими законами определено, что функции предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера относятся к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Реализация положений этих законов осуществляется с 1 января 2006 года.

Это привело к необходимости замены концепции формирования системы управления гражданской обороны. В этой связи определены органы, осуществляющие управление гражданской обороной, которыми являются:

- федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на решение задач в области гражданской обороны;

- территориальные органы — региональные центры по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и органы, уполномоченные решать задачи гражданской обороны и задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций по субъектам Российской Федерации (следует отметить, что законодательно определено, что территориальные органы — региональные центры по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и органы, уполномоченные решать задачи гражданской обороны и задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций по субъектам Российской Федерации, комплектуются военнослужащими войск гражданской обороны, лицами начальствующего состава Государственной противопожарной службы и гражданским персоналом. Руководители указанных территориальных органов назначаются в установленном порядке руководителем федерального органа, уполномоченного на решение задач в области гражданской обороны, из числа военнослужащих войск гражданской обороны, лиц начальствующего состава Государственной противопожарной службы и гражданского персонала);

- структурные подразделения федеральных органов исполнительной власти уполномоченные на решение задач в области гражданской обороны;

- структурные подразделения (работники) организаций, уполномоченные решение задач в области гражданской обороны, создаваемые (назначаемые) в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

В законах изменены подходы к организации финансирования мероприятий гражданской обороны. Определено, что:

- обеспечение мероприятий по гражданской обороне и защите населения, осуществляемых федеральными органами исполнительной власти, в том числе содержание войск гражданской обороны, является расходным обязательством Российской Федерации;

- обеспечение мероприятий регионального уровня по гражданской обороне, защите населения и территорий субъектов Российской Федерации является расходным обязательством субъекта Российской Федерации;

- обеспечение мероприятий местного уровня по гражданской обороне, защите населения и территорий муниципального округа является расходным обязательством муниципального образования.

Крайне важным документом для развития гражданской обороны в современных условиях являются «Основы единой государственной политики в области гражданской обороны на период до 2010 года», утвержденные 5 января 2004 года Президентом Российской Федерации. Документ подобного рода в области гражданской обороны принят впервые. В нем заложена содержательная сторона деятельности гражданской обороны, концептуальные основы ее подготовки и ведения. В целом можно констатировать, что в настоящее время созданы основы нормативной правовой базы в области гражданской обороны.

Положительным является то, что активно идет процесс разработки нормативной правовой базы в субъектах Российской Федерации.

Вместе с тем, процесс формирования нормативных правовых актов далеко не завершен.

Целостная система документов, регулирующих вопросы организации и ведения гражданской обороны, выглядит следующим образом:

- нормативные правовые документы — Конституция Российской Федерации, конституционные законы, федеральные законы Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации, технические регламенты (федеральные законы), постановления Правительства Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации и постановления органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

- нормативно-методические документы — уставы, наставления, руководства, инструкции;

- нормативно-технические документы — стандарты, строительные нормы и правила, технические условия;

- методические документы — методики, методические указания, методические рекомендации и др.

Наиболее актуальной проблемой в области завершения создания нормативной правовой базы является утверждение «Положения о гражданской обороне» и разработка технических регламентов по организации гражданской обороны и защиты населения и по общим требованиям по сохранению объектов, существенно необходимых для устойчивого функционирования экономики и выживания населения в военное время.