Перечень субъектов системы профилактики

Основные понятия системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних

Система межведомственного взаимодействия по профилактике девиантного поведения среди несовершеннолетних и законных представителей для эффективного функционирования должна иметь набор основных понятий, которыми субъекты системы должны оперировать в рамках действующего законодательства. Основные понятия данной системы сформулированы в Федеральном законе от 24.06.1999 № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» (далее – ФЗ - 120) и Федеральном законе от 24.07.1998 №124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребёнка в Российской Федерации».

Несовершеннолетний – любое физическое лицо, не достигшее возраста 18 лет.

Несовершеннолетний, согласно положениям гражданского законодательства (ст. 17, 18, 21, 26, 28 Гражданского кодекса РФ (далее – ГК РФ)), представляют собой физическое лицо, обладающих гражданской правоспособностью, но не дееспособностью. С 0 до возраста 6 лет несовершеннолетний считается малолетним, который не может совершать никаких сделок - за них все совершают только их законные представители. Малолетним ребенок считается до возраста 14 лет, и согласно нормам ГК РФ такой малолетний ребенок (от 6 до 14 лет) уже имеет право совершать мелкие бытовые сделки, например, сходить за покупками в магазин.

С 14 до 18 лет ребенок уже не считается малолетним, он несовершеннолетний и в соответствии с ГК РФ может совершать иные сделки, помимо мелких бытовых, например, может свободно распоряжаться своим заработком, открыть счет в банке (вклад). Однако несовершеннолетний от 16 до 18 лет может быть уже полностью эмансипирован и в этом случае перестает быть несовершеннолетним в смысле гражданского законодательства, т.к. обладает полной дееспособностью (ст. 27 ГК РФ). В Семейном кодексе РФ (далее – СК РФ) нет правовых норм, содержащих в себе определение понятия того, кого считать несовершеннолетним. Также согласно ст. 1 Федерального закона "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" ребенком считается любое физическое лицо, не достигшее возраста 18 лет.

Следует отметить, что в соответствии со ст. 1 Конвенции о правах ребенка 1989 года каждое человеческое существо до 18 лет является ребенком. Согласно ч. 1 ст. 54 СК РФ лицо, не достигшее возраста 18 лет, признается ребенком. В уголовном законодательстве, как следует из ст. 20 Уголовного кодекса РФ (далее – УК РФ), ч. 1 ст. 87 УК РФ, несовершеннолетними признаются только лица, которым ко времени совершения преступления исполнилось 14 лет, но не исполнилось 18 лет. Вопрос о возрасте ребенка решается на основании свидетельства о рождении ребенка или паспорта.

Безнадзорный– лицо, не достигшее возраста 18 лет, контроль, за поведением которого отсутствует вследствие неисполнения или ненадлежащего исполнения обязанностей по его воспитанию, обучению и (или) содержанию со стороны родителей или иных законных представителей либо должностных лиц. Контроль всегда предполагает соблюдение определенных ограничений, что особенно важно в отношении несовершеннолетних, не имеющих твердых социальных установок и достаточного жизненного опыта. Отсутствие контроля за несовершеннолетним зачастую приводит к совершению им противоправных действий. Однако понятие безнадзорного не предполагает, что его поведение при этом обязательно является девиантным, отклоняющимся от общепринятых норм. Важен лишь факт, что отсутствует должный контроль за его поведением со стороны родителей, иных законных представителей, либо должностных лиц.

Ст. 64 СК РФ защита прав и интересов детей возлагается на их родителей. Согласно ст. 2, ст. 54, 55, 60 СК РФ, каждый ребенок имеет:

• право жить и воспитываться в семье, насколько это возможно;

• право на заботу родителей;

• право на совместное с ними проживание, за исключением случаев, когда это противоречит его интересам;

• право на воспитание своими родителями, обеспечение его интересов, всестороннее развитие, уважение его человеческого достоинства;

• право на общение с обоими родителями, знать своих родителей;

• право на получение содержания.

На родителей возлагается защита прав и интересов детей, так как они являются законными представителями своих детей и выступают в защиту их прав и интересов в отношениях с любыми физическими и юридическими лицами. В соответствии со ст. 31 ГК РФ при отсутствии у несовершеннолетних родителей или иных законных представителей, в случаях, когда такие они остались без родительского попечения, в частности, когда родители уклоняются от исполнения родительских обязанностей, над несовершеннолетними устанавливаются опека (ст. 32 ГК РФ) и попечительство (ст. 33 ГК РФ).

Одновременно законом предусмотрено, что исполнение обязанностей опекуна (попечителя) детей, оставшихся без попечения родителей, временно возлагается на органы опеки и попечительства до устройства их на воспитание в семью или в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (ч. 2 ст. 123 СК РФ). Основной задачей органов опеки и попечительства является защита прав и законных интересов, нуждающихся в том граждан (ст. 7 Федерального закона от 24 апреля 2008 г. N 48-ФЗ "Об опеке и попечительстве"). Выполнение обязанностей опекунов (попечителей) в отношении тех детей, которые находятся на полном государственном попечении в воспитательных учреждениях, лечебных учреждениях, учреждениях социальной защиты населения и других аналогичных учреждениях, возлагается на администрации этих учреждений (ч. 1 ст. 147 СК РФ).

Можно говорить о том, что при надлежащем исполнении обязанностей указанными лицами (органами) безнадзорности несовершеннолетних не существовало бы. Однако вследствие неисполнения или ненадлежащего исполнения ими обязанностей по воспитанию, обучению и (или) содержанию ребенка выделяется такая категория, как безнадзорные.

Беспризорный–несовершеннолетний, за поведением которого отсутствует надлежащий контроль, который при этом не имеет места жительства и (или) места пребывания. Согласно ч. 1 ст. 20 ГК РФ, местом жительства признается место, где гражданин постоянно или преимущественно проживает. До 14 лет дети должны проживать со своими родителями, усыновителями или опекунами (ст. 20 ГК РФ). Ребенок, достигший 14 лет, уже может сам выбирать себе место жительства. Если же дело касается опеки или попечительства, то опекун обязан проживать вместе с ребенком (п. 2 ст. 36 ГК РФ). Раздельное проживание этих лиц возможно лишь с согласия органов опеки и попечительства и только после достижения ребенком 16 лет. И в этом случае подразумевается, что по месту жительства у ребенка имеется контроль за его поведением.

Беспризорный – наиболее уязвимая группа несовершеннолетних, поскольку для каждого человека жилье – это основа его существования. Условия жизни ребенка вне дома (вокзал, притон, чужие люди) без преувеличения являются гибельными, независимо от того, по какой причине он лишился жилья.

Несовершеннолетний, находящийся в социально опасном положении (далее–в СОП) – лицо, которое вследствие безнадзорности или беспризорности находится в обстановке, представляющей опасность для его жизни или здоровья либо не отвечающей требованиям к его воспитанию или содержанию, либо совершает правонарушение или антиобщественные действия.

К ней относятся как безнадзорные, так и беспризорные, если вследствие такого статуса они находятся в обстановке, которая:

• представляет опасность для жизни или здоровья ребенка. Например, нахождение ребенка, не имеющего теплой одежды, на улице в зимнее время;

• не отвечает требованиям к его воспитанию или содержанию. Это возможно, в частности, если родители вовлекают ребенка в совершение антиобщественных действий;

• несовершеннолетний совершает правонарушение или антиобщественные действия.

Определение несовершеннолетнего в СОП, можно подразделить по смыслу его содержания на две части: в первой части указаны причины, которые привели ребенка к определенным ситуациям, а сами ситуации перечислены во второй части. В качестве причин указаны безнадзорность и беспризорность.

В отношении несовершеннолетних "социально опасное положение" ни в одном законодательном акте РФ не сформулировано как целостное определение. В ФЗ -120 указаны те события, каждого из которых в отдельности достаточно, чтобы сделать вывод о нахождении несовершеннолетнего в СОП. Угроза для жизни и здоровья не только ребенка, но и любого человека всегда является оценочным понятием.

Из положений отдельных норм СК РФ можно сделать вывод о некоторых правовых требованиях к содержанию и воспитанию детей. Родители обязаны содержать своих несовершеннолетних детей. Такое содержание должно быть минимально достаточным, чтобы обеспечить ребенку минимально необходимый уровень жизни для его физического и психологического развития, воспитания, образования.

Кроме того, родители обязаны обеспечить получение детьми основного образования, и создать условия для получения ими среднего образования. Статьей 65 СК РФ предусмотрено, что родительские права не могут осуществляться в противоречии с интересами детей. Обеспечение интересов детей должно быть предметом основной заботы их родителей.

Родители, осуществляющие родительские права в ущерб правам и интересам детей, несут ответственность в установленном законом порядке. И последнее, ч. 1 ст. 77 СК РФ предусматривает, что при непосредственной угрозе жизни ребенка или его здоровью орган опеки и попечительства вправе немедленно отобрать ребенка у родителей (одного из них) или у других лиц, на попечении которых он находится.

Рассмотрим обстоятельства, которые можно квалифицировать как совершение несовершеннолетним правонарушения или антиобщественного поведения. В теории права под правонарушением понимают виновное, противоправное, наносящее вред обществу деяние праводееспособного лица или лиц, влекущее за собой юридическую ответственность.

Необходимо, чтобы в действии или бездействии, следствием которого явилось правонарушение, были установлены все элементы его состава. При этом субъектом правонарушения может быть только лицо, обладающее деликтоспособностью – способностью отвечать за содеянное, контролировать свою волю и поведение, отдавать отчет в своих действиях, осознавать их противоправность и быть в состоянии нести ответственность за их последствия.

Антиобщественные действия – действия несовершеннолетнего, выражающиеся в систематическом употреблении наркотических средств, психотропных и (или) одурманивающих веществ, алкогольной и спиртосодержащей продукции, занятии проституцией, бродяжничеством или попрошайничеством, а также иные действия, нарушающие права и законные интересы других лиц. Это действия лица, не достигшего 18 лет.

Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних – система социальных, правовых, педагогических и иных мер, направленных на выявление и устранение причин и условий, способствующих безнадзорности, беспризорности, правонарушениям и антиобщественным действиям несовершеннолетних, осуществляемых в совокупности с индивидуальной профилактической работой с несовершеннолетними и семьями, находящимися в социально опасном положении. Система мер, направленность которых определяется интересами, ценностями и нормами поведения, сложившимися в обществе, имеющих целью полное и своевременное закрепление необходимых установлений в нормативных актах, связанных с воспитанием, обучением человека, и иных мер. Целью принятия этих мер должно быть выявление и устранение тех причин и условий, которые способствуют безнадзорности, беспризорности, правонарушениям и антиобщественным действиям несовершеннолетних.

Семья, находящаяся в социально опасном положении (далее – в СОП). Само понятие "семья" может вызвать вопросы. В соответствии с ч. 2 ст. 1 СК РФ признается брак, заключенный только в органах записи актов гражданского состояния. Традиционно брак рассматривается как зарегистрированный в установленном порядке союз мужчины и женщины, заключаемый с целью создания семьи. В идеальном варианте в семье ребенок проживает с обоими кровными родителями (усыновителями).

Но в данном случае, учитывая направленность закона на профилактику безнадзорности несовершеннолетних, к "семье" следует относить и лиц, не состоящих в зарегистрированном браке, если одно из них является родителем ребенка, и единственного родителя, и семью опекуна как законного представителя ребенка, и единственного опекуна. Также это может быть приемная семья.

Какой бы ни являлась семья, для признания ее находящейся в СОП она должна отвечать следующим требованиям:

• иметь детей, то есть нести обязанности по их воспитанию;

• находиться в социально опасном положении (ребенок проживает с родителями, которые ведут аморальный образ жизни);

• где родители (родитель) не исполняют свои родительские обязанности (ребенок голодает, не ходит в школу, не имеет одежды);

• где родители отрицательно влияют на поведение детей либо жестоко обращаются с ними.

Индивидуальная профилактическая работа– деятельность по своевременному выявлению несовершеннолетних и семей, находящихся в СОП, а также по их социально-педагогической реабилитации и (или) предупреждению совершения ими правонарушений и антиобщественных действий.

Нужно отметить, что, согласно ч. 1 ст. 122 СК РФ, должностные лица учреждений и граждане, располагающие сведениями о детях, оставшихся без попечения родителей, обязаны сообщить об этом в органы опеки и попечительства. Деятельность по социально-педагогической реабилитации несовершеннолетних и семей, находящихся в СОП (или) предупреждению совершения ими правонарушений и антиобщественных действий, предполагает наличие разработанной системы мер воспитательного характера, направленной на формирование определенных личностных качеств у членов семей, находящихся в СОП.

Несовершеннолетний, находящийся в трудной жизненной ситуации–дети, оставшиеся без попечения родителей; дети-инвалиды; дети с ограниченными возможностями здоровья, то есть имеющие недостатки в физическом и (или) психическом развитии; дети – жертвы вооруженных и межнациональных конфликтов, экологических и техногенных катастроф, стихийных бедствий; дети из семей беженцев и вынужденных переселенцев; дети, оказавшиеся в экстремальных условиях; дети – жертвы насилия; дети, отбывающие наказание в виде лишения свободы в воспитательных колониях; дети, находящиеся в образовательных организациях для обучающихся с девиантным (общественно опасным) поведением, нуждающихся в особых условиях воспитания, обучения и требующих специального педагогического подхода (специальных учебно-воспитательных учреждениях открытого и закрытого типа); дети, проживающие в малоимущих семьях; дети с отклонениями в поведении; дети, жизнедеятельность которых объективно нарушена в результате сложившихся обстоятельств и которые не могут преодолеть данные обстоятельства самостоятельно или с помощью семьи;

Семья, находящаяся в трудной жизненной ситуации–семья, где проживают дети-инвалиды; дети с ограниченными возможностями здоровья, то есть имеющие недостатки в физическом и (или) психическом развитии; дети – жертвы вооруженных и межнациональных конфликтов, экологических и техногенных катастроф, стихийных бедствий; семьи беженцев и вынужденных переселенцев; семьи, оказавшиеся в экстремальных условиях; малоимущие семьи; семьи, жизнедеятельность которых объективно нарушена в результате сложившихся обстоятельств и которые не могут преодолеть данные обстоятельства самостоятельно.

Перечень субъектов системы профилактики

В статье 4 Федерального закона от 24.06.1999 № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» представлен полный перечень органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. В него входят комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, органы управления социальной защитой населения, органы государственной власти и местного самоуправления, осуществляющие государственное управление в сфере образования, органы опеки и попечительства, органы по делам молодежи, органы управления здравоохранением, органы службы занятости, органы внутренних дел, учреждения уголовно-исполнительной системы (далее – субъекты).

Субъекты в пределах своей компетенции обязаны обеспечивать соблюдение прав и законных интересов несовершеннолетних, осуществлять их защиту от всех форм дискриминации, физического или психического насилия, оскорбления, грубого обращения, сексуальной и иной эксплуатации, выявлять несовершеннолетних и семьи, находящиеся в социально опасном положении.

В Томской области система профилактики девиантного поведения выглядят так.

1. Комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав.

В соответствии с ч. 24.1 ч. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" решение вопросов об их создании и организации деятельности комиссий относится к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно, за счет своего бюджета. Согласно законодательства комиссии являются коллегиальными органами системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних субъектов РФ, которые обеспечивают:

- координацию деятельности органов и учреждений системы профилактики безнадзорности, беспризорности, правонарушений и антиобщественных действий несовершеннолетних;

- выявление и устранение причин и условий, способствующих этому;

- обеспечение защиты прав и законных интересов несовершеннолетних, социально-педагогической реабилитации несовершеннолетних, находящихся в СОП;

- выявление и пресечение случаев вовлечения несовершеннолетних в совершение преступлений и антиобщественных действий.

Комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав субъектов РФ, муниципальные комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав (далее – КДН и ЗП).

2. Органы управления социальной защитой населения. Основным федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику в области социальной защиты населения, является Министерство труда и социального развития РФ. В субъектах Федерации создаются департаменты, управления, отделы социальной защиты населения.

Департамент по вопросам семьи и детей, Департамент социальной защиты населения.

3. Учреждения социального обслуживания, специализированные учреждения для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации: социально-реабилитационные центры для несовершеннолетних, центры социальной помощи семье и детям, реабилитационные центры для детей и подростков с ограниченными возможностями, организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (центры помощи детям, оставшимся без попечения родителей), центры социальной поддержки населения.

4. Органы, осуществляющие управление в сфере образования. Систему образования в РФ возглавляет Министерство образования РФ. Также иные федеральные государственные органы и органы государственной власти субъектов РФ в пределах своих полномочий осуществляют государственное управление в сфере образования. По решению соответствующих органов местного самоуправления могут создаваться местные органы управления образованием: Департамент общего образования, Департамент профессионального образования, органы местного самоуправления, осуществляющие управление в сфере образования.

5. Организации, осуществляющие образовательную деятельность: дошкольные образовательные организации, общеобразовательные организации, организации дополнительного образования, образовательные учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей и законных представителей, профессиональные образовательные организации, специальные учебно-воспитательные учреждения открытого типа, специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа (далее – СУВУЗТ).

6. Органы опеки и попечительства. Органами опеки и попечительства являются органы исполнительной власти субъекта РФ. Также органы местного самоуправления поселений, городских округов, муниципальных районов, внутригородских муниципальных образований, на территориях которых отсутствуют органы опеки и попечительства, законом субъекта РФ могут наделяться полномочиями по опеке и попечительству с передачей необходимых материальных и финансовых средств. В этом случае органы местного самоуправления являются органами опеки и попечительства.

Органы опеки и попечительства муниципальных образований (далее – орган опеки и попечительства).

7. Органы по делам молодежи и учреждения органов по делам молодежи. Департамент по молодежной политике, физической культуре и спорту, учреждения, отделы по делам молодежи, физической культуре и спорту, детско-юношеские спортивные школы.

8. Органы управления здравоохранением и медицинские организации. Министерство здравоохранения РФ. В субъектах РФ создаются департаменты, отделы здравоохранения.

Департамент здравоохранения, женские консультации, родильные дома, областные государственные учреждение здравоохранения, дом ребёнка, детские больницы, наркологический диспансер, станции скорой медицинской помощи.

9. Органы службы занятости. Департамент труда и занятости населения, центры занятости населения.

10. Органы внутренних дел (далее – ОВД). Министерство внутренних дел и ряд подведомственных ему органов.

Управление Министерства внутренних дел Российской Федерации по Томской области, подразделения по делам несовершеннолетних органов внутренних дел (далее – ПДН ОВД), центр временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел, иные подразделения органов внутренних дел (участковых уполномоченных, следствия, дознания, уголовного розыска, дежурной части, патрульно-постовой службы, вневедомственной охраны), отдел по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ.

11. Учреждения уголовно-исполнительной системы. Министерство юстиции РФ, Федеральная службы исполнения наказаний. Управления Федеральной службы исполнения наказаний по субъектам РФ и подведомственные им органы.

Управление Федеральной службы исполнения наказаний России по субъекту РФ, уголовно-исполнительные инспекции (далее – УИИ), воспитательная колония

12. Органы и учреждения культуры, досуга, спорта и туризма. Министерство культуры РФ, Министерство спорта, туризма и молодежной политики РФ, Департамент по культуре и туризму, Департамент по молодежной политике, физической культуре и спорту, органы управления культуры в муниципальных образованиях, областные государственные автономные учреждения культуры, досуга, спорта и туризма.

13. Общественные объединения. Некоммерческие формирования, созданные по инициативе граждан. Общественные объединения могут создаваться в форме общественной организации, движения, фонда, общественного учреждения, политической партии.

14. Муниципальные образования.

Участие в деятельности по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних Уполномоченного при Президенте РФ по правам ребенка, уполномоченных по правам ребенка в субъектах РФ, других субъектов осуществляется в пределах их компетенции.