Контроль, інституціалізований за гілками державної влади

Система контролю над державним апаратом і органами місцевого самоврядування включає: президентський контроль, державний контроль, який інституціалізований за гілками державної влади, і громадський контроль.

Зовнішній контроль –це контроль надвідомчий з боку виборних органів державної влади, спеціалізованих органів та громадськості за законністю в організаційно непідпорядкованих їм об’єктах, який в основному стосується одного з аспектів їх діяльності. Цей вид контролю здійснюється у таких формах: конституційний, парламентський, судовий, фінансовий, громадський та прокурорський нагляд.

Спільними для цих видів контролю є мета та об’єкт – діяльність органів виконавчої влади, а різниця полягає у завданнях, що стоять перед ними, формах і методах здійснення, а також кінцевих результатах.

Контроль, інституціалізований за гілками державної влади, представлений парламентським контролем, судовим (у тому числі конституційним) контролем та контролем органів виконавчої влади.

Здійснення парламентського контролю забезпечує Верховна Рада України. Цілями парламентського контролю є вирішення різноманітних проблем у різних сферах суспільного життя. Об’єктом парламентського контролю виступає діяльність органів державної влади та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій різних форм власності.

Верховна рада України має низку спеціальних контрольних органів, що дає змогу тримати руку на пульсі соціально-політичного життя держави. До її повноважень належить контроль за діяльністю КМУ, контроль за використанням одержаних Україною від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій позик, не передбачених Державним бюджетом, затвердження та контроль за виконанням Державного бюджету. Крім того, парламент тримає під своїм контролем загальнонаціональні програми економічного, соціально-культурного розвитку та охорони навколишнього середовища, затверджуючи їх в установленому порядку.

Контроль парламенту через установчу функцію реалізується під час формування КМУ, призначення вищих посадових осіб. Відомо, що під час формування уряду останній має подати програму діяльності, з якою парламент погоджується, результатом чого є затвердження складу уряду, чи не погоджується, тоді уряд не затверджується. Крім цього, парламент періодично заслуховує звіти уряду та вищих посадових осіб держави. Вотум недовіри – можливий результат контролю самого парламенту. Ст. 87 Конституції встановлює порядок визначення відповідальності Кабінету Міністрів України.

Ще однією формою парламентського контролю за урядом можна вважати діяльність існтитуту омбудсменів.

Омбудсмен (народний правозахисник) – це спеціальна посадова особа, до компетенції якої входить вирішення проблем, що виникають у відносинах між приватними особами та органами державної влади, розгляд скарг на діяльність органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування.

Важливим напрямом роботи омбудсмена є захист прав і свобод людини, з одного боку, а з іншого – він покликаний контролювати дії всіх гілок влади та посадових осіб різних рівнів, або запобігти порушенню ними прав людини. Уперше цей інститут був запроваджений у 1809 році у Швеції, аби контролювати з боку суспільства законодавчу, виконавчу і судову владу. А з часом він знайшов своє місце в державно-правовій практиці більш ніж 50 країнах світу, у тому числі й Україні.

Конституційний контроль здійснює Конституційний Суд України – єдиний орган конституційної юрисдикції в Україні, завданням якого є гарантування верховенства конституції України як основного Закону держави на всій території України; забезпечення відповідності законів та інших правових актів Президента України, органів законодавчої та виконавчої влади Конституції України. Даючи тлумачення Конституції і закону, Конституційний Суд полегшує діяльність усіх гілок влади та одночасно створює умови для ефективного правозастосування.

Висота конституційної юстиції полягає в тому, що жоден із державних органів не може визнати недійсними прийняті ними акти, але тільки парламент може змінювати судову практику за допомогою відповідних змін у законодавстві, тобто в межах статутного права. Закон про Конституційний Суд України визначив дві основні сфери застосування конституційної юрисдикції – це перевірка конституційності нормативно-правових актів (конституційний контроль) і офіційне нормативне тлумачення Конституції України та законів.

Судовий контроль - це заснована на законі діяльність судів щодо перевірки правомірності актів і дій органів виконавчої влади, їх посадових осіб із застосуванням, якщо виникає необхідність, правових санкцій9.

Судовий контроль в Україні має непрямий характер, оскільки контролюється не законність самих законів, а законність нормативно-правових актів, які базуються на законах, та законність дій службових осіб, які виконують ці закони.

Судовий контроль за законністю у сфері виконавчої влади здійснюється у двох формах. Перша – це діяльність суду щодо вирішення адміністративних справ, яка пов’язана з перевіркою законності нормативно-правових актів органів управіління на підставі звернень зацікавлених осіб. Судові рішення при цьому скасовують чи змінюють незаконні акти виконавчої влади або відмовляють у визнанні юридичної сили за актами, що суперечать чинному законодавству.

Суть другої форми зводиться до того, що судовий контроль за законністю актів (дій) органів виконавчої влади має місце у випадках, коли законність акта чи дії не є спеціальним предметом судового розгляду, а досліджується, перевіряється у зв’язку з вирішенням віднесених до компетенції суду кримінальних, інших судових справ, при розгляді яких судам доводиться оцінювати дії чи бездіяльність органів управління з точки зору їхньої відповідальності законодавству.

Отже, зміст судового контролю як способу забезпечення законності полягає: 1) в оцінці судом правомірності дій органів управління; правомірності дій їх посадових осіб, правомірності прийнятих нормативних актів і рішень; 2) у викритті порушень законності, обмеження прав громадян і організацій, підприємств, установ; встановленні причин порушень; 3) вжитті заходів відносно порушених прав і заходів щодо притягнення до відповідальності осіб, які припустилися порушення законності.

Як показує світовий досвід, звернення громадян до суду з претензіями до представників державних органів становлять чи не найбільшу частину конфліктів, які розглядаються в судовому порядку. В багатьох демократичних державах існують суди у сфері адміністративної діяльності. До компетенції цих судів відноситься вирішення питань, які сьогодні не вирішуються або вирішуються погано. Створення загальних адміністративних судів України дасть змогу реалізувати ідею незалежного органу для забезпечення дійового контролю у сфері державного управління та дасть змогу гармонізувати юридичну практику з європейськими країнами.

Фінансовий контроль поширюється на всі галузі та сфери державного управління. Основними його завданнями є здійснення контролю за фінансово-господарською діяльністю, цільовим та ефективним використанням бюджетних коштів та коштів централізованих і децентралізованих фондів, збереженням державного майна, економним використанням матеріальних і фінансових ресурсів, за виконанням запланових завдань, правильністю ведення бухгалтерського обліку, а також виявлення відхилень від прийнятих стандартів фінансовими ресурсами та державною власністю, усунення фактів порушення фінансової дисципліни, заподіяння збитків, безгосподарності й марнотратства, перекручення звітності на підприємствах, в установах і організаціях, що належать до сфери управління міністерств, інших центральних органів виконавчої влади.

Об’єктом фінансового контролю є всі господарські операції, які здійснюються з використанням коштів, цінних паперів та інших розрахунків. Відповідно до Конституції суб’єкти контролю мжна умовно поділити на дві підсистеми: за ознаками ініціювання та здійснення контролю10. До контролюючих суб’єктів першої підсистеми належать громадяни України, Президент, Верховна Рада, КМУ та інші органи виконавчої влади, Конституційний та інші суди, органи прокуратури, органи місцевого самоврядування, політичні та громадські об’єднання, засоби масової інформації. Їх особливістю є те, що зазначені суб’єкти виступають як ініціатори, так і виконавці контролю.

До контролюючих суб’єктів другої підсистеми можна віднести такі групи: керівники, головні бухгалтери та інші посадові особи; ревізіційні комісії та органи відомчого контролю; органи незалежного фінансового контролю (аудитори та аудиторські фірми).

Фінансовий контроль є внутрішнім та зовнішнім. За організацією ефективної системи внутрішнього контролю установи відповідає керівник цієї установи. Внутршній контроль здійснюється також через Держказначейство та Головних розпорядників коштів.

Зовнішній контроль та аудит здійснюється Рахунковою палатою – в частині контролю за використанням коштів Державного бюджету України, Головним КРУ України – відповідно до його повноважень, визначених законом.

Відповідно до Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні» її організаційна структура складається із Головного контрольно-ревізійного управління (ГловКРУ), контрольно-ревізійних управлінь в АРК, областях, містах Києві та Севастополі та 604 контрольно-ревізійних відділів у районах, містах, міських районах.

Державний контроль здійснюється у формах перевірок і ревізій грошових і бухгалтерських документів, звітів, кошторису та інших документів.

Ревізія – це спосіб документального контролю за фінансово-господарською діяльністю підприємств, установ, організацій, додержанням законодавства з фінансових питань, вірогідністю обліку і звітності, спосіб документального виявлення нестач, розтрат, привласнень і крадіжок коштів і матеріальних цінностей, запобігання фінансовим зловживанням. Ревізії і перевірки можуть здійнюватися як за власною ініціативою державної КРУ (не частіше одного разу на рік), так і за дорученням правоохоронних органів (у будь який час, у випадках, передбачених законом).

Крім державного контролю існує і відомчий. Контрольно-ревізійні підрозділи, що створюються і функціонують як самостійні структурні підрозділи в міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, а у разі потреби – в органах, що належать до сфери їх управління і становлять єдину контрольну-ревізійну службу відповідного міністерства, іншого ЦОВВ. Це – відомчий фінансовий контроль. З метою запобігання дублюванню численних відомчих перевірок існує практика складання річних планів, погоджених з Головним КРУ та його підрозділами на міясцях.

Лише за наказом міністра в окремих випадках можуть проводитися позапланові ревізії та перевірки.

Контроль за справлянням податків, зборів та інших обов’язкових платежів здійснює податкова служба. Законом України «Про внесення змін до Закону України «Про державну податкову службу в Україні» від 5 лютого 1998 р. закріплено три рівні державної податкової служби. До них віднесено:

- Державну податкову адміністрацію України;

- державні податкові адміністрації в АРК, областях, містах Києві та Севастополі;

- державні податкові інспекції в районах, у містах, а також міжрайонні об’єднані податкові інспекції.

Головним завданням ДПА України є здійснення контролю за додержанням податкового законодавства, правильністю обчислення, повною і своєчасністю сплати до бюджетів податків, зборів, іншх обов’язкових платежів.

ДПА веде велику роз’яснювальну роботу через ЗМІ, що є попереджувальною стадією контролю. Проведення контролю у попереджувальній формі дає змогу уникнути порушень податкового законодавства тими суб’єктами, для яких це порушення не є умисним, а результатом недостатнього знання законів. Попереджувальний характер має контроль за своєчасним поданням платниками податків відповідних документів, платежів у бюджет, а також перевірка документації щодо правильності визначення прибутку, доходу, інших об’єктів оподаткування й обчислення податків.

Державні податкові адміністрації мають право застосовувати до підприємств, установ, організацій і громадян фінансові санкції, а також накладати адміністративні штрафи. У разі виявлення під час здійснення контрольних функцій неправомірних дій зазначених об’єктів, що свідчать про злочинну діяльність або створення умов для неї, вони зобов’язані передати інформацію з цих питань органам з боротьби із організованою злочинністю.

Необхідно згадати й про контроль у митній справі, який має чітко окреслену структуру та визначені завдання, а також такі види функціонального контролю, як контроль за дотриманням антимонопольного законодавства, контроль у сфері приватизації об’єктів державної власності, контроль за цінними паперами, де вже склалися відповідні контрольні структури.

Закон України «Про банки і банківську діяльність» визначає правові засади діяльності банківської системи, а також контрольну функцію Національного банку України, який здійснює контроль за додержанням банками банківського законодавства, економічних нормативів та власних нормативних актів. Органи банківської системи разом з податковими та митними органами, органами зв’язку здійснюють також контроль у сфері валютного контролю. ДПА України здійснює фінансовий контроль за валютними операціями, що проводяться на території України, а Державний комітет зв’язку та інформатизації контролює додержання правил поштових переказів та пересилання валютних цінностей через митний кордон держави. Державна Митна служба здійснює контроль за додержанням правил переміщення валютних цінностей через митний кордон України.