Правовые нормативные акты субъектов Российской Федерации

Отнесение Конституцией Российской Федерации социальной защиты населения, включая социальное обеспечение, к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов означает, что правовые нормативные акты, принятые органами государственной власти субъектов Российской Федерации, как уже было сказано выше, входят в систему источников права социального обеспечения и действуют в системной взаимосвязи с федеральным законодательством. Относя сферу социального обеспечения к совместному ведению, Конституция РФ предполагает взаимодействие двух уровней государственной власти в правовом регулировании соответствующих общественных отношений. При этом правовые нормативные акты субъектов Российской Федерации не должны противоречить Конституции РФ, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также подзаконным нормативным актам РФ.

В соответствии с Указом Президента РФ от 10 августа 2000 года № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации», территориальными органами Минюста России создан и ведется Федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Развитие законодательной деятельности субъектов РФ в сфере социального обеспечения обусловлено федеративным устройством Российской Федерации, в соответствии с которым органы государственной власти субъектов РФ наделены самостоятельной нормотворческой компетенцией по вопросам, входящим в предметы совместного ведения и исключительного ведения субъектов РФ.

Региональное нормотворчество в сфере социального обеспечения в своем развитии прошло ряд этапов. В 90-е годы прошлого столетия субъекты РФ в основном устанавливали дополнительные меры социального обеспечения многодетным семьям и ветеранам, в частности, пособия, компенсационные выплаты, иные меры материальной поддержки. В тот период региональное законодательство только формировалось и существовало не во всех субъектах РФ. С 2004 года начался новый этап его развития, характеризуемый значительным расширением зоны ответственности региональных властей в сфере социальной политики, увеличением доли расходов субъектов РФ на реализацию принципа социального государства, сочетанием обязанности субъектов РФ осуществлять обязательства, возложенные на них федеральным законодателем (производные обязательства), с относительной самостоятельностью субъектов РФ в установлении дополнительных обязательств в сфере социального обеспечения (первичные обязательства).

Количество нормативных правовых актов субъектов РФ в сфере социального обеспечения существенно возрастает и становится все более неоднородным.

Таким образом, в первое десятилетие нынешнего столетия уже отчетливо проявилась децентрализация в правовом регулировании отношений по социальному обеспечению. Эта тенденция продолжает определять развитие российского социального законодательства по сей день. Подтверждением этому являются, в частности, изменения в законодательстве о социальном обслуживании граждан, о медицинской помощи и лечении, которые в значительной мере перераспределяют социальные обязательства от федерального центра к регионам.

Полномочия субъектов Российской Федерации по вопросам социального обеспечения, как правило, осуществляются ими за счет собственных бюджетных средств. В порядке и случаях, установленных федеральными законами, указанные полномочия могут дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов РФ (в том числе в соответствии с федеральными целевыми программами).

Перечень полномочий, отнесенных к совместному ведению, по которым органы законодательной власти субъектов РФ вправе либо должны издавать правовые нормативные акты, определен в ряде федеральных законов.

Одним из них является Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Согласно статье 26.3 данного закона к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации отнесены вопросы социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов; граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации; детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; социальной поддержки ветеранов труда, тружеников тыла; семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей, одиноких родителей); жертв политических репрессий; малоимущих граждан.

Позднее был принят Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122 - ФЗ^[62], который уточнил предметы ведения различных уровней власти, существенно расширив при этом компетенцию субъектов РФ в сфере социального обеспечения. Органы государственной власти субъектов РФ получили полномочия по самостоятельной регламентации целого ряда общественных отношений, регулируемых прежде федеральным законодательством. Это повлекло за собой необходимость приведения регионального законодательства о социальном обеспечении в соответствие с новым федеральным правовым регулированием^[63].

Кроме указанных статутных Федеральных законов, компетенция Российской Федерации и ее субъектов в тех или иных областях права социального обеспечения определяется соответствующими федеральными законами применительно к сфере их действия. Например, в статьях 4, 4.1 и 5 Федерального закона от 17 июня 1999 года № 178 «О государственной социальной помощи» закреплены полномочия органов государственной власти РФ в области оказания государственной социальной помощи, полномочия органов государственной власти субъектов РФ, а также полномочия Российской Федерации, переданные для осуществления органам государственной власти субъектов РФ. Такой же подход использован законодателем в Федеральном Законе от 28 декабря 2013 года № 442 «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» (статьи 7, 8); в Федеральном законе от 21 ноября 2011 года № 323 «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» и т.д.

Таким образом, органы государственной власти субъектов РФ регламентируют преимущественно такие сферы общественных отношений, как социальное обслуживание граждан, оказание государственной социальной помощи, медицинской помощи и лечения, дополнительных мер социальной поддержки отдельным категориям граждан. В то время как пенсионное законодательство, законодательство об обязательном социальном страховании представлено правовыми нормативными актами Российской Федерации.

Источники права социального обеспечения включают большое количество разных видов нормативных правовых актов, принятых субъектами РФ. Правовую базу регионального законодательства закладывает конституция (устав) субъекта РФ. Большинство конституций и уставов субъектов РФ закрепляют положения о социальном обеспечении, хотя чаще всего эти положения аналогичны формулировкам, имеющимся в Конституции РФ. Немногие субъекты РФ устанавливают повышенные в сравнении с нормами Конституции РФ гарантии осуществления права на социальное обеспечение гражданам, проживающим на территории этих субъектов.

Устав Свердловской области, например, содержит главу 15 «Социальная защита населения, защита семьи, материнства, отцовства и детства, охрана и укрепление здоровья граждан, охрана окружающей среды», в статьях которой закреплена обязанность органов государственной власти и иных государственных органов Свердловской области в пределах их полномочий обеспечивать государственные гарантии прав человека и гражданина в сфере социальной защиты населения, в том числе создавать и поддерживать государственные учреждения социального обслуживания населения, предоставлять меры социальной поддержки отдельным категориям граждан, проживающих в Свердловской области, обеспечивать иные государственные гарантии прав человека и гражданина в сфере социальной защиты населения, установленные федеральными законами и законами Свердловской области^[64]. В Алтайском крае Уставом гарантирована дополнительная социальная защита граждан, подвергшихся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне, а также их потомков (статья 12)^[65]. Дополнительные нормы в области социального обеспечения содержат также конституции и уставы Республик Карелия, Тыва, Кабардино-Балкария, Башкортостан, иных субъектов РФ^[66].

Главная причина того, что субъекты РФ не устанавливают повышенных конституционных гарантий осуществления права на социальное обеспечение, заключается в сложном экономическом положении подавляющего числа субъектов РФ. Следует иметь в виду, что на органы государственной власти субъектов РФ федеральным законодателем возложен и без того большой объем обязательств в области социального обеспечения.

Во многих субъектах РФ имеются концепции (программы) развития тех или иных сфер социального обеспечения. Так, постановлением Правительства Москвы от 6 сентября 2011 года № 420-ПП утверждена Государственная программа «Социальная поддержка жителей города Москвы на 2012-2018 годы». Документ предусматривает комплекс дополнительных мер в целях сохранения уровня социальной поддержки и социальной стабильности, повышения качества жизни москвичей и сокращения бедности.

В 4 субъектах Российской Федерации имеются социальные кодексы: Социальный кодекс Санкт-Петербурга от 22 ноября 2011 г.; Кодекс Омской области о социальной защите отдельных категорий граждан от 4 июля 2008г.; Социальный кодекс Белгородской области от 28 декабря 2004 г.; Социальный кодекс Ярославской области от 19 декабря 2008 г. Указанные правовые акты, по сути, представляют собой не кодифицированные, а консолидированные законы. Их цель – объединить в одном документе различные правовые нормы, регулирующие отношения по социальному обеспечению граждан в целях удобства их восприятия и использования. Так, Кодекс Омской области регулирует отношения, связанные с предоставлением мер социальной поддержки отдельным категориям граждан, определяя эти категории и устанавливая содержание, виды и формы указанных мер социальной поддержки, порядок их предоставления (за исключением мер социальной поддержки, полномочия по предоставлению которых переданы РФ органам государственной власти субъектов РФ). Кодекс регулирует также отношения, связанные с предоставлением социального обслуживания лицам, проживающим на территории Омской области и находящимся в трудной жизненной ситуации, и отношения по предоставлению государственной социальной помощи малоимущим семьям и малоимущим одиноко проживающим гражданам.

Принятие субъектами РФ указанных кодексов в целом следует оценить положительно, поскольку этим обеспечивается единство законодательства о социальном обеспечении в субъекте РФ, система которого становится более доступной для населения.

Основной массив источников права социального обеспечения в субъектах РФ составляют законы и подзаконные акты, принимаемые органами государственной власти субъекта РФ. Например, в Пермском крае приняты и действуют краевые законы: «О государственной социальной помощи в Пермском крае» от 30 ноября 2004 г. № 1832-389, в котором предусмотрены правовые и организационные основы оказания государственной социальной помощи малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам; труженикам тыла; лицам, награжденным орденами или медалями СССР за самоотверженный труд в годы Великой Отечественной войны; реабилитированным и лицам, признанным пострадавшими от политических репрессий; «Об охране семьи, материнства, отцовства и детства» от 9 сентября 1996 г. № 533-83, систематизирующий социальные гарантии, предоставляемые на уровне субъекта РФ, направленные на улучшение жизнедеятельности семьи и ее отношений с обществом, и устанавливающий меры социальной поддержки семей, имеющих детей, за счет средств областного бюджета; «О персональных ежемесячных денежных выплатах из средств бюджета Пермского края» от 6 марта 2007 г. № 17-ПК, определяющий порядок установления персональных ежемесячных денежных выплат из средств бюджета Пермского края лицам, имеющим особые заслуги перед РФ и Пермским краем; «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Пермского края, приравненных к районам Крайнего Севера» от 12 декабря 2011 г. № 891-ПКи ряд других законов, а также указы Губернатора Пермского края, постановления Правительства Пермского края, иные нормативные правовые акты.

Следует отметить, что законодательство о социальном обеспечении составляет самую значительную часть нормативного массива в субъектах РФ и подвержено наиболее частым изменениям. Например, в Пермском крае за 2007-2011 гг. по направлению деятельности «Социальная сфера» было принято 153 закона, в т.ч. 108 законов о внесении изменений в ранее принятые нормативные правовые акты, 7 законов о признании утратившими силу и 38 базовых законов. В 2014 году по данному направлению был принят 61 закон, из них: 15 базовых, 45 – о внесении изменений и дополнений, 1 – о признании утратившим силу. Причем социальная сфера лидировала по количеству законов, принятых Законодательным Собранием Пермского края за оба периода. Подобные результаты законодательной деятельности обнаруживаются и в других субъектах РФ.

Более полную и детальную информацию о законодательстве субъектов Российской Федерации в сфере социального обеспечения содержат ежегодные отчеты Федерального Собрания РФ «О состоянии российского законодательства». В Отчете за 2013 год впервые был проведен анализ поэтапного эволюционирования законодательства субъектов Российской Федерации, получены объективные показатели, характеризующие качественное состояние накопленного там массива законодательства. Многие субъекты РФ составляют собственные отчеты о состоянии законодательства.

Процесс децентрализации правового регулирования отношений по социальному обеспечению требует осмысления ряда непростых вопросов. Один из них связан с неравным экономическим положением субъектов РФ, которое может обусловить установление различных условий социального обеспечения для граждан, проживающих в разных субъектах РФ. Например, в 2014 году базовый размер ежемесячного пособия на ребенка в Республике Дагестан составлял 100 руб., а в Московской области в 10 раз больше — 1000 руб. Кроме того, возможна ситуация, при которой граждане, имеющие необходимый трудовой (страховой) стаж и одинаковые ведомственные награды, в одном субъекте РФ будут являться ветеранами труда и пользоваться соответствующими мерами социальной поддержки, а в другом субъекте РФ - нет. В связи с этим возникает другой вопрос – о сохранении прежнего уровня социального обеспечения при переселении граждан из одного субъекта Российской Федерации в другой. Этот вопрос особенно актуален в связи с Федеральным законом № 442 от 28 декабря 2013 года «Об основах социального обслуживания граждан», который закрепил полномочия по установлению стандартов социального обслуживания исключительно за органами государственной власти субъектов РФ.

В практике Конституционного суда РФ не раз возникал вопрос о том, нарушает ли установление различных условий социального обеспечения для граждан в отдельных субъектах РФ принцип равенства, закрепленный в Конституции РФ. В частности, до недавнего времени Российская Федерация обеспечивала софинансирование мер социальной поддержки, предоставляемых реабилитированным лицам и лицам, признанным пострадавшими от политических репрессий. Это послужило аргументом для Конституционного Суда РФ при вынесении Определения № 462-О, в котором Суд указал, что передача субъектам РФ осуществления полномочия по обеспечению указанных лиц мерами социальной поддержки и отнесение соответствующих расходных обязательств к расходным обязательствам субъекта РФ не означают, что федеральные органы государственной власти освобождаются от обязанности обеспечивать их реализацию^[67]. Однако с 1 января 2012 г. финансовое обеспечение таких расходов в полном объеме возложено на субъекты РФ^[68].

Вопрос предоставления различного объема мер социальной поддержки гражданам, проживающим в различных субъектах РФ, исследовался органами конституционного правосудия субъектов РФ. Так, Конституционный Суд Республики Башкортостан, ссылаясь на Определение Конституционного суда РФ № 462-О, пришел к следующему выводу: равенство лиц, имеющих одно и то же право на социальную поддержку, но проживающих в различных субъектах РФ, обеспечивается недопустимостью отказа со стороны субъекта РФ от установления мер социальной поддержки и требованием о сохранении базового уровня обеспечения по состоянию на 31 декабря 2004 г. (с учетом индексации). Введение же субъектами РФ дополнительной по сравнению с базовым уровнем меры социальной поддержки осуществляется в пределах компетенции соответствующих органов государственной власти субъекта РФ и не может рассматриваться как нарушение принципа равенства. Принцип равенства, предполагая равный подход к формально равным субъектам, не обусловливает необходимость предоставления одинаковых гарантий лицам, проживающим в различных субъектах РФ и относящимся к разным категориям; равенство перед законом и судом не исключает фактических различий и необходимости их учета законодателем^[69].

Не отрицая рациональности данной позиции, важно подумать над поиском оптимального сочетания децентрализации правового регулирования отношений по социальному обеспечению с решением задачи формирования в России социального правового государства. Последнее вряд ли достижимо в условиях бедности, неравенства и социальной разобщенности населения.

По мнению многих ученых, ослабление централизованного регулирования ведет к возникновению разногласий между отдельными частями единого федеративного государства, противоборству центра и мест. В условиях нестабильного экономического положения большинства субъектов РФ это ведет к существенному снижению гарантий права граждан на социальное обеспечение, тем более, что «перераспределение полномочий «центра и мест» в социальной сфере до сих пор не обеспечено адекватным правовым механизмом защиты социальных прав граждан»^[70].

Важно не забывать и о том, что Россия представляет собой уникальное по пространственной протяженности государство, характеризуемое беспримерными контрастами (по уровню урбанизации, площади территории, численности населения, уровню дохода и т.п.) между равными по конституционному статусу субъектами РФ. В основе этой дифференциации лежат различные причины, и далеко не все они носят объективный характер (как, например, природно-климатический), большинство, увы, вызвано неудачными социально-экономическими преобразованиями последних лет. В связи с чем, каждый отдельный субъект РФ не может эффективно существовать как обособленное социально-экономическое образование, лишь совокупность регионов потенциально может обеспечить гражданам России достойный уровень жизни^[71].