Общая характеристика основных источников права социального обеспечения

Правовое регулирование социального обеспечения в условиях рыночной экономики осуществляется довольно сложной системой юридических источников, что обусловлено особым характером общественных отношений, входящих в предмет данной отрасли, который включает разнообразные отношения, а именно: по поводу денежных выплат; по поводу натуральных видов социального обеспечения; отношения процедурного и процессуального характера.

Огромный массив источников права социального обеспечения предопределяет возможность охарактеризовать только важнейшие, основополагающие акты, в которых закрепляются права граждан на те или иные виды социального обеспечения, отражаются требования и условия их предоставления, регламентируется организационно-правовой порядок применения правовых норм соответствующих нормативных актов.

Первую группуисточников составляют акты, нормы которых обладают высшей юридической силой. Среди них особое место, как ранее было сказано, занимает Конституция РФ – основной источник права социального обеспечения. В действующей Конституции закреплены основополагающие начала организации в стране социального обеспечения и правовой статус граждан в данной сфере общественной жизни (ст. ст. 7, 18, 33, 38, 39, 41, 45, 46 и 53).

Особо следует подчеркнуть, что Конституция РФ каждому гарантирует социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом. Устанавливаются законодателем государственные пенсии и социальные пособия.

Статья 41 Конституции РФ предоставляет каждому право на охрану здоровья и медицинскую помощь. Медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов, других поступлений.

К данной группе относятся также нормы международных актов и договоров. В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Следовательно, можно сделать вывод, что нормы международных договоров должны обладать высшей юридической силой по отношению к законам Российской Федерации. К ним относятся нормы Всеобщей декларации прав человека 1948 г., Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах человека и гражданина, который был ратифицирован Президиумом Верховного Совета СССР 18 сентября 1973 г^[60], Европейской социальной хартии от 3 мая 1996 года, ратифицированной Федеральным законом от 3 июня 2009 года № 101-ФЗ.

К первой группе источников также относятся конвенции МОТ. Например, Конвенция № 117 «Об основных целях и нормах социальной политики» (1962 г.), закрепляющей важное положение, согласно которому повышение жизненного уровня рассматривается в качестве основной цели при планировании экономического развития, Конвенция № 118 «О равноправии в социальном обеспечении» (1962 г.).

Важное значение в праве социального обеспечения играют рекомендации МОТ, например Рекомендация № 167 «О сохранении прав в области социального обеспечения» (1983 г.) и др.

Новыми источниками права социального обеспечения являются соглашения, заключаемые странами Содружества Независимых Государств (СНГ), устанавливающие условия и порядок социального обеспечения граждан при переезде из одного государства СНГ в другое. Первое Соглашение «О гарантиях прав граждан государств – членов СНГ в области пенсионного обеспечения» было заключено 13 марта 1992 г. В соответствии с этим Соглашением государства – члены СНГ договорились о проведении политики гармонизации законодательства о пенсионном обеспечении. Кроме того, государства закрепили основные принципы обеспечения лиц, которые приобрели право на пенсию на территории бывших республик Советского Союза и реализуют это право на территории государств – участников Соглашения.

На сегодняшний день государства СНГ подписали конкретные соглашения, в том числе в области социального обеспечения.

Например, двустороннее Соглашение о гарантиях прав граждан в области пенсионного обеспечения, подписанное Правительством РФ и Правительством Республики Молдова от 10 февраля 1995 г., вступило в силу с 4 декабря 1995 г. Можно также назвать Соглашение между Правительством РФ и Правительством Республики Казахстан о социальных гарантиях гражданам РФ и гражданам Республики Казахстан, проживающим и (или) работающим на комплексе «Байконур», утвержденное постановлением Правительства РФ от 5 сентября 1998 г.

Вторую группуисточников права социального обеспечения составляют законы – федеральные и принятые субъектами Российской Федерации.

В сфере права социального обеспечения действует большое количество законов. Однако для данной отрасли характерным является то, что отсутствует единый кодифицированный источник, регулирующий весь комплекс общественных отношений, составляющий предмет права социального обеспечения.

К данной группе источников, как уже было сказано, относятся также и законы субъектов Российской Федерации, которые, как правило, предусматривают дополнительные гарантии по социальной защите инвалидов, пожилых граждан, семей с детьми, безработных, а также малоимущих слоев населения, проживающих на территории данного конкретного субъекта.

На сегодняшний день права граждан на тот или иной вид социального обеспечения закреплены в Федеральных законах, регулирующих пенсионное обеспечение: от 15 декабря 2001 г. «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации»; от 15 декабря 2001 г. «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации»; от 12 февраля 1993 г. «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы и их семей». С 1 января 2015 года вступили в силу Федеральные законы от 28 декабря 2013 г. № 400 «О страховых пенсиях» и от 28 декабря 2013 г. № 424 «О накопительной пенсии».

Существует также большой массив федеральных законов, регулирующих обеспечение граждан социальными пособиями и страховыми выплатами. Например, Федеральные законы: от 19 мая 1995 г. «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей»; от 12 января 1996 г. «О погребении и похоронном деле»; от 24 июля 1998 г. «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний», от 29 декабря 2006 г. «Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством» и др.

Действует ряд федеральных законов, регулирующих отдельные виды социальных услуг, предоставляемых гражданам по системе социального обеспечения. Это Федеральные законы: от 24 июля 1998 г. «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации», от 24 ноября 1995 г. «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», от 28 декабря 2013 г. № 442 «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации».

Самостоятельную группу составляют законы РФ и федеральные законы, закрепляющие систему льгот для инвалидов, ветеранов, семей с детьми. Например, Закон РФ «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» (в ред. от 18 июня 1992г.); Федеральные законы: «О ветеранах» (в ред. от 2 января 2000 г.); от 9 января 1997 г. «О предоставлении социальных гарантий Героям Социалистического Труда и полным кавалерам ордена Трудовой славы» и др.

Целый ряд федеральных законов, принятых в конце 2013 г., принципиально меняют вектор дальнейшего развития национальной системы социального обеспечения, поскольку ими внесены существенные изменения в правовое регулирование пенсионного обеспечения, социального обслуживания, условий труда.

Речь идет о таких законах как: от 28 декабря 2013 года № 400-ФЗ «О страховых пенсиях», от 28 декабря 2013 года № 424-ФЗ «О накопительной пенсии», от 28 декабря 2012 года № 422-ФЗ «О гарантировании прав застрахованных лиц в системе обязательного пенсионного страхования Российской Федерации при формировании и инвестировании средств пенсионных накоплений, установлении и осуществлении выплат за счет средств пенсионных накоплений», от 28 декабря 2013 года № 410-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О негосударственных пенсионных фондах» и отдельные законодательные акты Российской Федерации», от 28 декабря 2013 года № 424-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации», от 28 декабря 2013 года № 426-ФЗ «О специальной оценке условий труда», от 28 декабря 2013 года № 421-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О специальной оценке условий труда»».

Не вдаваясь в детальный анализ каждого из указанных законов, необходимо отметить некоторые их общие недостатки.

Доверие населения к законам, желание руководствоваться ими, прежде всего, связано с возможностью понимания тех правовых предписаний, которые в них закреплены. К сожалению, вновь принятые акты этому условию не отвечают. Сложность, запутанность юридического текста, использование в нем математических формул, большого количества отсылочных норм, отсутствие единства терминологии не дают возможности человеку узнать, осмыслить, правильно понять содержание своих прав и обязанностей, реализовать их своевременно и в полном объеме. Так, например, в Федеральном законе «О страховых пенсиях» дается отсылка к десяти федеральным законам. Назначение единого вида пенсии по старости предусмотрено различными законами (Законом о страховых пенсиях и Законом о накопительной пенсии). Таким образом, беспрецедентная «декодификация» законодательства в сфере правового регулирования социального обеспечения продолжается.

В отдельных случаях законодатель, принимая новые законы, даже не дал ответа на вопрос о том, какие из ранее принятых нормативных актов утрачивают силу в связи с их принятием, указав только на то, что «они применяются в части, не противоречащей новому закону» (ст. 36 Закона «О страховых пенсиях»). Тем самым на правоприменителя возложена несвойственная для него сложная аналитическая работа по выявлению соответствия норм ранее действовавших актов данному закону, что объективно не может не отразиться на качестве его деятельности в целом.

В связи с введением новых принципов формирования пенсионных прав застрахованных лиц, закрепленных в законе в виде недоступных для понимания обычным человеком сложных формул расчета размеров страховых пенсий, Пенсионный фонд планирует потратить 200 миллионов рублей на разъяснение населению новых пенсионных законов (РГ 31 декабря 2013 года). Это означает, что неспособность законодателя четко, понятно, доступно для каждого сформулировать его права, еще и оплачивается за счет самих застрахованных.

Руководители отдельных министерств РФ полагают, что пенсионная реформа это только первый шаг. Пенсионная система по-прежнему не сбалансирована. На решение этой проблемы бюджет ежегодно тратит больше триллиона рублей. Поэтому не случайно, что и после принятия новых пенсионных законов, власть вновь возвращается к вопросам, решение которых позволит ей «оптимизировать» (т.е. и дальше сокращать) расходы на пенсионное обеспечение застрахованных. В их числе продолжают оставаться проблемы повышения пенсионного возраста, выплаты пенсий работающим пенсионерам, индексации пенсий в связи с ростом цен и инфляцией. Однако решение этих острейших социальных проблем невозможно без учета того, что Россия занимает 152 место в мире по продолжительности жизни.

В целом, оценивая содержание вновь принятых законов, можно сделать вывод о том, что капиталу предоставлена возможность дальнейшего наступления на социально-экономические и трудовые права трудящихся.

Третью группу источниковсоставляют подзаконные нормативные правовые акты, среди которых особое место занимают указы Президента РФ в сфере социального обеспечения. В соответствии со ст. 90 Конституции РФ они являются обязательными для исполнения на всей территории РФ, однако не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам.

К ним можно отнести следующие Указы Президента РФ: от 26 декабря 2006 г. № 1455 «О компенсационных выплатах лицам, осуществляющим уход за нетрудоспособными гражданами», от 18 февраля 2005 г. № 176 «Об установлении ежемесячной доплаты к пенсиям отдельным категориям пенсионеров» и другие.

Четвертую группусреди подзаконных актов занимают нормативные постановления Правительства РФ, которые регламентируют порядок применения законов по отдельным видам социального обеспечения (пенсии, пособия, компенсации, социальное обслуживание). Например, постановления Правительства РФ: от 2 ноября 2009 г. № 883 «О некоторых вопросах пенсионного обеспечения граждан из числа космонавтов и работников летно-испытательного состава», от 1 сентября 2005 г. № 549 «О мероприятиях по совершенствованию системы мер социальной поддержки специалистов, осуществляющих деятельность в области ядерного оружейного комплекса Российской Федерации» (в ред. от 19 февраля 2015 г.); от 2 октября 2014 года № 1015 «Об утверждении Правил подсчета и подтверждения страхового стажа для установления страховых пенсий»; от 17 декабря 2014 г. № 1386 «О порядке выплаты пенсий лицам, выезжающим (выехавшим) на постоянное жительство за пределы территории РФ»; от 11 декабря 2014 г. № 1351 «О Порядке компенсации расходов, связанных с переездом из районов Крайнего Севера лицам, являющимся получателями трудовых пенсий и пенсий по государственному пенсионному обеспечению, и членов их семей»; от 24 ноября 2014 г. № 1236 «Об утверждении Примерного перечня социальных услуг по видам социальных услуг» и ряд других.

Среди источников права социального обеспечения постановления Правительства РФ составляют наиболее значительную группу подзаконных нормативных правовых актов.

Важную роль в нормотворчестве по социальному обеспечению в пределах своей компетенции играют федеральные министерства и ведомства. Среди них особое место занимало Министерство здравоохранения и социального развития РФ (Минздравсоцразвития), которое в настоящее время преобразовано в Министерство труда и социальной защиты РФ (Минтруд РФ), так как оно является центральным органом федеральной исполнительной власти, осуществляющим руководство по обеспечению единой государственной политики в области социальной защиты инвалидов, пенсионеров, женщин, детей и других слоев населения, которые нуждаются в поддержке со стороны государства. Так, например, в связи с вступлением в силу федерального закона «Об основах социального обслуживания граждан в РФ» данным министерством был издан целый ряд приказов: от 10 ноября 2014 г. № 874н «О Примерной форме договора о предоставлении социальных услуг, а также о форме индивидуальной программы предоставления социальных услуг», от 24 ноября 2014 г. № 938н «Об утверждении Примерного порядка предоставления социальных услуг в полустационарной форме социального обслуживания», от 24 ноября 2014 г. № 939н «Об утверждении Примерного порядка предоставления социальных услуг в форме социального обслуживания на дому» и др.

По отдельным вопросам социального обеспечения Минтруд РФ издает разъяснения.

В соответствии с ч. 2 ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения (кроме федеральных нормативных актов) издаются акты субъектов РФ. Главная цель таких источников — повышение степени социальной защиты граждан на соответствующих уровнях. Как правило, они предусматривают дополнительные меры социальной поддержки граждан по сравнению с гарантированными федеральными актами.

В соответствии со статьей 72 Конституции РФ правовое регулирование в сфере социального обеспечения, как уже выше говорилось, отнесено к совместной компетенции Федерации и субъектов. Реализация данного конституционного положения осуществляется путем принятия законов, подзаконных и иных нормативных правовых актов, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации. Такой прием правового регулирования общественных отношений в теории права социального обеспечения рассматривается как сочетание централизованного регулирования с региональным регулированием.

Законы субъектов Федерации регулируют наиболее важные для того или иного региона общественные отношения. Государственные органы субъектов Федерации ближе всего стоят к специфическим нуждам населения. Подчас именно они могут наиболее точно выбрать средства, которые неотложны и необходимы для защиты прав населения, в том числе и в социальном обеспечении.

Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ существенно расширена компетенция субъектов в данной сфере, поскольку с 1 января 2005 г. им переданы полномочия по самостоятельному правовому регулированию целого ряда общественных отношений по социальному обеспечению. Реализация этих полномочий дает мощный импульс для правотворчества субъекта федерации, в связи с чем региональный компонент приобретает все большее значение в программах социальной защиты населения.

На сегодняшний день динамика правового регулирования в социальной сфере свидетельствует о формировании обширного массива законодательных актов субъектов федерации. В данных источниках, как правило, установлены меры социальной поддержки различных категорий граждан.^[61]

Анализ регионального законотворчества позволяет сделать определенные выводы. Прослеживается тенденция расширения полномочий субъектов РФ по правовому регулированию отношений в сфере социального обеспечения. Концептуально меняется подход к гарантированности основных социальных прав граждан: путем передачи соответствующих обязательств от федерального центра регионам. Тем самым государство по существу отказывается от обеспечения определенного социального стандарта этих прав каждому гражданину, независимо от места его жительства на территории нашей страны.

До монетизации льгот субъекты РФ могли повышать социальные выплаты на уровне региона дополнительно к федеральным при наличии экономических возможностей. В настоящее время объем, содержание отдельных видов социального обеспечения формируется только на региональном уровне и зависит от его финансового положения.

Недостаточная финансовая обеспеченность расходных обязательств субъектов РФ приводит к большим диспропорциям в уровне социального обеспечения населения регионов-доноров и дотационных регионов. Степень социальной защищенности человека стала определяться местом его жительства. В законодательстве субъектов РФ прослеживается необоснованная попытка подмены комплексной системы социального обеспечения адресной помощью.

Представляется, что создание эффективной, отвечающей международным стандартам системы социальной защиты человека должно гарантироваться, государством, прежде всего, за счет федеральных источников, а при передаче соответствующих полномочий на иной уровень (субъекта РФ, муниципалитета) с обязательным выделением финансовых средств на их реализацию.

В качестве убедительного примера активной региональной нормотворческой деятельности можно привести социальное законодательство Москвы и некоторых других регионов, успешно осуществляющих распределение бюджетных средств в целях социальной поддержки населения. На данный момент московский регион является лидером в сфере социального обеспечения граждан, проживающих на его территории. Более половины бюджетных средств города направляется на реализацию социальных программ. В Москве 54 категории граждан пользуются различными социальными льготами. Это значительно больше, чем в других регионах России.

Наряду с актами субъектов Российской Федерации на современном этапе все большее значение приобретают также муниципальные, локальные нормативные акты и социально-партнерские соглашениякак источники права социального обеспечения. Цель таких актов и соглашений – устанавливать более высокую степень социальной защиты граждан на муниципальном, локальном уровне, на уровне конкретной организации.

Такова классификация источников права социального обеспечения по их юридической силе (по степени их важности и субординации).

Источники права социального обеспечения можно также классифицировать в зависимости от вида общественных отношений, регулируемых ими. В соответствии с такой классификацией следует выделить следующие группы нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения:

1) по пенсионному обеспечению граждан;

2) по обеспечению граждан пособиями, компенсациями и иными социальными выплатами;

3) по возмещению вреда пострадавшим от несчастного случая на производстве и профессиональных заболеваний;

4) по предоставлению гражданам медицинской, лекарственной помощи и санаторно-курортного лечения

5) по предоставлению социальных услуг и льгот по системе социального обеспечения.

Кроме того, можно классифицировать источники права социального обеспечения и в зависимости от способов финансирования социального обеспечения (акты, регулирующие социальное обеспечение за счет средств государственного бюджета и за счет средств внебюджетных фондов), а также по содержанию нормативных правовых актов.

Изучение разных видов, уровней источников права социального обеспечения позволяет сделать вывод о необходимости проведения кодификации в данной сфере. Масштабное и динамичное развитие законодательства в России придает особую актуальность его систематизации.

В юридической литературе кодификация традиционно рассматривается в широком смысле как деятельность по систематизации и коренной переработке действующего законодательства путем разработки и принятия нового нормативного правового акта. В кодифицированном акте, как правило, формулируются нормы, регулирующие наиболее важные, принципиальные вопросы отрасли права. В процессе кодификации критически переосмысливаются действующие нормы, устраняются противоречия и несогласованность между ними. Кодифицированный акт обычно возглавляет систему взаимосвязанных нормативных актов, образующих определенную отрасль, подотрасль или институт законодательства, обеспечивает более четкое построение системы нормативных предписаний, удобство их использования.