Великая крестьянская реформа и либерализация государственного управления.

История государственного управления второй половины XIX в. обычно рассматривается через призму «великих реформ» Александра II, ибо они оказались в эпицентре общественно-политической и политико-правовой мысли, и именно с ними связывается появление элементов и признаков буржуазного управления в лице местного представительства, суда, начала внедрения буржуазных принципов управления в сфере народного образования, цензуры и др. Самым грандиозным событием XIX в. стала отмена крепостного права, изменение в жизни крестьян: более половины из них освобождалось из-под личной власти помещиков, получало свободу, различные гражданские права (совершать сделки, вести торговлю, владеть движимым и недвижимым имуществом и т.д.). При этом реформаторы сохраняли общинный принцип землевладения, опасаясь разрушительных последствий введения частной собственности на землю. Крестьянская собственность на землю в общинной форме была нужна для ограждения крестьян от массового разорения; она являлась способом защиты всего крестьянского сословия. Традиционный образ жизни, сформировавшийся на общинно-трудовой основе, мог еще на некоторое время уберечь деревню от распада, от хаотичной купли-продажи земли, от обезземеливания огромных масс людей. Крестьянский мир, привыкший к взаимопомощи и взаимовыручке, жестко пресекавший нарушения общинных норм и традиций, был мощным регулятором жизни российской деревни, в которой проживало около 90\% всего населения страны.

Характер реформ управления 80—90-х гг.

Трагичной оказалась судьба реформ 60—70-х гг. в сфере государственного и общественного управления. Вынужденный уступить мощной волне общественного давления в условиях критической ситуации на рубеже 50—60-х гг., Александр II дважды прерывал процесс реформирования во второй половине как 60-х, так и 70-х гг., начал отход от продекларированных им же самим принципов реформ. Этот беспрецедентный в истории отход совершен на традиционной авторитарной основе, по-самодержавному. Реформы 60—70-х гг. не изменили природу абсолютистского, самодержавного управления. Были сохранены многовековая рутина самодержавного правления, помещичье землевладение, различные сословные институты, контроль царской администрации во всех государственно-правовых сферах и другие фундаментальные основы для сдвига «вправо» по всем направлениям социального, политического, правового развития империи.

Уже в 70-е гг. в стране нарастала реакция, задерживались проекты реформ, затягивалась реализация уже принятых, их отдельных сторон, проявилось стремление обойти новые законы. Развилась система административных карательно-репрессивных мер, применялись чрезвычайные законы, на основании которых казнено в десятки раз больше людей, чем по обычным. Генерал-губернаторы получили право объявлять губернии на военном положении, вводились должности временных генерал-губернаторов.

Была усилена, обрела новые формы полицеизация государственной власти и управления. Развита единая система полиции сверху донизу, которая сконцентрировала всю административно-репрессивную власть в центре и на местах. Узаконена и распространена практика: а) изъятия из ведения общих судов дел об организации противозаконных сообществ, об участии в них; б) передачи дел о противодействии властям, покушении на должностных лиц военным судам. Указом от 9 августа 1878 г. к ведению военных судов с применением смертных приговоров отнесены дела о сопротивлении властям, нападении на полицию. В 1880 г. в систему МВД включены жандармские управления.

В то же время участились попытки левой оппозиции воздействовать на императора, понудить его к радикальному реформированию. Применялись различные средства, вплоть до экстремистских покушений на него, в результате одного из которых Александр II был смертельно ранен 1 марта 1881 г.

Александр III скромно оценил реформы умершего родителя, заявил о необходимости утверждать и охранять самодержавную власть, призвал своих подданных служить верой и правдой ему и государству, искоренить гнусную крамолу, истребить неправду, хищения, водворить порядок и правду в действия учреждений власти и управления, назвал преступными либеральные проекты, паршивыми — конституционные идеи, видел в уступках общественным движениям и мнениям гибель России. При обсуждении Советом министров 8 марта 1881 г. проекта продолжения реформ управления по докладу М.Т. Лорис-Меликова К.П. Победоносцев отстаивал идею «чистого самодержавного» государства и управления, здание которого, по его мнению, разрушали уступки и полууступки неумелых реформаторов. Император же осудил девятерых министров, высказавшихся за распространение реформ на административно-государственную сферу, и поддержал оказавшихся в меньшинстве пятерых министров, выступивших против продолжения реформ. Он дал отставку либерально настроенным министру финансов А.А. Абаза, военному министру Д.А. Милютину, а также министру внутренних дел М.Т. Лорис-Меликову и др., приблизил реакционно ориентированных И.Д. Делянова, Н.П. Игнатьева, В.П. Мещерского, Д.Н. Набокова, К.П. Победоносцева, Д. А. Толстого и др. Александр III взял сразу же воинствующе-реакционный курс на охранение основ абсолютистского режима, пытался на этой основе преодолеть колебания в высших бюрократических кругах, удержать власть и управление в своих руках, усилить высшее управление, максимально централизовать управление, ужесточить контроль за чиновничеством, возродить прежнее значение вельможной аристократии, реализовать дворянские интересы. С этой целью Александр III предпринял ревизию отцовских реформ, которая охватила административную, судебную, образовательную и другие сферы, и тогда же была оценена современниками в качестве контрреформ.

Этот курс проводился, как и предшествующие реформы 60—70-х гг., сверху, имел ту же консервативно-самодержавную концепцию, направлен на охрану феодальной государственности как основы социальной стабильности, представляя собой сложную и внутренне противоречивую комбинацию реформ, «контрреформ», откровенно реакционных актов. Реализовывался он под девизом «Все беды от реформ». Он обусловил вторую в XIX в. волну реакции после первой, николаевской в 20-е гг., которая имела целью «подморозить Россию». «Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия» 14/27 августа 1881 г. узаконило чрезвычайные меры, чрезвычайность царского режима, позволяло объявлять любую местность на положении усиленной или чрезвычайной охраны, закрывать учебные заведения, торговые и промышленные предприятия, органы печати, приостанавливать деятельность земских собраний и городских дум, наделило военные суды правом по представлению МВД и генерал-губернаторов по законам решать дела военного времени, быстро приговаривать к самым суровым наказаниям. Введенное на три года, это «Положение» возобновлялось неоднократно и действовало до 1917 г., подчинило вместе с другими законами российское общество власти бюрократии и полиции, особенно политической, ставшей всемогущественной. При поступлении на учебу, работу требовалась справка о благонадежности из полиции, которая имела право устанавливать гласный надзор за любым человеком.

Утверждался режим административного произвола, всеобщей слежки, массового преследования инакомыслящих, русификации управления окраинами, насильственного крещения бурят и других народов, репрессий против евреев. Евреям было запрещено селиться вне городов и местечек даже в пределах черты оседлости, приобретать недвижимое имущество в сельской местности, селиться евреям-ремесленникам в Москве, откуда выселено примерно 17 тыс. евреев. Ростов-на-Дону, Таганрог изъяты из черты оседлости, которая сокращена. Установлена процентная норма в учебных заведениях для еврейских детей, приостановлен в 1889 г. прием евреев в присяжные поверенные.

Суживалась социальная база управленцев, в вузах была увеличена плата за обучение, свернуто женское образование, среднее образование подчинено контролю царской администрации, углублен разрыв между начальным, средним и высшим образованием; по циркуляру 1887 г. о «кухаркиных детях» запрещен прием в гимназии детей лакеев, прачек, мелких лавочников и других низших слоев, народные школы переданы в духовное ведомство.

В манифесте по случаю 100-летия жалованной грамоты дворянству Александр III провозгласил верность курсу на сохранение первенствующего места дворянства в предводительстве ратном, в делах местного управления и суда, подчиненности крестьянства «своим» предводителям дворянства, которым отведена роль главы не только сословно-дворянского, но и всего управления в уезде.

Расширена сфера царского управления казачьим сословием. В 1887 г. назначен августейшим атаманом всех казачьих войск цесаревич Николай Александрович.

Подготовлена и проведена целая система мер по усилению влияния самодержавной власти на всех уровнях государственного и особенно общественного управления.

Участковые земские начальники — новый институт местного управления, созданный по Положению от 12 июля 1889 г. Уезды разделены на 4—5 участков. В каждый назначен министром внутренних дел земский начальник на основе следующих цензовых качеств:

а) потомственный дворянин (сословность), б) высокий имущественный ценз (недвижимость), в) высшее образование, г) пребывание в течение нескольких лет на постах мирового посредника, мирового судьи. Подчинены они губернской администрации. В 40 губерниях учреждено несколько тысяч земских начальников.

Возник своеобразный тип царского местного управленца. В одном лице соединены обширная административная и судебная власть над крестьянами, что противоречило требованиям того времени, явилось отступлением не только от реформ 60—70-х гг., но и от петровских новаций начала XVIII в.

Упразднены пореформенные мировые судьи. Земский начальник занимался всеми крестьянскими делами, использованием капиталов, других ресурсов, состоянием хозяйства, был поставлен фактически над всеми крестьянами. Второй инстанцией как в административном, так и судебном отношениях являлся уездный съезд земских начальников под председательством уездного предводителя дворянства, который координировал работу участковых начальников. Надзор за уездными съездами земских начальников осуществляло губернское присутствие под председательством губернатора, в составе губернского предводителя дворянства, губернских чиновников и назначавшихся МВД двух непременных членов из местных дворян. Контролирующая вертикаль административных и дворянских органов укрепляла институт земских начальников.

Этот институт, образованный в уездах, был сословным как по принципу формирования, составу, так и по функциям.

Параллельно земским начальникам стали действовать в уезде уездные члены окружного суда, рассматривавшие наиболее крупные дела, изъятые у мировых судей. В уездных городах появились вместо мировых судей городские судьи, назначавшиеся министром юстиции. Второй инстанцией для всех этих судов стал уездный судебный съезд под главенством уездного предводителя дворянства и в составе уездного члена окружного суда, одного-двух городских судей, нескольких земских начальников. Боль шое место заняли в этих органах государственные должностные лица. Была ограничена гласность гражданского судопроизводства, суды получили расширенное право рассматривать дела при закрытых дверях. Кассационной инстанцией для волостных судов стали административные органы в лице губернских присутствий.

Созданием института земских начальников определилось четко стремление установить и административную опеку над крестьянством, регулировать положение освобожденного крестьянства [48].

Одновременно с подготовкой и введением института земских начальников на основе проектов МВД были осуществлены меры по сохранению и частичной реорганизации крестьянской общины, ограничены семейные разделы, периодические переделы наделов земли, укреплена неотчуждаемость надельных земель, отменена подушная подать, развито косвенное налогообложение, узаконено Законом от 13 июля 1889 г. переселение крестьян из центральных губерний на свободные земли Сибири и Средней Азии.

Новое Положение о губернских и уездных земских учреждениях (12.06.1890 г.) воплотило тот же контрреформистский курс, что и Положение об участковых земских начальниках, стало второй земской реформой, которая усилила линию на огосударствление общественного управления [49].

Земства образца 1864 г. содержали противоречия начал государственного и общественного управления, разделяли их, а не соединяли. Земства, по мнению современников, стремились стать независимыми общественными учреждениями, но не создавали самоуправления и не обеспечивали «начал законности в отправлениях администрации» [50]. Консервативные «охранители» видели в них враждебную самодержавию силу, противостоящую местной царской администрации и содержащую опасность роста либеральной оппозиции.

Повелением императора готовились проекты, многие положения которых вошли в новое земское Положение. Этот закон сохранил земства, придал им статус «местного управления и общественного хозяйства», он существенно отличался от закона четвертьвековой давности, ревизовал принципиальные начала общественного управления, не содержал ничего от самоуправления [51]:

1. Еще больше сужены функции земств, из ведения которых изъяты продовольственные и некоторые другие дела.

2. Земства лишены права облагать доходы от оборота, введена предельность земского обложения, ослабившая существенно материально-финансовые ресурсы земской деятельности.

3. Ослаблен многосословный и усилен сословный характер земских учреждений, избирательные курии перестроены по сословному признаку: вместо первой курии (съезда) землевладельцев введена чисто сословная курия (съезд потомственных и личных дворян-землевладельцев), землевладельцы же недворяне причислены к другим куриям.

4. Введены новая избирательная система, новый порядок формирования земских органов; увеличен срок их избрания с трех до четырех лет, ухудшены условия представительства: уменьшено общее число гласных, изменено распределение их между куриями, в 2,5 раза повышен избирательный имущественный ценз для городской курии, вдвое понижен он для первой, дворянской, оставлено лишь две курии вместо трех, упразднена третья, крестьянская курия, лишенная права избирать гласных, ограничено право волостных сходов, которые могли теперь только рекомендовать и только кандидатов в списки, из которых губернатор назначал гласных по рекомендации земских начальников, уменьшено число гласных от сельских обществ, городской курии, увеличено чрезвычайно число их от дворян, уездные земские собрания сделались почти дворянскими.

5. Земства включены в систему государственных установлений, усилена зависимость их от царской власти, управы еще больше подчинены губернатору и МВД, расширен круг решений земств, которые могли быть приостановлены и были действительны только после утверждения губернатором; председателям и членам управ присвоен статус государственных служащих, за 9-летнюю службу в управе губернатор мог представить к производству в I чин (коллежский регистратор, 14-й класс).

6. В земствах учреждено совмещение административных и выборных должностей, чиновники включались в состав земских собраний.

7. Установлена всемогущая административная опека, учреждено губернское по земским и городским делам присутствие под председательством губернатора «для обсуждения правильности и законности постановлений и распоряжений земских учреждений и для решения других дел», связанных с их деятельностью.

Определены статус, функции, состав, порядок работы этого губернского органа по осуществлению контроля над всей деятельностью общественного управления.

8. Ужесточена регламентация земской деятельности, установлены строгий порядок созыва, продолжительности и календарных сроков работы земских собраний, издания их решений губернатором; взыскания гласным за уклонение от работы. Запрещено замещать должности в одном земском учреждении лицам в прямой линии родства и до третьей степени родства в боковых линиях. Председателям, членам управ и другим земским служащим воспрещалось участвовать в поставках по предметам земского хозяйства, входить в какие-либо сделки по имуществу с земскими учреждениями. За должностные преступления они подлежали судебной ответственности на одинаковых основаниях с лицами, состоявшими на государственной службе.

Закон от 12 июня 1890 г. лишил надежды даже на относительное земское самоуправление, ввел земства в круг государственных установлений, превратил их в звено системы государственного управления, нацеленное на разрешение частных социальных задач местного характера, определил роль земств соответственно природе дворянского государства. Царская власть допустила относительную самостоятельность земств в отношении к государству на основе законов короны, возложила на них осуществление части государственных функций, но не установила самоуправления [52]. Земства являлись инструментом местной царской администрации, ее безвластным исполнительно-хозяйственным придатком, они воплотили курс Александра III на ограничение общественного управления с последующим его упразднением.

Основная же масса царской бюрократии выступала против расчленения единого управления на государственное и общественное, стремилась максимально сузить и вытеснить земства, считая их нецелесообразными, нерациональными и даже вредными в системе самодержавного управления [53].

Под нарастающим административным прессом в конце XIX в. земские учреждения все медленнее распространялись на новые губернии. Значительная часть губерний, особенно окраинных, так и не создала земств. Имели место случаи закрытия земских учреждений, выступавших в защиту своих прав. Спустя 40 лет после земской реформы 1864 г. земства не развивались ни «вширь», ни «вниз», ни «вверх», не имели ни волостных, ни всероссийских учреждений и права на межгубернские и общегосударственные объединения. Они хирели, скатывались на роль пятого колеса дряхлевшей колесницы самодержавного управления, являлись предметом политической борьбы сторонников охранительно-консервативной и либеральной концепций.

Городское общественное управление было переустроено подобно земскому. Новое Городовое положение (11 июня 1892 г.) [54] исходило из реального факта существования в городах общественного управления, заметно помогавшего государственной администрации решать усложнявшиеся задачи быстро растущих городов.

В отличие от закона 1870 г.:

1) уточнены предметы ведения, функции ГОУ, направленность попечительства на развитие торговли, промышленности, кредитного, биржевого дела, здравоохранения, образования, благоустройства, санитарного состояния и др. Значительно расширены рамки попечительства об устройстве православных храмов, поддержании их в исправности и благолепии, о других учреждениях, имевших целью укрепление религиозного чувства и нравственности городского населения. Изменения эти вызваны развитием городского хозяйства, обретавшего ускоренно черты капиталистической экономики, эволюцией городского населения, усложнением его социальной структуры;

2) существенно изменены система учреждений городского общественного управления, их численный и социальный состав, порядок формирования, взаимоотношения с правительственными органами;

3) отменены городские избирательные собрания, которые были названы первыми среди учреждений ГОУ в Городовом положении 1870 г.;

4) упразднены три разряда и соответственно три собрания — съезда избирателей;

5) избирательный налоговый ценз заменен имущественным, право голоса получили лица, учреждения, общества, товарищества, компании, владеющие не менее года в городе недвижимым имуществом, оцененным особой комиссией и стоящим не менее 3000 рублей в обеих столицах, не менее 1500 рублей в Одессе и губернских городах с населением свыше 100 тыс. человек, не менее 1000 руб. в других губернских, областных, входящих в градоначальства и крупных уездных городах, не менее 300 рублей в остальных городских поселениях;

6) сокращена численность гласных до 20 человек в городских поселениях с числом избирателей более 100, до 160 — в столицах, до 80 — в Одессе и губернских городах с населением свыше 100 тыс. человек, до 60 — в других губернских, областных, входящих в градоначальства и уездных городах, до 40 — во всех остальных;

7) усилена роль дворянства, ослаблена роль представителей торгово-промышленного, финансового капитала;

8) для мелких городов введено так называемое «упрощенное управление»: сход домохозяев избирал собрание 12—16 уполномоченных, которое выбирало старосту и 1—2 помощников;

9) предусмотрены кандидаты в гласные на случай замены выбывших, товарищи, помощники городского головы и заступавшие на его должность, получившие вслед за ним наибольшее количество голосов при избрании;

10) расширен запрет на выбор должностных лиц одного городского учреждения по степени родства: в прямой линии — без ограничения степени родства, в боковых — до третьей степени;

11) дозволено совмещение выборных и чиновных должностей, выборные лица приравнены к государственным чиновникам, считались на царской службе;

12) ограничены права городских дум. Отсутствовал в новом законе пункт о самостоятельности ГОУ, стал шире круг вопросов, подконтрольных губернатору, по земским и городским делам присутствию, увеличено число должностей, утверждаемых губернатором и министром внутренних дел. Губернатор утверждал не только городского голову, как прежде, но и членов управы. Расширены система опеки и вмешательство властных органов в дела городского общественного управления. Усилена ответственность гласных, которые могли быть оштрафованы, исключены из состава думы за неявку на ее заседания.

Новый закон отразил изменения, обусловленные как капиталистическим развитием российских городов по пути модернизации [55], так и контрреформистскими аспектами внутренней политики Александра III .

Избранные по новому закону городские думы перестраивались медленно и долго, испытывали все более расширявшийся административно-полицейский надзор.

* * *

Реформы 60—70 гг., пореформенное развитие России обострили потребность в новой системе устройства государственной власти и управления. Под давлением мощного общественного движения самодержавие вынужденно несколько обновило организацию управления, пыталось консолидировать вокруг реформ властные верхи, бюрократию, либерально настроенные слои дворянства.

Государственное управление было дополнено органами земского, городского общественного управления, элементами многосословного выборного представительства на уровне уезда, губернии; создано нечто вроде единой многосословной системы общественного управления, где переплелись многосословные и такие сословные формы, как: а) крестьянское сельско-волостное, б) городское, в) дворянское корпоративное управление.

Изменения управления в 60—70-е гг. проведены без специальных крупных административных реформ, имели поверхностный, ограниченный характер, не изменили качественно его систему, не затронули природу государственной власти и управления, не имели модернизационной направленности, не дали дей ствительного простора для самостоятельного проявления общественных сил.

Законы 80—90-х гг. по вопросам управления свернули реформаторскую «оттепель» 60—70-х гг., обнаружили слабость гарантий необратимости реформ, подавили наметившуюся реформаторскую тенденцию, столкнули Россию с пути реформ. Они были направлены на консервативную стабилизацию, подкрепили законодательно феодальные устои государственного управления, уменьшили применение выборного начала. На обширных окраинных территориях сохранялись зачастую дореформенные учреждения, колониальное военно-окружное, военно-губернаторское и даже главноначальствующее управление, а также начальствующее управление в уездах.

Изменения в системе управления 80—90-х гг. усилили диспропорции политического и экономического развития, обернулись обычным для XIX в. ужасающим голодом 1891—1892, 1897—1898, 1901 гг., хроническим недоеданием русской деревни, холерой 1892—1893 гг., вызвали рост недоверия к власти; увеличили запас ненависти к самодержавию, обнажили глубину кризиса власти и управления в центре и на местах, стимулировали подпольную, революционную и реакционную оппозицию, непримиримый характер ее действий вплоть до экстремизма, террора.

Унаследовавший в 1894 г. российскую корону Николай II , оказавшийся последним царствующим представителем династической немецкой этнической линии, не оправдал надежд на поворот в сторону реформ, проявил такой же консерватизм, как его отец, был уверен в незыблемости и вечности самодержавного управления, назвал себя «хозяином земли русской» во время переписи населения, опирался на вооруженную силу, чиновничество, объявил «бессмысленными мечтаниями» конституционные надежды, стремился укрепить самодержавно-полицейскую систему управления, ничего не изменил в ней до революции 1905 г. [56] В конце XIX в. управление Российской империей представляло собой огромную государственную, сословную, иерархизирован ную бюрократическую пирамиду с императором на вершине, самый многочисленный в мире административный аппарат (более 450 тыс. чиновников), жесткую и централизованную вертикаль исполнительных органов, подконтрольные и ограниченные элементы многосословного земского и городского общественного управления.

Российское управление в «мундире самодержавия» не было в отличие от многих стран ни конституционным, ни всесословно-представительным, имело сословную дворянскую основу[57]. Неспособность монархов к качественным, радикальным реформам управления и других сфер общества, ревнивое недоверие к общественности, нежелание поделиться властью с обществом, суровое преследование носителей идей демократии, конституционализма способствовали вызреванию в общественном сознании альтернативной идеи революционного способа преодоления нараставшего кризиса управления, власти, общества. Складывалась логически ситуация прогрессировавшего кризиса власти и накопления огромного потенциала массового социального недовольства. Реакционная утопия охранительного «оборончества», ограниченность, непоследовательность реформ, их корректировка в духе абсолютизма вели Россию к революции.