Советская государственная служба

Октябрьская революция 1917 года стала поворотной вехой в разви-тии системы органов государственной власти, возникших после падения монархии в России. II Всероссийский съезд Советов, открывшийся 25 ок-тября 1917 г. в Петрограде, сформировал новые органы власти. Верховным органом власти был объявлен Всероссийский съезд Советов, между съез-дами – Всероссийский центральный исполнительный комитет (ВЦИК). Съезд сформировал правительство – Совет народных комиссаров (СНК).

Новая власть, опиравшаяся на идеи марксизма о самоуправлении трудящихся, при котором исчезает понятие управления как профессиона-льной сферы, первоначально ориентировалась на отказ от услуг дореволю-ционной («старой») бюрократии и чиновников вообще, заменив их выбор-ными от народа. В связи с этим Декретом ВЦИК и СНК от 11 (24) ноября 1917 года была ликвидирована прежняя иерархия госслужащих и зафикси-ровано, что «все гражданские чины упраздняются» и «наименования граж-данских чинов (тайные, статские и проч. советники) уничтожаются.

На VI Всероссийском съезде Советов(4-10 июля 1918 г.) была приня-та Конституция РСФСР, которая закрепила систему государственного уп-равления, основой которой объявлялись Советы рабочих, крестьянских, красноармейских и казачьих депутатов как форма диктатуры пролетариата, а также принципы Советской Федерации, основы советской государствен-ной службы. Структура власти в Республике Советов соединяла законо-дательные, исполнительные и контрольные функции. Сама идея Советов изначально состояла в том, что объединенные в них трудящиеся само-стоятельно принимают законы, самостоятельно их исполняют и самостоя-тельно осуществляют контроль за исполнением.

Становление системы власти происходило на базе аппарата партии большевиков, выступившей основой для формирования структур власти, кадровый корпус государственных служащих формировался прежде всего из членов РКП (б). В 1920 г. 53% коммунистов являлись служащими совет-ских учреждений. Власть по форме оставалась советской, но постепенно происходит сращивание партийного (большевистского) и советского аппа-ратов с переходом прерогативы принятия государственных политических решений к партийным органам.

Как известно, сфера управления независимо от ее уровня требует квалификации, компетентности, соответствующих навыков и качеств. Коммунистическая система власти призвала к управлению страной новую элиту, которая в большинстве не имела соответствующего образования и практических навыков управленческой деятельности. В связи с этим в го-сударственный аппарат была привлечена значительная часть старого чи-новничества. В частности, среди руководящих сотрудников центральных государственных органов число служащих с дореволюционным стажем ко-лебалось от 55,2% в Наркомвоене до 87,5% в Наркомфине.

Таким образом, в первые годы советской власти корпус государст-венных служащих состоял как бы из двух частей: новая, советская управ-ленческая бюрократия, которая исповедовала коммунистические принци-пы, и старая, которая постепенно размывалась (либо полностью принимала новые принципы, либо вытеснялась, в том числе репрессивными метода-ми, по мере обретения квалификации и знаний управленцами советской генерации). В неруководящем составе значительную, а во многих ведом-ствах и преобладающую часть служащих составляли рабоче-крестьянские представители, нередко не имевшие в прошлом отношения к управленче-ской деятельности. В связи с этим по всей стране была развернута под-готовка квалифицированных управленческих кадров. К началу 30-х годов необходимость в старых «спецах» практически отпала и бюрократия стала единой.[23]

Коммунистическая партия оставалась ядром системы власти и инст-рументом государственного управления, работа с кадрами всегда состав-ляла центральное звено всей ее деятельности. XIV съезд партии ВКП (б), состоявшийся 18-31декабря 1925 г. и вошедший в историю как съезд ин-дустриализации страны, выдвинул лозунг: «Кадры решают все!». К концу 30-х годов в СССР была ликвидирована неграмотность, развернута широ-кая сеть высших и средних специальных учебных заведений. Это в значи-тельной степени способствовало повышению образовательного уровня управленческих кадров, расширяло их социальную базу за счет привле-чения рабочей и крестьянской молодежи. Основным принципом партийно-го руководства Советами и системой государственной службы, всеми сфе-рами хозяйственной и общественной жизни страны была расстановка кадров и проверка исполнения. Постепенно был создан четкий механизм отбора, воспитания и проверки управленческих кадров. Для ответственных работников, занятых на разных этажах государственного управления, была введена категория номенклатуры, которая представляла собой перечень наиболее важных должностей в государственном аппарате и общест-венных организациях, кандидатуры на которые рассматривались и утверж-дались партийными комитетами – от райкома до ЦК. Наряду с конкрети-зацией работы с резервом кадров для выдвижения на вышестоящие ответ-ственные должности в государственном аппарате и иных сферах общест-венной жизни, номенклатурный принцип работы с кадрами имел серьез-ный недостаток – он способствовал формированию замкнутого социаль-ного слоя «вечных начальников» всех уровней. Характерные черты номен-клатурной бюрократии: секретность, закрытость, строгий отбор по прин-ципу делу коммунистической партии, деловым и нравственным качествам. Номенклатура не являлась классом, не имела собственности, но от имени народа распоряжалась значительной долей общественного достояния, сос-редоточенного в руках государства, олицетворяла авторитарность партий-но-государственной элиты.

Правовое положение государственных служащих в советский период российской истории определялось в основном трудовым законодатель-ством. Публично-правовая природа института госслужбы не признавалась. Государственными служащими признавались все лица, работающие в госу-дарственных органах, учреждениях, организациях и получающие заработ-ную плату за счет бюджетных средств (в том числе врачи, учителя, работ-ники почты и другие). Единственным нормативным правовым актом о го-сударственной службе, действовавшим в общегосударственном масштабе фактически до распада СССР, были «Временные правила о службе в госу-дарственных учреждениях и на предприятиях», утвержденных декретом ВЦИК РСФСР от 21 декабря 1922 г.[24]

Формирование командно-административной системы в СССР в зна-чительной степени было обусловлено и фактически мобилизационным ре-жимом функционирования системы государственной власти и управления страны в течение длительного времени – вплоть до конца 40-х годов: граж-данская война и восстановление послевоенной разрухи, поднятие сельско-го хозяйства и индустриализация страны в условиях надвигающейся миро-вой войны, тяжелейшие годы Великой Отечественной войны и восстанов-ления народного хозяйства в послевоенный период. В предвоенный период и в военные годы система управления СССР фактически приобрела харак-тер военного управления. В.Г Игнатов отмечает, в связи с этим: «Уроки ис-торического опыта государственного управления 1941-1945 гг., мобилиза-ция всех сил государственных служащих, усилий всех слоев населения на самоотверженном труде во имя решения жизненно важных для страны задач не теряют своей актуальности и в наши дни. Они учат, в частности, необходимости всестороннего учета всей совокупности объективных и субъективных факторов, конкретно-исторической ситуации при обеспече-нии эффективности управления в интересах всего народа».[25]

Характеризуя сущностные особенности государственной службы в советский период, профессор А.И. Турчинов отмечает, в связи с этим: «Практика показала, что успешные радикальные социально-экономические преобразования невозможны без сильного государства с его властными органами и профессиональным, постоянно действующим аппаратом. Низ-кий культурный уровень трудящихся, нехватка политической грамотности, полное или частичное отсутствие квалифицированных кадров в среднем и низовом звеньях управления (самых многочисленных) заставляла делать ставку на аппарат управления в верхнем звене. Реализация избранного курса не могла иметь другого инструмента, кроме как усиления директив-ных начал, жесткой централизации управления, оперативного администри-рования, жесткого контроля.

В аппарате основными методами достижения цели становились не квалификация, не профессионализм, а командно-административные прие-мы. Результатом был отрыв аппарата от народа, сращивание партийного аппарата с советским. Государство превращалось в систему ведомств, в ко-торых нет места самодеятельности, самоуправлению, творчеству. К концу 30-х годов XX в. административно-командная система управления набрала такую устойчивость и силу инерции, которые позволили ей прочно удерживать свои позиции до 90-х годов.

Отвергая и осуждая связанные с присвоением партией государствен-ной власти, объективно нельзя не признать, что в стране был сформирован достаточно слаженный механизм работы с кадрами государственных орга-нов, а кадровая политика обеспечивала функционирование административ-но-командной системы управления и в целом решала сложные политические, хозяйственные и социально-культурные задачи того време-ни.[26]

Несомненно, на государственное, хозяйственное и социально-куль-турное строительство, функционирование государственной службы весьма негативное влияние оказали нарушения законности, принижение роли суда, прокуратуры, правовой и судебный произвол, массовые репрессии, имевшие место в СССР в 30-е и 40-е годы. На рубеже 40-50-х годов явно обозначились кризисные явления в управлении и функционировании аппа-рата партийно-государственной службы. Попытки реформирования системы управления в 60-70-е годы не дали должных результатов. В годы горбачевской «перестройки» (1985-1991 гг.) началась мощная управлен-ческая реформа, означавшая демонтаж традиционной для СССР админи-стративно-командной системы управления. В 1990 году в стране начался новый этап глобального социально-политического кризиса, непосредствен-но приведший к крушению российской государственности.