Фінансовий контроль

Фінансовий контроль як одна з функцій управління фінансами являє собою особливу діяльність щодо перевірки формування і використання фондів фінансових ресурсів у процесі створення, розподілу та споживання валового внутрішнього продукту з метою оцінювання обґрунтованості й ефективності прийняття рішень і результатів їх виконання.

З визначення сутності фінансового контролю випливає, що його об'єктом є процеси формування і використання фондів фінансових ресурсів. Суб'єкт контролю—це носій контрольних функцій щодо об'єкта контролю. Він, як правило, визначається законодавством держави, нормативно-правовими актами суб'єктів фінансової діяльності. Види, форми і методи фінансового контролю представлені на рис.2.1.

Найважливіші принципи фінансового контролю:

незалежність;

гласність;

превентивність (попереджувальний характер);

дієвість;

регулярність;

об'єктивність;

всеохоплюючий характер.

Залежно від суб'єктів, які здійснюють контроль, розрізняють такі види фінансового контролю: державний, відомчий (внутрішньокорпоративний), внутрішньогосподарський, громадський і аудиторський (незалежний). Державний фінансовий контроль об'єднує загальнодержавний і муніципальний контроль.

Основна особливість загальнодержавного контролю полягає в тому, що він є позавідомчим, проводиться стосовно будь-якого суб'єкта незалежно від його відомчої належності і підпорядкування. Цей контроль здійснюється державними органами законодавчої і виконавчої влади і спеціальними державними органами контролю (рис. 2.2).

Суб'єктами загальнодержавного фінансового контролю є Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України, Національний банк України, Рахункова палата. Міністерство фінансів України, Державний департамент фінансового моніторингу, Державна податкова служба, Державна контрольно-ревізійна служба, Державне казначейство України, Державна митна служба України, Державна комісія з цінних паперів та фондового ринку, Фонд державного майна України, уповноважений орган виконавчої влади у сфері регулювання ринків фінансових послуг, а також дирекції державних позабюджетних цільових фондів та інші центральні і місцеві органи виконавчої влади.

Верховна Рада України проводить фінансовий контроль під час визначення основних напрямів бюджетної політики, розгляду проекту державного бюджету на новий бюджетний рік, внесення змін та доповнень до затвердженого бюджету, розгляду і затвердження звіту про виконання державного бюджету за минулий бюджетний період, прийняття законодавчих актів щодо виконання бюджету.

Контроль за витрачанням державних коштів, дотриманням норм фінансового законодавства, за реалізацією фінансової політики органами виконавчої влади покладений на спеціально створену Рахункову палату Верховної Ради України.

Важливі функції у фінансовому контролі виконує Кабінет Міністрів України. Від уряду фінансовий контроль здійснюють Міністерство фінансів, Державна контрольно-ревізійна служба і Державне казначейство, а також Державна податкова служба України, яка була відокремлена від Міністерства фінансів і набула статусу окремого міністерства. Кожний з цих органів фінансового контролю має свої функціональні обов'язки і завдання.

Міністерство фінансів має право брати участь у здійсненні контролю за дотриманням інтересів держави в управлінні державними корпоративними правами; здійснювати у межах своїх повноважень контроль за додержанням суб'єктами підприємницької діяльності законодавства, що регулює питання видобутку, виробництва, використання і реалізації дорогоцінних металів і дорогоцінного каміння, проводити в установленому порядку перевірки щодо операцій з дорогоцінними металами і дорогоцінним камінням; здійснювати фінансовий контроль за діяльністю агентів, що мають свідоцтво на проведення державних грошових лотерей, а також проводити у міністерствах, інших центральних та місцевих органах виконавчої влади, органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах і організаціях, в установах банків та інших фінансово-кредитних установах усіх форм власності перевірки фінансово-бухгалтерських документів, звітів, планів, кошторисів та інших документів щодо зарахування, перерахування і використання бюджетних коштів.

Відповідно до Бюджетного кодексу України з 2002 року Міністерство фінансів разом з Рахунковою палатою у порядку, визначеному Верховною Радою України, має здійснювати і контроль за проведенням таємних видатків.

Основні функції органів Державної контрольно-ревізійної служби щодо державного фінансового контролю полягають в здійсненні ревізій та перевірок, узагальненні їх результатів, а також в організації заходів щодо усунення та попередження фінансових порушень, і зокрема з питань:

законного, цільового і ефективного витрачання коштів бюджетів усіх рівнів та коштів державних цільових фондів,

збереження державного, муніципального і колективного майна;

достовірності бухгалтерського обліку і фінансової звітності;

цільового використання і своєчасності повернення валютних кредитів, бюджетних та позабюджетних позичок, а також позик і кредитів, гарантованих бюджетними коштами;

поповнення дохідної частини бюджетів і державних цільових фондів;

дотримання розрахункової дисципліни.

Для забезпечення цих напрямів роботи в органах ДКРС утворено окремі спеціалізовані підрозділи. Наприклад, в ГоловКРУ функціонує Управління контролю у сфері матеріального виробництва (має відділи контролю в базових галузях економіки, у сфері державної власності, у сфері змішаної форми власності і у фінансово-кредитних установах та фондах), Управління контролю у сфері послуг (має відділи контролю у сфері транспорту і зв'язку, у сфері житлово-комунального господарства та у сфері матеріальних ресурсів, будівництва, торгівлі та інвестицій), Управління контролю в агропромисловому комплексі (має відділи контролю у сфері використання природних ресурсів та екології і в аграрному секторі економіки).

У 2001 році у складі Міністерства фінансів утворено Державний департамент фінансового моніторингу, основним завданням якого визначено збір, обробку і аналіз інформації про фінансові операції, що підлягають обов'язковому фінансовому контролю (визначені законом як значні або сумнівні) та інші операції, пов'язані з легалізацією таких доходів.

Важливість контрольних функцій Державної податкової служби в країні на чолі з Державною податковою адміністрацією України (ДПАУ) зумовлюється тим, що вона є єдиною структурою в системі виконавчої влади, що здійснює фіскальний контроль за сплатою податків. При цьому податкові органи мають право здійснювати на підприємствах, в установах і організаціях незалежно від форми власності перевірки грошових документів, бухгалтерських книг, звітів, кошторисів, декларацій, товарно-касових книг, показників електронних контрольно-касових апаратів і комп'ютерних систем та інших носіїв інформації, пов'язаних з обчисленням і сплатою податків, інших платежів.

Із контрольною функцією податкової служби пов'язані реєстрація та облік. В принципі, без належного обліку здійснення контролю в подальшому неможливе. Так, державні податкові інспекції у районах, містах без районного поділу, в районах у містах, міжрайонні та об'єднані ДПІ забезпечують облік платників податку, інших платежів, а також реєстрацію фізичних осіб-платників податків та інших обов'язкових платежів, ведуть облік векселів, що видаються суб'єктами підприємницької діяльності при здійсненні операцій з давальницькою сировиною у зовнішньоекономічних відносинах; проводять роботу, пов'язану з обліком безгосподарного майна, майна, що перейшло за правом успадкування до держави, скарбів і конфіскованого майна та інше.

Головним завданням Фонду державного майна України в частині здійснення державного фінансового контролю є нагляд за додержанням прав держави як власника частки акцій в акціонерних товариствах, видача ліцензій посередникам щодо організації підготовки до приватизації та продажу об'єктів приватизації. Фонд має право проводити інвентаризації загальнодержавного майна, що, відповідно до державної програми, підлягає приватизації, здійснювати аудиторські перевірки ефективності його використання, а також контролювати обіг приватизаційних паперів.

Дотримання учасниками фондового ринку обов'язкових нормативів достатності власних коштів, інших показників і вимог, що обмежують ризики по операціях з цінними паперами та дотриманням емітентами і операторами умов їх продажу (розміщення) на ринку здійснює Державна комісія з цінних паперів та фондового ринку.

Уповноважений орган виконавчої влади у сфері регулювання ринків фінансових послуг здійснює контроль за достовірністю інформації, що надається учасниками ринку фінансових послуг, і має повноваження на проведення моніторингу руху капіталу в Україну та за її межі через ринки фінансових послуг. Для забезпечення своїх функцій уповноважений орган має право інспектувати фінансові установи, зокрема банки, кредитні спілки, ломбарди, лізингові компанії, довірчі товариства, страхові компанії, інвестиційні фонди тощо.

Утвердження правових засад місцевого самоврядування і розширення сфери відповідальності територіальних громад за вирішення місцевих справ дають підстави виділити у складі державного фінансового контролю муніципальний контроль.

Це контроль органів місцевого самоврядування, який здійснюють органи представницької та виконавчої влади місцевих Рад через відповідні комісії і місцеві фінансові органи.

Об'єктом муніципального фінансового контролю є місцеві бюджети, цільові фонди, господарсько-фінансова діяльність підприємств і організацій комунальної власності. Забезпечення стабільних фінансових основ місцевої влади і фінансової автономії місцевого самоврядування сприяють подальшому розвиткові муніципального фінансового контролю. До речі, сам термін "муніципальний" у перекладі з латинської означає "беру на себе тягар".

Суб'єктами відомчого фінансового контролю є контрольно-ревізійні служби галузевих міністерств, відомств та інших вищих органів управління. Відомчий фінансовий контроль поширюється на підвідомчі підприємства, організації та установи. До функцій відомчого фінансового контролю належать: перевірка законності господарських і фінансових операцій; контроль за використанням матеріальних і фінансових ресурсів; перевірка збереження грошових коштів і матеріальних цінностей; правильність постановляння бухгалтерського обліку, а також достовірність бухгалтерської звітності; проведення перевірок на підвідомчих підприємствах і в організаціях.

Внутрішньогосподарський фінансовий контроль проводиться економічними службами підприємств, організацій, установ (бухгалтерія, фінансовий відділ тощо), а на приватних підприємствах їх власниками. Об'єкт контролю—господарська і фінансова діяльність самого підприємства та його структурних підрозділів. Безпосередньо на головного бухгалтера покладена відповідальність за правильну організацію бухгалтерського обліку, своєчасне складання бухгалтерської звітності, правильне і своєчасне перерахування платежів у бюджет і централізовані цільові державні фонди, за цільове й ефективне використання бюджетних асигнувань. В акціонерних підприємствах внутрішньогосподарський контроль проводять контрольно-ревізійні комісії.

Громадський фінансовий контроль здійснюють громадські організації (партії, рухи, профспілкові організації). Він може проводитись групами спеціалістів, які створюються при комітетах Верховної Ради, комісіях Рад народних депутатів, а також безпосередньо на підприємствах

Аудит—це незалежний фінансовий контроль, заснований на комерційних засадах. У 1993 р. в Україні був прийнятий Закон "Про аудиторську діяльність", який визначає правові засади здійснення аудиторської діяльність і спрямований на створення системи незалежного фінансового контролю з метою захисту інтересів власника. Закон визначає аудит як перевірку публічної бухгалтерської звітності, обліку, первинних документів та іншої інформації щодо фінансово-господарської діяльності суб'єктів господарювання з метою визначення достовірності їх звітності, обліку, його повноти і відповідності чинному законодавству та встановленим нормативам.

Аудиторська перевірка здійснюється незалежними особами—аудиторами або аудиторськими фірмами.

Аудит може бути обов'язковим та ініціативним.

Обов'язковий аудит передбачений законодавством для певного переліку підприємств і організацій, зокрема: банків, інвестиційних фондів, інвестиційних компаній, інших небанківських фінансових установ, які здійснюють залучення коштів громадян або залучення чи торгівлю цінними паперами (крім операцій з випуску (емісії) власних корпоративних прав), бірж, страхових компаній, кредитних спілок, недержавних пенсійних фондів.

Аудиторські перевірки можуть також проводитись з ініціативи керівництва або власників підприємства, його засновників, акціонерів.

Крім проведення контрольної роботи, аудиторські послуги можуть надаватися у вигляді консультацій з питань організації бухгалтерського обліку, проведення фінансово-господарської діяльності відповідно до чинного законодавства, у тому числі податкового. Аудиторські фірми - це комерційні організації, і тому всі свої послуги вони викошують за плату, розмір якої обумовлюється в договорі між замовником і аудиторською організацією.

Перед аудиторами ставляться високі професійні вимоги. Так, аудитор повинен мати кваліфікаційний сертифікат, який засвідчує його кваліфікаційну придатність, а також ліцензію—тобто дозвіл на заняття аудиторською діяльністю. Сертифікацію і ліцензування аудиторської діяльності в Україні здійснює Аудиторська палата.

Під час проведення перевірок аудитори самостійно визначають форми і методи аудиту на підставі чинного законодавства, існуючих норм і стандартів, умов договору із замовником, професійних знань та досвіду. Аудитори мають право отримувати всі необхідні документи для проведення перевірок, а також пояснення до них. Крім того, можуть перевіряти наявність грошових коштів, майна, інших цінностей.

Поряд з цим аудитори зобов'язані належним чином надавати аудиторські послуги, повідомляти власників, замовників про виявлені недоліки ведення бухгалтерського обліку і звітності, зберігати в таємниці інформацію, отриману під час аудиту.

З метою забезпечення об'єктивності й неупередженості в проведенні аудиторських перевірок чинним законодавством забороняється проведення таких перевірок аудитором, який має власні майнові інтереси, прямі родинні стосунки з керівництвом суб'єкта господарювання, що перевіряється, або є членом керівництва, засновником чи працівником (те саме—стосовно дочірніх підприємств, філій).

Результати проведення аудиторської перевірки оформляються аудиторським висновком, який є офіційним документом і має бути засвідчений підписом та печаткою аудитора або аудиторської фірми. У ньому повинен бути зроблений висновок стосовно достовірності звітності підприємства, її повноти і відповідності чинному законодавству та нормативам бухгалтерського обліку фінансово-господарської діяльності.

Залежно від часу проведення виділяють такі форми фінансового контролю:

- попередній, що проводиться до здійснення фінансових операцій;

- поточний, що проводиться у процесі фінансових операцій (перерахування податків, зборів, утворення фондів грошових коштів, здійснення виплат та ін.);

- наступний, що проводиться після закінчення певних періодів, за підсумками місяця, кварталу, року.

Методи фінансового контролю, як конкретні способи і прийоми його проведення, включають ревізії тематичні перевірки, обстеження, безперервне відстежування фінансової діяльності.

Ревізія—це метод документального контролю за фінансово-господарською діяльністю підприємства, установи, організації, дотриманням законодавства з фінансових питань, достовірністю обліку і звітності, спосіб документального викриття недостач, витрат, привласнень та крадіжок коштів і матеріальних цінностей, попередження фінансових зловживань.

Ревізії бувають:

комплексні, що охоплюють усі сторони діяльності підприємства:

часткові (охоплюють лише її окремі сторони);

тематичні (одночасно проводяться в однотипних установах з певного переліку питань);

планові і позапланові;

суцільні й вибіркові (залежно від повноти залучення документів).

Перевірка—здійснюється з метою докладного вивчення окремих ділянок фінансово-господарської діяльності підприємства, установи, організації або їх підрозділів.

Обстеження—ознайомлення на місці з окремими ділянками фінансової роботи, в процесі якого виявляються її позитивні і негативні сторони. Характерним для обстеження є зіставлення фактичного стану справ з нормативним.

Необхідною умовою забезпечення ефективності фінансового контролю є оптимальність і системність дій контролюючих органів. Іншими словами, фінансовий контроль не може бути ефективним, якщо він не охоплює всіх сфер обігу фінансових ресурсів. В Україні ж фактично поза його межами перебувають кошти, що залишаються у розпорядженні суб'єктів підприємницької діяльності при наданні їм податкових пільг, дотримання соціальних гарантій працівників та інше. Для того, щоб правова база фінансового контролю відповідала потребам розвитку економіки і рівню розвинутих країн, назріла необхідність розробки концепції вдосконалення державного фінансового контролю і прийняття Закону України "Про фінансовий контроль в Україні".

Поряд із закріпленням правових рамок діяльності контролюючих органів потрібні і строгі професійні параметри, обов'язкові для тих, кого перевіряють, і тих, хто перевіряє. У розвинутих країнах професійні вимоги до контролю фіксуються в стандартах, які розробляються компетентними організаціями і спеціалістами в межах чинного законодавства. В Україні контрольна діяльність також повинна проводитись у відповідності з регламентом—системою процедур контролю, які мають бути стандартизовані з метою забезпечення однотипного розуміння і використання як контролюючими органами, так і підконтрольними суб'єктами.

Фінансові важелі

Важливими елементами фінансового механізму є фінансові норми, нормативи, ліміти, резерви, стимули—їх ще називають фінансовими важелями.

Фінансові норми умовно поділяють на чотири групи. До першої належать норми, що централізовано затверджуються органами законодавчої та виконавчої влади: ставки і мінімальний розмір заробітної плати, розмір стипендій, ставки податків, зборів і відрахувань.

До другої групи належать норми, що ґрунтуються на матеріальних потребах. Це норми витрат на харчування в дошкільних та інших закладах освіти й охорони здоров'я, норми витрат на медикаменти, освітлення, опалення тощо.

Третю групу складають норми, що визначаються міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади. Це, зокрема, норми значної частини витрат бюджетних установ.

Четверту групу складають норми і нормативи, що характеризують пропорції економічного та соціального розвитку. На сьогодні ця група найменш досліджена.

Одним з напрямів впливу держави на темпи суспільного відтворення є встановлення норм амортизаційних відрахувань, визначення методів нарахування амортизації, застосування прискореної амортизації з метою сприяння розвитку науково-технічного прогресу. При цьому особливого значення набуває наукове обґрунтування розмірів норм амортизації тому що, як їх значне збільшення, так і зменшення має негативні наслідки.

Звичайно, що серед всіх фінансових важелів особливе місце займають податки і збори з допомогою яких держава мобілізує кошти для виконання покладених на неї функцій, а також впливає на підприємницьку діяльність, сприяє інвестиційній активності, визначає пропорції нагромадження і споживання, забезпечує раціональне використання обмежених природних ресурсів тощо.

Ліміти є певним обмеженням на витрати в інтересах держави, підприємця або громадянина. Резерви мають нейтралізувати вплив непередбачуваних факторів, що можуть виникнути у майбутньому. Основні методи формування фінансових резервів:

бюджетний (створення у складі кожного бюджету резервного фонду);

галузевий (створення резервів на рівні міністерств, галузей, відомств);

госпрозрахунковий (формування фінансових резервів підприємств, організацій, установ);

страховий (утворення фондів страхових організацій). Фінансові стимули припускають застосування як матеріального заохочення, так і економічних санкцій.

До стимулів належать заохочувальні фонди, які утворюються з прибутку, бюджетне фінансування ефективних напрямів розвитку народного господарства (в тому числі дотації підприємствам, діяльність яких має важливе значення для економіки), фінансування за рахунок державних коштів державних програм, структурної перебудови економіки, підготовки і підвищення кваліфікації кадрів, науково-дослідних робіт, природоохоронних заходів. Але в умовах недостатності централізованих фінансових ресурсів обсяг коштів, що направляються на задоволення вказаних потреб, обмежений.

Заохочувальні фонди з прибутку підприємств створюють необхідні стимули для досягнення кращих результатів господарювання, тому що саме ці фонди є головним джерелом коштів для матеріального стимулювання працюючих, задоволення соціальних потреб та виробничого розвитку. Визначення пріоритетності тих чи інших напрямків використання чистого прибутку є виключно внутрішньою справою самих підприємств.

Спеціальні фінансові пільги також сприяють створенню сприятливих умов для окремих господарських суб'єктів і застосовуються переважно у вигляді повного або часткового звільнення від податків, застосування диференційованих ставок оподаткування, виключення певних сум з оподатковуваних доходів, надання права на проведення прискореної амортизації. Одночасно ринковий механізм передбачає створення для всіх підприємницьких структур рівних умов для діяльності, і тому перелік пільг в оподаткуванні не повинен бути значним.

У фінансових важелях важливе місце займають фінансові санкції як особливі форми організації фінансових відносин, покликані посилити матеріальну відповідальність суб'єктів господарювання у виконанні взятих зобов'язань (договірних умов, сплати податків і зборів тощо). В умовах ринку роль фінансових санкцій значно зростає. Найбільш розповсюдженими серед них є штраф і пеня.

Штраф—це міра матеріального впливу на винних у порушенні законодавства, угод або діючих правил. Накладається, як правило, в твердій грошовій сумі.

Пеня—застосовується при несвоєчасному виконанні грошових зобов'язань і нараховується за кожен день прострочення. Розмір пені встановлюється в процентах від суми простроченого платежу.