Типология муниципальных образований

Муниципальное образование– территория, в границах которой совместно с государственным управлением разрешено местное самоуправление для решения только местных вопросов.

По своим системным качествам муниципальные образования можно классифицировать по различным основаниям (рисунок 1.3).

Рисунок 1.3 – Типология городов России

К особо значимым признакам можно отнести деление муниципальных образований:

· по специализации выделяют монопрофильные и многофункциональные;

· по инновационному вкладу выделяют территории старого и нового хозяйственного освоения;

· по характеру застроенности (компактности) территории муниципальные образования делят на компактные и диффузные (рассредоточенные в пространстве);

· по географическим зонам их делят по широте, степени дискомфортности, жёсткости погодных факторов.

Большое значение в типологии муниципальных образований отводят нормативно-правовому статусу. По данному признаку принято выделять:

- муниципальные поселения – два вида законодательно закреплённых в России муниципальных образований – городские и сельские, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и/или через выборные и иные органы местного самоуправления;

- муниципальные районы – несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединённых общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и/или через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ. При этом под межселенной территорией принято понимать территорию, находящуюся вне границ поселений;

- городские округа – один или несколько объединённых общей территорией населённых пунктов, не являющихся муниципальными образованиями, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и/или через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ;

- городские округа с внутригородским территориальным делением – городской округ, в котором в соответствии с законом субъекта РФ образованы внутригородские районы как внутригородские муниципальные образования;

- внутригородские районы – внутригородские муниципальные образования на части территории городского округа с внутригородским делением, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и/или через выборные и иные органы местного самоуправления. Критерии для деления городских округов с внутригородским делением на внутригородские районы устанавливаются законами субъекта Российской Федерации и уставом городского округа с внутригородским делением.

Наиболее существенным является деление МО по степени урбанизации, поскольку с 2014 года статус поселения (городское//сельское) становится значимым для определения количества подлежащих решению вопросов местного значения.

Урбанизация – процесс повышения роли городов, городской культуры и «городских отношений» в развитии общества, увеличение численности городского населения, по сравнению с сельским и «трансляция» сформировавшихся в городах социокультурных ценностей за их пределы.

Степень урбанизации поселения определяется различиями видов хозяйственной деятельности, форм расселения и уклада жизни населения. По данному признаку выделяют следующие виды муниципальных образований (таблица 1.1):

· сельское – один или несколько объединённых общей территорией сельских населённых пунктов (посёлков, сёл, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населённых пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и/или через выборные и иные органы местного самоуправления. Соответствуют сельсоветам советских времён и земствам досоветского периода. Сельское поселение входит в состав муниципального района;

Таблица 1.1 – Основные различия между городскими и сельскими поселениями

· городское – небольшой город или посёлок городского типа, в котором местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и/или через выборные и иные органы местного самоуправления. Городские поселения, не являющиеся городскими округами, входят в состав муниципальных районов;

· поселки городского типа или рабочие поселки – промежуточная форма между сельскими поселениями и городами (по мере расширения они могут преобразовываться в города, а при обратной тенденции – в сельские поселения, что позволяет их жителям получать ряд социальных льгот).

По закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ от 06.10.2003 (в ред. от 03.08.2018) предусмотрена возможность объединения в границах одного муниципального образования нескольких населённых пунктов, что позволяет говорить о сложном муниципальном образовании.

Как можно понять из рассмотренного материала, городом принято называть крупное поселение, население которого занято преимущественно несельскохозяйственным трудом. В России на 2010 год зарегистрировано 1100 городов и 1286 поселков городского типа (таблица 1.2). По сравнению с 2002 г. численность населения в последних сокращается. При этом в городах проживает 93% городского населения, тогда как остальное городское население живет в посёлках городского типа. В целом же население Российской Федерации сосредоточено в 2386 городских населённых пунктах и в 134 тыс. сельских населённых пунктах, а соотношение городских и сельских жителей составляет 74 и 26% соответственно.

Таблица 1.2 – Структура городского расселения (по данным Всероссийской переписи 2010 г.)

Сегодня в России имеются города с численностью менее 10 и даже менее 5 тыс. чел. и посёлки городского типа и даже сельские населённых пункты с числом жителей более 12 тыс. человек.

Следует отметить, что нормативный статус городского поселения в России является достаточно неопределённым. Единственное содержательно-правовое представление о городах и их отличиях от сельских поселений содержится в указе Президиума Верховного Совета РСФСР от 17.08.1982 г. «О порядке решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР». В нём определены критерии деления населённых пунктов на категории не потерявшие актуальности и сегодня (таблица 1.3).

Таблица 1.3 – Классификация населённых пунктов (НП)

Широко распространена и классификация городов по численности населения, исходя из которой их делятна:

- малые (до 50 тыс. человек);

- средние (50-100 тыс. человек);

- большие (100-250 тыс. человек);

- крупные (250-500 тыс. человек);

- крупнейшие (500 тыс. - 1 млн. человек);

- города-миллионеры (свыше 1 млн. человек).

Из табл. 1.2 видно, что в России преобладают малые города (781, или 70% всех городов) и в них проживает около 17% горожан. Средних городов в России 155 или около 15%. Стоит отметить, что как правило, город, переходя рубеж в 100 тыс. жителей, начинает приобретать новые качества, иной вид, «обрастать» городами и посёлками-спутниками.

Основанием для классификации городов является и их функциональное назначение, определяющее структуру занятости в городах, профиль производственной деятельности градообразующих предприятий и специализацию города в структуре общественного разделения труда. В России по признаку функционального назначения можно выделить:

· административные центры – территории районного или регионального (областного, краевого, республиканского) уровня исторически сформировавшиеся как центры управления, политического и финансового контроля. Некоторые из них, не имея развитой промышленности, но сконцентрировав на своей территории административные рычаги, сохранили и укрепили с течением времени свой городской статус, усилив его созданием промышленной и торговой инфраструктуры (так, города Тобольск, Томск, Иркутск, Якутск, Хабаровск создавались как административные центры при освоении новых территорий);

· промышленные города – города, с резко выраженным преобладанием предприятий обрабатывающей промышленности, созданные на базе одного или нескольких крупных промышленных объектов, и «выросшие» из рабочих посёлков и малых городов (Тольятти, Набережные Челны, Череповец, Новокузнецк);

· ресурсодобывающие города – города, с резко выраженным преобладанием предприятий добывающей промышленности (нефтяных, газовых, угольных, рудных, алмазных и т.д.), возникшие в местах добычи соответствующих природных ресурсов. Обычно, это молодые города с низкой степенью диверсификации экономики, расположенные в районах с экстремальными природно-климатическими условиями. Моноструктурный характер экономики ставит жизнедеятельность таких городов в жёсткую зависимость от градообразующего предприятия. Некоторым из них впоследствии удавалось «обрасти» перерабатывающими отраслями и превратиться в многофункциональные (Магнитогорск, Норильск);

· агропромышленные города – города, с преобладанием предприятий по переработке сельскохозяйственной продукции и снабжению окружающей территории сельскохозяйственной техникой и другими ресурсами. Обычно это небольшие города, с незначительной плотностью населения и преимущественно малоэтажной застройкой. Располагаются они в благоприятных для сельского хозяйства климатических районах – на Алтае, Северном Кавказе, в Центрально-Черноземном регионе;

· транспортные центры и портовые города – города, с резко выраженным преобладанием транспортных (железнодорожных, морских, речных, смешанных) предприятий, являющихся градообразующими. Многие из них созданы на пересечении железных дорог с крупными водными артериями или как железнодорожные узлы. Ряд транспортных центров превратился в многофункциональные города и административные центры (Туапсе, Игарка, Находка; Новосибирск, Владивосток и т.д.);

· курортные города – города, в которых практически нет промышленности, расположенные на особо охраняемых природных территориях богатых лечебными ресурсами и формирующих градообразующую базу за счёт обслуживания населения других регионов и стран. Расположение городов-курортов в благоприятных географических условиях способствует привлечению туда туристов за счёт высокой доли гостиничных, санаторных комплексов, широкого представительства туристических, медицинских и транспортных фирм в структуре городской занятости. Они относятся к уникальным природным комплексам с развитой системой обслуживания и организации досуга (Сочи, Анапа, Белокуриха и т.д.);

· закрытые административно-территориальные образования (ЗАТО) – городские округа, в пределах которых расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты, для которых устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан. Порядок их образования и управления определён Законом РФ «О закрытом административно-территориальном образовании» № 3297-1 от 14.07.92 г. В России около 40 ЗАТО, созданных в своё время в границах закрытых городов, специализирующихся на выполнении оборонных заказов.

· наукоград – муниципальное образование со статусом городского округа, либо район более крупного города, имеющее высокий научно-технический потенциал, с градообразующим научно-производственным комплексом, удовлетворяющее следующим требованиям:

- численность занятых в градообразующем научно-производственном комплексе составляет не менее 15% общей численности работающих;

- объём научно-технической продукции, соответствующей приоритетным направлениям развития науки, технологий и техники, составляет не менее 50% общего объёма продукции всех хозяйствующих субъектов, расположенных на территории данного муниципального образования;

- стоимость соответствующих основных фондов составляет не менее 50% от основных фондов всех хозяйствующих субъектов, за исключением жилищно-коммунальной и социальной сферы.

Статус наукограда присваивает муниципальному образованию Президент РФ по представлению Правительства РФ на срок до 25 лет. В ходе этого утверждают приоритетные направления его научной, научно-технической, инновационной деятельности в соответствии с государственными приоритетами развития науки и техники, а также программа развития, в которой определяются меры государственной поддержки данного наукограда с учётом его специфики (наукограды – Обнинск, Королёв, Дубна, Кольцово и др.).

По данным на начало 2017г. в России из числа малых и средних городов 58% выполняют агропромышленную функцию, 75% – промышленную, 70% – транспортную, 32% – рекреационную, 21% – города-спутники, специализирующиеся на обслуживании крупных городов.

Также выделяют отдельные категории городских поселений по профессиональному признаку: военные городки, гарнизоны, вахтовые поселки и т.д.

Принадлежность МО к одной из типологических групп позволяет определить особенности управления в нём как с точки зрения внутренней организации управления, так и во взаимоотношениях с внешней средой.