Система имущественной безопасности России

Первый этап становления вневедомственной охраны связан с образованием Совета Народных Комиссаров (Советское правительство) на II Всероссийском Съезде Советов в 1917 г. В числе тринадцати наркомов, вошедших в состав первого Совнаркома, был Народный Комиссариат внутренних дел (НКВД), на который возлагались обширные функции, в частности и функции по охране народного достояния республики.

Проведя необходимую подготовительную работу, НКВД и НКЮ 12 октября 1918 г. утвердили Инструкцию «Об организации советской Рабоче-Крестьянской милиции», которой завершилось правовое оформление создания служб и подразделений милиции. Следует отметить, что служба охраны возникла значительно позже, чем такие традиционные милицейские структуры, как уголовный розыск, следствие, дознание, в компетенцию которых входили и обязанности по защите собственности от взяточников, воров и других расхитителей. Кроме того, милицейские службы осуществляли контроль за выполнением всеми гражданами положений декретов, законов и распоряжений СНК по учету, распределению и соблюдению твердых цен на сельскохозяйственные продукты и товары промышленного производства. Примером тому может служить Декрет Совета Народных Комиссаров «О борьбе со спекуляцией», устанавливающий строгие меры наказания для виновных «в сбыте, скупке и хранении с целью сбыта в виде промысла продуктов питания монополизированных республикой», а также «нормированных продуктов питания по ценам, выше твердых». Важное место в работе милиции в период интервенции и гражданской войны занимала охрана крупных стратегических объектов, путей сообщения и других коммуникаций.

Особое место в истории милиции и становлении службы охраны занимает Декрет СНК от 3 апреля 1919 г. «О советской Рабоче-крестьянской милиции», в соответствии с которым в России была осуществлена реорганизация милиции, укрепилась ее связь с другими государственными органами. В частности были организованы железнодорожная и речная милиции с возложением на них обязанностей не только по охране общественного порядка и безопасности на объектах транспорта, но и по борьбе с кражами, хищениями, продовольственной спекуляцией, охране бунтов товаров, ссыпок зерна в элеваторах, продовольственных грузов.

К организации промышленной милиции НКВД приступил осенью 1919 г. после тщательного обследования объектов промышленности – фабрик, заводов, складов, учреждений, горных промыслов и т.п. Благодаря ее деятельности, как специального аппарата для охраны объектов народного хозяйства, удалось не только сохранить от расхищения сырье и материалы, но и наладить работу промышленности. Иными словами функции нынешней вневедомственной охраны.

Второй этап становления и развития вневедомственной охраны относится к периоду 1922-1929 гг. Изменившаяся к этому времени экономическая и политическая обстановка в России осложнила деятельность органов государственной власти и управления. Новые условия в восстановительный период требовали не только твердого правопорядка и законности, но и совершенствования организационной структуры милицейского аппарата, форм и методов его работы. Организационная структура милиции того периода, основные ее функции были определены Положением о НКВД, принятым ВЦИК и СНК 24 мая 1922 г. Этим положением на милицию наряду с поддержанием порядка и спокойствия в стране возлагались непосредственные задачи по «окарауливанию гражданских учреждений и сооружений общегосударственного и исключительного значения (телеграф, телефон, почта, водопровод), а также фабрик, заводов, рудников, охрана лесов, государственных питомников, складов топлива, сырья, сельскохозяйственных продуктов и т.п.».

Одновременно с образованием подразделений промышленной (ведомственной) милиции на местах началось формирование ведомственного розыска для обслуживания на договорных началах различных государственных, торговых и промышленных предприятий. Функции, выполняемые оперативными работниками, закрепленными за этими предприятиями, были похожи на обязанности нынешних сотрудников по борьбе с экономическими преступлениями. Ведомственный розыск по существу являлся дальним предшественником этих органов и служб.

Следующим этапом в развитии вневедомственной охраны стали 1929-1931 гг. В 1931 г. СНК РСФСР принял «Положение о Рабоче-Крестьянской милиции», которым устанавливался более точный перечень обязанностей и прав милиции, предусматривалась строгая дисциплина, повышалась ответственность личного состава за правонарушения. В частности, в положении говорилось, что «Рабоче-Крестьянская милиция наблюдает за проведением в жизнь законов и распоряжений центральных и местных органов власти, регулирует революционный порядок и общественную безопасность, ведет борьбу с преступностью и расследует дела о преступлениях, охраняет государственное и общественное имущество, а также безопасность граждан и их имущество».

В связи с последующими изменениями в структуре органов милиции и ликвидацией административных органов заключение договоров на принятие объектов под охрану было возложено на управления милиции и уголовного розыска автономных республик, краев, областей и районов. Главное управление милиции и уголовного розыска при СНК РСФСР разработало первый типовой договор на охрану отдельных объектов силами ведомственной милиции. Все суммы доходов за охранные услуги, поступающие от предприятий, учреждений и организаций на содержание ведомственной милиции, являясь целевыми средствами краев, областей и республиканских управлений милиции и уголовного розыска, в местные бюджеты не переводились.

Важно подчеркнуть, что именно в этот период по поручению НКВД РСФСР управление милиции и уголовного розыска заключило с Зернотрестом, Совхозцентром и Трактороцентром генеральные договора на создание ведомственной милиции и ведомственного уголовного розыска для охраны подчиненных им предприятий. Это решение было вызвано участившимися фактами хищений имущества сельскохозяйственных предприятий и МТС.

Таким образом, 30-е годы для ведомственной милиции характерны не только структурными изменениями, но и расширением задач и функций, направленных на совершенствование форм и методов борьбы с хищениями и спекуляцией, а также кражами государственного и общественного имущества.

В предвоенные годы и в период Великой Отечественной войны наряду с ведущими службами – УР, БХСС, ГАИ – большую работу по охране общественного порядка и борьбе с преступностью выполняли и подразделения ведомственной милиции. Достаточно напомнить, что на 1 января 1941 г. силами ведомственной милиции охранялись более тысячи различных объектов народного хозяйства. Ими в 1940 г. было задержано около 1,5 тыс. человек, пытавшихся проникнуть на охраняемые объекты без пропусков, более 3,3 тыс. человек - с поддельными пропусками, свыше 800 – за кражи или попытки совершить их, около 1,6 тыс. человек – за нарушения общественного порядка. Всего за год ведомственной милицией было задержано более 9 тыс. правонарушителей.

В послевоенные годы в период восстановления народного хозяйства деятельность ведомственной милиции приобретает особую значимость. Ее силами стали охраняться многочисленные мелкие предприятия, объекты торговли, бытового обслуживания населения и др. До того указанные объекты охранялись, как правило, сторожами, что приводило к нерациональному расходованию материальных и трудовых ресурсов. При этом уровень охраны оставался довольно низким: отсутствовал единый руководящий орган, который бы координировал охранную деятельность, а техническая оснащенность объектов была еще очень незначительна и малоэффективна.

29 октября 1952 г. Совет Министров СССР принял постановление № 4633-1835 «Об использовании в промышленности, строительстве и других отраслях народного хозяйства, работников, высвобождающихся из охраны, и мерах по улучшении дела организации и охраны хозяйственных объектов министерств и ведомств». Этот нормативный акт послужил основой для появления в структуре органов внутренних дел нового подразделения – вневедомственной охраны. В соответствии с этим документом в республиканских, краевых и областных центрах, а также в крупных городах была создана вневедомственная сторожевая охрана. В ее обязанности входила охрана мелких торговых и хозяйственных объектов: магазинов, баз, складов, ларьков, киосков, небольших мастерских, парикмахерских и т.д. В 1953 г. аналогичные подразделения были образованы в районных центрах, городах районного подчинения, рабочих поселках, в курортных и дачных местностях.

При МВД республик, УВД краев и областей создавались управления (отделы) вневедомственной сторожевой охраны. Переход от разобщенной охраны, находящейся в ведомственном подчинении, к новой структуре позволил только в первый год ее деятельности сократить численность сторожей и других категорий работников, выполняющих охранные функции, почти на 30 процентов и уменьшить довольно значительные расходы на их содержание.

Следующим важным моментом в обеспечении надежной сохранности товарно-материальных ценностей явилось принятие 24 января 1959 г. постановления Совета Министров СССР № 93-42 «Об упорядочении охраны предприятий, организаций и учреждений».

Постановлением вместо разнообразных видов охраны устанавливались два вида военизированная и сторожевая. Вместе с тем предпринятые шаги не решили основного вопроса – улучшения сохранности государственной и общественной собственности.

С этим периодом связано и начало широкого использования в практике работы подразделений вневедомственной охраны технических средств. Постановлением Совета Министров СССР от 18 мая 1962 г. № 670 перед ней были поставлены задачи по оборудованию охраняемых объектов средствами сигнализации. Но, не смотря на принятые организационные и практические меры, состояние охраны предприятий и других объектов народного хозяйства не соответствовало предъявленным требованиям. Количество краж и занятого в охране персонала не уменьшались.

В целях коренного улучшения состояния сохранности государственного и общественного имущества Совет Министров СССР возложил на вневедомственную охрану обязанность по инспектированию ведомственной милиции. На нее возлагалась также охрана не только мелких объектов собственности, но и крупных предприятий, строек, других учреждений в городах, рабочих поселках и районных центрах. Аналогичные полномочия и обязанности были закреплены в постановлениях правительств союзных и автономных республик. Исключение составили лишь предприятия оборонного профиля и по выпуску новой техники, включенные в особый список.

С постановлением Совета Министров СССР № 76-30 связано начало радикального технического перевооружения новой милицейской службы. Центральный научно-исследовательский институт противопожарной обороны (в настоящее время ВНИИПО МВД России) становится центром технических научных разработок в области охраны объектов. Мероприятия, проводимые в соответствии с указанным постановлением, создали реальные условия для совершенствования системы охраны объектов и внедрения технических средств. Важным событием, способствующим осуществлению поставленных задач, являлось утверждение Типового положения о вневедомственной охране при органах внутренних дел, на основании которого были подготовлены республиканские положения.

Принятием правительственного постановления от 18 февраля 1965 г. и утверждением Типового положения о вневедомственной охране завершился этап ее создания и организационного построения. Процесс специализации способствовал выделению ее в качестве самостоятельного структурного подразделения в системе МВД СССР. Получив самостоятельность, эта служба быстро окрепла, стала оперативнее и целеустремленнее решать возложенные на нее задачи.

В последующие годы в деятельности вневедомственной охраны произошли и другие изменения. В частности, создание системы централизованной охраны объектов с помощью пультов, что нашло отражение в постановлении Совета Министров СССР от 31 декабря 1970 г.

Техническая оснащенность отделов и отделений охраны, расширение сферы применения пультов централизованного наблюдения (ПЦН) способствовали повышению оперативности нарядов и эффективности их действий по задержанию преступников. В этой связи правительством было дано разрешение МВД СССР на введение милицейских формирований, которым предстояло заниматься целенаправленной деятельностью по охране объектов, что не замедлило положительно сказаться на состоянии оперативной обстановки на обслуживаемой ими территории. Только за период с 1971 г. по 1975 г. количество предотвращенных преступлений на охраняемых объектах увеличилось вдвое, а кражи сократились на четверть. Последовательная работа по техническому оснащению позволила значительно сократить численность задействованных в охране объектов работников и перечислить в доход государства свыше 100 млн. руб.

Различные технические средства нашли широкое применение и в охране квартир граждан и других мест хранения личных вещей. Только за первые пять лет с момента принятия указанного постановления охранной сигнализацией было оборудовано свыше 700 тыс. квартир граждан, номеров гостиниц, кооперативных и индивидуальных гаражей.

Как показывает анализ результатов работы, при ежегодном значительном увеличении количества охраняемых объектов и сокращении численности вневедомственной охраны число краж из защищаемых объектов постоянно сокращалось.

Наряду с этим широкое развитие получила патрульно-постовая служба ночной милиции. На ее вооружении находились автомобили, мотоциклы, переносные радиостанции, что позволило увеличить количество маршрутов патрулирования в несколько раз. С помощью ночной милиции стали охраняться учреждения Госбанка СССР, стрелковые тиры, выставки и музеи, располагающие значительными ценностями, различные объекты жизнеобеспечения и др.

Логическим продолжением централизации охранных функций в одном ведомстве стало слияние двух служб – ведомственной милиции и вневедомственной охраны. В 1989 г. после реорганизации новая структура стала называться «Охрана», а Главное управление вневедомственной охраны при МВД СССР было преобразовано во Всесоюзное объединение «Охрана» МВД СССР.

Существенные преобразования в экономике на базе расширения хозяйственной самостоятельности предприятий не могли затронуть и сферу оказания услуг, в том числе охранных. В соответствии с приказом МВД СССР от 2 января 1989 г. № 1 «О расширении прав руководителей органов и учреждений органов внутренних дел» подразделения охраны на коммерческой основе стали заключать договоры на сопровождение кассиров с денежными средствами, осуществлению пропускного режима в учебных заведениях, монтажу и технических обслуживанию средств сигнализации. Услугами вневедомственной охраны начали пользоваться значительное количество предприятий, в том числе кооперативы, совместные предприятия и другие хозяйствующие субъекты.

В августе 1992 г. Правительство Российской Федерации приняло Положение о вневедомственной охране при органах внутренних дел, в соответствии с которым Главное управление вневедомственной охраны МВД России стало преемником охранных услуг ВО «Охрана» МВД СССР.

Важнейшим этапом реформирования службы вневедомственной охраны при МВД Российской Федерации в этом периоде стало постановление Правительства Российской Федерации от 11 февраля 2005 года № 66 «Вопросы реформирования вневедомственной охраны при органах внутренних дел Российской Федерации», в котором, в частности, было сказано, что в целях оптимизации структуры вневедомственной охраны при органах внутренних дел Российской Федерации и обеспечения надежной охраны имущества физических и юридических лиц Правительство Российской Федерации постановляет создать Федеральное государственное унитарное предприятие «Охрана», подведомственное Министерству внутренних дел Российской Федерации, реализуемое через Департамент государственной защиты имущества МВД России.

В ведение новой структуры были отнесены военизированные и сторожевые подразделения вневедомственной охраны, подразделения, осуществляющие функции по проектированию, монтажу, обслуживанию и ремонту технических средств охраны. Созданное Федеральное государственное унитарное предприятие «Охрана» является правопреемником по договорам, заключенным подразделениями вневедомственной охраны при органах внутренних дел Российской Федерации, а также подразделений, ранее осуществлявших функции по проектированию, монтажу, обслуживанию и ремонту технических средств охраны в соответствии с разделительным балансом. Предприятие действует на основании «Устава» и является коммерческой организацией.

В профилактике и пресечении преступлений и административных правонарушений на объектах, охраняемых силами подразделений филиалов ФГУП «Охрана» МВД Российской Федерации, определяющая роль отводится уровню организации пропускного и внутриобъектового режимов, умениям и навыкам работников этих подразделений произ­водить досмотры и задержание правонарушителей.

7 февраля 2011 года президент РФ Дмитрий Медведев подписал федеральный закон «О полиции», который повлек новые реформирования службы вневедомственной охраны.

1 марта 2011 года подписан Указ Президента Российской Федерации № 248 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации», который определил структуру, полномочия и основные направления деятельности МВД России. Согласно ему, в структуре МВД России Департамент государственной защиты имущества прекратил свое существование, а на смену пришло Главное управление вневедомственной охраны (далее ГУВО).

16 июня 2011 г. подписан приказ МВД № 677 «Об утверждении Положения о Главном управлении вневедомственной охраны Министерства Внутренних Дел Российской Федерации». Данное положение закрепило статус ГУВО, его функции, задачи, полномочия, права, структуру, порядок и основные направления деятельности.

Согласно ч. 2 ст. 8 Конституции Российской Федерации, в нашей стране признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности.

Состояние защищенности имущества от противоправных посягательств обеспечивается совокупностью субъектов и способов, объединенных в систему имущественной безопасности, в которой условно можно выделить три подсистемы:

1. Государственные органы, коммерческие и некоммерческие организации, а также граждане, для которых защита имущества не является основным видом деятельности.

2. Государственные органы, коммерческие и некоммерческие организации, специально созданные для обеспечения имущественной безопасности.

3. Правовые способы защиты собственности.

Вторую подсистему образуют, в основном, следующие субъекты:

1. Ведомственная охрана федеральных органов исполнительной власти.

2. Вневедомственная охрана органов внутренних дел.

3. Частные охранные предприятия и службы безопасности объектов.

Ведущее место в общегосударственной системе охраны различных форм собственности принадлежит службе вневедомственной охраны органов внутренних дел. Это крупнейшая организация, специализирующаяся на проблемах защиты имущества собственников от преступных посягательств на договорной основе.

В своей деятельности ВО руководствуется Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом Российской Федерации «О полиции», другими законами Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, решениями органов государственной власти и управления субъектов Российской Федерации, нормативными актами Министерства внутренних дел Российской Федерации.

Согласно п. 25 ст. 12 Закона «О полиции» одной из задач полиции является охрана на договорной основе имущество граждан и организаций, а также объектов, подлежащие обязательной охране полицией в соответствии с перечнем, утверждаемым Правительством Российской Федерации; обеспечение оперативного реагирования на сообщения о срабатывании охранно-пожарной и тревожной сигнализации на подключенных к пультам централизованного наблюдения объектах, охрана которых осуществляется с помощью технических средств охраны; осуществление в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, инспектирования подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами и подразделений ведомственной охраны, если иной порядок не установлен федеральным законом; обеспечение во взаимодействии с органами федеральной службы безопасности в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации, охрану дипломатических представительств, консульских учреждений, иных официальных представительств иностранных государств, представительств международных организаций, если такая охрана предусмотрена международными договорами Российской Федерации.

Данная обязанность для ее практической реализации возложена на подразделения службы вневедомственной охраны органов внутренних дел.

Основными задачами вневедомственной охраны на сегодняшний день являются:

- охрана имущества собственников на основе договора;

- организация и участие в формировании основных направлений государственной политики в области охраны имущества и объектов;

- обеспечение совершенствования нормативно-правового регулирования в области охраны имущества и объектов;

- определение приоритетных направлений в области охраны имущества и объектов;

- участие в проведении мониторинга правоприменения в области охраны имущества и объектов;

- организация и проведение единой технической политики в области охраны имущества и объектов с использованием инновационных технологий.

Вневедомственная охрана в соответствии с возложенными на нее задачами реализует следующие функции:

1. Обеспечивает охрану имущества, а также оказывает другие услуги, предусмотренные договорами с собственниками.

2. В пределах своей компетенции подготавливает проекты нормативных актов по вопросам защиты имущества от преступных и иных противоправных посягательств.

3. Участвует в подготовке и выполнении государственных, региональных и иных программ и мероприятий по обеспечению сохранности материальных ценностей.

4. Осуществляет инспектирование ведомственной охраны предприятий, учреждений и организаций.

5. Организует и проводит научные исследования, опытно-конструк-торские и иные работы в области создания и применения средств охранной сигнализации, выполняет функции генерального заказчика указанных средств для собственных нужд.

6. Осуществляет на охраняемых объектах технический надзор за выполнением проектных и монтажных работ по оборудованию средствами охранной сигнализации, за использованием приборов и систем охраны в соответствии с технической документацией, прием их в эксплуатацию, обслуживание и ремонт. Проводит эти работы на договорной основе на неохраняемых объектах.

7. Организует и проводит испытания средств охранной сигнализации, в том числе и зарубежной, а также обеспечивает в установленном порядке выдачу сертификатов на ее использование на территории Российской Федерации.

8. Участвует в разработке и согласовании стандартов на средства охранной сигнализации.

Организация деятельности подразделений вневедомственной охраны базируется на следующих принципах:

1. Неукоснительное соблюдение законодательства и требований нормативных актов.

2. Совершенствование договорно-правовых отношений, расширение перечня и объема охранных услуг, рекламной деятельности, создание новых структур хозяйствования, формирование инвестиционной, страховой и кредитной политики.

3. Рациональное использование имеющегося парка аппаратуры, внедрение достижений научно-технического прогресса, проведение единой технической политики, создание государственной безопасности и охраны с учетом международных требований и норм.

4. Укрепление связей с государственными органами, общественными организациями, трудовыми коллективами и гражданами, взаимодействие с негосударственными охранными структурами.

5. Развитие делового сотрудничества с охранными организациями стран ближнего зарубежья, а также с зарубежными организациями и фирмами.

6. Внедрение передового опыта, прогрессивных форм и методов организации службы, повышение уровня профессионального мастерства, улучшение условий труда и быта, обеспечение гарантий социальной защищенности работников охраны.

7. Реализация условий личной заинтересованности каждого сотрудника вневедомственной охраны в повышении конкурентоспособности службы, ее эффективности и обеспечении фирменного подхода к оказанию охранных услуг.