Современные проблемы правового регулирования в недропользовании РФ

Земельные богатства нашей страны содержат в себе огромные запасы нефти, газа, драгоценных металлов и других ценных ископаемых. Вопрос о государственном регулировании в недропользовании Российской Федерации стоит очень остро, так как и в теории, и на практике есть серьезные противоречия в этой сфере. Принятый еще в 1992 году, Закон о недрах с тех пор претерпел немало изменений и по сей день специалисты предлагают внести в него изменения. Тема работы актуальна, так как сфера недропользования приносит государству 23,3% налоговых поступлений.

Проблемы правового регулирования в недропользовании РФ:

1) Нечеткое закрепление субъекта права собственности на недра.

2) Проблема определения правового режима недропользования.

3) Внедрение договорных отношений в недропользовании.

4) Отношения между недропользователем и землепользователем.

5) Фактическая монополизация крупными компаниями прав на разработку месторождения.

6)Необходимость гибкого налогообложения.

1. В настоящее время в РФ правовое положение недр как объектов публичной собственности четко не закреплено. В Конституции РФ не указано, что природные ресурсы должны служить удовлетворению общих потребностей всех граждан РФ как нынешнего, так и будущих поколений, иметь особый режим оборота. Правовые отношения распространяются не на сами недра, а на участки недр, обособленные в пространственном и качественном отношении [181]. Нечеткое закрепление в Конституции РФ нормы о незыблемости государственной собственности на недра и отношение к указанному объекту как к публичному достоянию допускает возможность существования предложений ряда специалистов о целесообразности предоставления юридическим и физическим лицам не только правомочий пользования, но и правомочий по владению участком недр.

2. В законе «О недрах» не отражен вопрос о частной/публичной природе права недропользования; специально указывается, что условия пользования участком недр, установленные прежней лицензией, пересмотру не подлежат. Закрепление исключительного характера права собственности является по своей сути публично-правовой нормой и состоит в запрете на реализацию права распоряжения в виде отчуждения объекта права собственности. Однако на практике при самовольном пользовании недрами государство зачастую обращается к правонарушителю с частноправовыми требованиями о взыскании неосновательно полученного или о взыскании убытков в виде полученного дохода от безлицензионного пользования. Тем самым в отношениях недропользования государство признает себя участником гражданского оборота. Гражданско-правовой режим права недропользования предполагает большую защиту недропользователя, поэтому при желании увеличить размер инвестиций в недропользование законодатель будет вынужден признать за правом недропользования гражданско-правовую природу и прямо распространить на него соответствующее регулирование. Для обеспечения контроля со стороны государства, конечно, должны быть предусмотрены некоторые публично-правовые исключения, но при общем частноправовом регулировании.

3. Соглашения, опосредующие оборот участков недр, являются гражданско-правовыми. Другой вопрос, к какому договорному типу следует относить подобные соглашения. Распространена точка зрения о том, что такое соглашение является арендным, поскольку оно опосредует предоставление горного отвода в возмездное пользование. Напротив, по мнению других специалистов, горный отвод - потребляемая вещь, поскольку потребительские свойства участка недр безвозвратно утрачиваются по мере добычи полезных ископаемых. Между тем потребляемые вещи предметом договора аренды быть не могут. Однако добыча полезных ископаемых, извлечение иных потребительских свойств из горного отвода, влекущее их прекращение, не свидетельствует о потреблении участка недр как объекта гражданских прав, а значит, участок недр следует относить к числу не потребляемых вещей. Таким образом, отсутствуют теоретические препятствия для конструкции договора аренды участка недр. Также хорошие перспективы в сфере недропользования имеют концессионные договора. Дело в том, что одним из главных содержательных признаков такого договора должно быть обязательное условие осуществления концессионером предусмотренных этим договором инвестиций. И только на этих условиях концессионер получает по договору права пользования определенным имуществом. Таким образом, концессии могли бы быть использованы для решения проблемы привлечения инвестиций в топливно-энергетический сектор экономики.

4. Одним из важных вопросов является вопрос о регулировании недропользования в совокупности с другими отраслями права, особенно это связано с землепользованием. Добыча находящихся в недрах земли полезных ископаемых невозможна без использования для этих целей поверхности земли. Очень часто недропользование по своей сути ограничивает или делает невозможным - длительное время или кратковременно - право землепользования. Именно поэтому в настоящее время требуется четкая законодательная детализация правового режима земель, необходимых для реализации права недропользования. Представляется, что недропользователь должен быть наделен правовыми гарантиями приобретения прав на соответствующие земельные участки. В законе должно быть закреплено, что землеобладатель не вправе воспрепятствовать реализации права недропользования. Необходимо сформулировать положение об обязательности заключения договора аренды земельного участка в целях применения его для пользования недрами. В то же время принципы построения правоотношений между этими двумя субъектами должны быть также определены в нормах права. С одной стороны необходимо установить пределы возможных претензий землеобладателя относительно расчета причиненных земельному участку убытков, с другой стороны - стимулировать механизмы недропользования с причинением наименьшего ущерба земельным ресурсам. Большое значение также имеет урегулирование временной поисковой недропользовательской деятельности на землях сельскохозяйственного назначения, когда перевод таких земель не представляется обоснованным.

5. Следующая проблема – проблема монополизации. Об этом говорили многие специалисты, предлагающие редакции закона «О недрах». Необходимо ввести некоторые ограничения в проведении аукционов для того, чтобы право пользования участками недр приобреталось не только крупными компаниями и «про запас», но также и предприятиями малого и среднего бизнеса, которые могли бы их разработать, но которым зачастую не хватает средств для победы на аукционе.

6. И последняя выделенная проблема – это налог на добычу полезных ископаемых. Этот налог необходимо дифференцировать в зависимости от сложности месторождений и горно-геологических условий, чтобы стимулировать компании разрабатывать сложные месторождения.

Недра представляют собой интерес как для частных лиц и крупных компаний, так и для государства – носителя публичной власти. Но главное, недра и их полезные свойства являются незаменимым источником ресурсов и объектом, приносящим немалый доход. Поэтому наше законодательство должно сформировать четкие принципы пользования недрами для дальнейшего развития нашего государства.

Почти то же самое, но короче, тут: http://www.bibliotekar.ru/ecologicheskoe-pravo-2/52.htm

Цели охраны недр.

Отношения в сфере недропользования: «отношения, возникающие в связи с геологическим изучением, использованием и охраной недр территории Российской Федерации, ее континентального шельфа, а также в связи с использованием отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, торфа, сапропелей и иных специфических минеральных ресурсов, включая подземные воды, рапу лиманов и озер».

Богатства недр относятся к числу исчерпаемых и невозобновляемых природных ресурсов, поэтому главной задачей и основной особенностью их охраны является организация рационального и комплексного использования в процессе их разведки и разработки с целью предотвращения расточительной и бесхозяйственной эксплуатации полезных ископаемых, потерь минерального сырья.

ОХРАНА НЕДР

- совокупность узаконенных правил и горнотехнических мероприятий, обеспечивающих рациональную разработку полезных ископаемых, в частности подземных вод, их наиболее полное извлечение из недр при максимальной экономии средств, а также уменьшение потерь полезного ископаемого при эксплуатации месторождений; при этом обязательно должны соблюдаться правила безопасности ведения горных работ.

Про охрану недр:

Под охраной недр понимаются научно обоснованное рациональное и бережное использование полезных ископаемых, максимально полное, технически доступное и экономически целесообразное их извлечение, утилизация отходов, ликвидация урона, нанесенного естественным природным ландшафтам.
Увеличивается добыча полезных ископаемых, глубина отработки месторождений возрастает. Сейчас глубина шахт достигла 4 тыс. м, эксплуатационных и разведочных скважин – 10-12 тыс. м. Проникновение вглубь литосферы происходит путем создания карьеров при открытом способе добыче полезных ископаемых, путем проходки шахт, штолен, горных выработок при подземном способе добычи. При бурении скважин, подземной газификации, выщелачивании, растворении или выплавке залежей полезных ископаемых недра истощаются в результате потерь газов: метана, оксидов углерода, оксидов азота, соединений серы. Этот процесс связан с добычей минерального сырья.
Основные мероприятия по охране недр базируются на ресурсосбережении: предотвращение потерь при добыче, транспортировке полезных ископаемых, при их обогащении и переработке, использовании готовой продукции.
Значительные потери полезных ископаемых и ущерб окружающей среде при разработке месторождений подземным способом. При этом потери угля (остается в недрах) составляют 20 – 45%, руд, цветных и черных металлов 15 – 25%, горно-химического сырья 20 -60%. При открытом способе разработки полезных ископаемых потери снижаются до 12%. Исключительно открытым способом добываются стройматериалы (песок, глина, щебень, гравий) и россыпные ископаемые. Однако обратной стороной открытого способа разработки полезных ископаемых являются нарушение естественных природных ландшафтов. Например, при извлечении 1 млн. т. угля шахтным способом отвалы занимают 8 га, а при открытом нарушенные земли занимают 30 га и более.
Чрезвычайно велики потери полезных ископаемых из-за несовершенства технологии извлечения. Сейчас доля извлеченной нефти по отношению к разведанным запасам составляет 50 – 60%. Потери же попутного газа – 20 млрд. т. в год (он сжигается в факелах) просто потрясает воображение.
Основные мероприятия по охране недр на стадии добычи минерального сырья сводятся к совершенствованию технологии его разведки, расчета запасов, добычи с применением ряда правовых и экономических регламентирующих механизмов.
Значительные потери полезных ископаемых происходят при их транспортировке к местам переработки и использованию. На территории России эксплуатируется 350 тыс. км промысловых трубопроводов, на которых ежегодно случается свыше 50 тыс. прорывов. В Западной Сибири свыше 100 тыс. км промысловых трубопроводов с 30-летним стажем нуждаются в замене. В результате за год разливается 2650 т. нефти из магистральных труб и 1438 т. нефтепродуктов. Транспортировка твердых полезных ископаемых связана с меньшими потерями, например, при перевозке угля. Эти потери не только самого продукта – с ними связано загрязнение окружающей среды.
Потери минеральных ресурсов происходят и при извлечении металлов из уже обогащенных руд.
Комплексное, наиболее полное извлечение и использование химических элементов позволяет сохранить месторождение, не тратить дополнительных средств на переработку отходящих газов, пыли и промышленных стоков.
Пыль, задержанная фильтрами, представляет высококачественное сырье; нефть и масла, собираемые в отстойниках нефтеперерабатывающих заводов, на ремонтных, транспортных и других предприятиях, рафинируются и используются в народном хозяйстве.
Таким образом, комплексное использование и бережное расходование минерального сырья при его добыче, транспортировке и переработке нераздельно связанно с охраной окружающей природной среды. Преобразование моноцелевых горных предприятий и перерабатывающих в многоцелевые, отказ от отраслевого подхода к разработки минеральных ресурсов – это одновременно и сбережение минерального сырья и ресурсов.
Общие правила ресурсосбережения необходимо соблюдать при добычи строительных материалов. Известно, что односторонний спонтанный производитель берет от месторождения только то, что ему нужно, не учитывая необходимости комплексного подхода, разрабатывает месторождение в местах, где ему выгодно. Но такой подход не допустим с позиции охраны окружающей среды. Он наносит непоправимый ущерб естественным природным ландшафтам, их целостности и устойчивости.
Надо отметить, что ужесточение лицензионных обязательств не спасает положение. Необходим постоянный и строгий контроль лицензионных соглашений, за соблюдением режима эксплуатации месторождений, организацией мониторинга силами разработчика, за рекультивацией и реабилитацией ландшафтов.
Для охраны недр существенное значение имеет использование полезного ископаемого строго по его назначению. Еще Д. И. Менделеев говорил: «Нефть – не топливо, топить можно и ассигнациями». И если нефть или коксующиеся угли используются в качестве топлива – это растранжиривание минеральных ресурсов.
Резервом в экономии минеральных ресурсов является более полное использование вторичного сырья и побочной энергии, замена дефицитных металлов менее дефицитными материалами. Так, современная металлургическая промышленность может работать на 40% и более на вторичном сырье, Горячая вода, полученная как побочный продукт в системах оборотного водоснабжения промышленных предприятий, может использоваться для обогревания зданий. В то же время одна треть тепла, которое выбрасывается при сжигании топлива на предприятиях цементной промышленности, в мартеновском производстве, рассеивается в окружающей среде вместе с отходящими газами. Подсчитано, что почти 70 – 80% потребности народного хозяйства в энергии, топливе, сырье и материалах могут быть удовлетворены за счет их экономии. В частности, 20 – 25% металла, заключенного в изделиях, выбрасываемых на свалку, может быть использовано и снова вовлечено в оборот при незначительных затратах, а еще 40 – 45% – при специальной обработке.
Вторичное сырье может дать почти половину выплавляемой стали. Вторичная переработка лома цветных металлов потенциально может давать ежегодно 1/5 мировой продукции меди, более1/3 олова, 1/3 алюминия, около 1/5 цинка.
Конечно, рост добычи топлива и производства энергии связан с существенным повышением капиталовложений, которые идут не только на добычу и разведку, но и на мероприятия по охране окружающей среды. Однако игнорирование их в угоду сиюминутной прибыли оборачивается, как правило, негативными последствиями, на ликвидацию которых затрачивается значительно больше средств, чем на их предотвращение.
Еще одним резервом сбережения, использование которого сохранит недра, является применение искусственных заменителей дефицитного сырья. Металл может быть с успехом заменен пластмассами, деревом и даже камнем. Судя по темпам производства пластмасс, полимеры в скором времени превзойдут металлы. В недалеком прошлом трудно было представить чайник из тефлона, а телевизор – без электронных ламп накаливания.
Минеральное топливо может быть заменено геотермальной энергией термальных подземных вод. Особенно перспективные в этом отношении районы Исландии, Японии, Новой Зеландии, Мексики, России – на Северном Кавказе, в Магаданской области, на Камчатке, на Сахалине. В Венгрии тепличное хозяйство, животноводческие комплексы и даже жилые помещения обогреваются за счет геотермальных подземных вод.

Статья про рациональное недропользование:

http://www.yaroslavova.ru/main.mhtml?Part=16&PubID=112