Тема 10. Высшие органы государственной власти и управления

1. Глава государства, его роль, статус и полномочия.

2. Парламент, его характеристика, организация работы и полномочия.

3. Правительство, его характеристика, порядок формирования, полномочия.

В государстве имеется разветвленная система высших органов государственной власти, среди которой важнейшую роль играют органы исполнительной власти (глава государства, правительства), законодательной власти (парламент) и судебной власти. Эти три ветви власти должны быть разделены, независимы и уравновешены друг с другом с помощью системы сдержек и противовесов.

1. Глава государства – центральная и важнейшая фигура в системевысших органов власти. Главой государства может быть монарх, президент, а в некоторых государствах председатель правительства или парламента. Глава государства выполняет ряд функций:

1 – олицетворяет собой единство нации;

2 – является символом государства;

3 – представляет страну на международной арене;

4 – выполняет высшие государственные функции во внутриполитической жизни страны;

5 – служит связующим звеном между высшими органами власти;

6 – назначает помилование и амнистию.

Источник власти, роль и полномочия главы государства зависят от формы правления. В монархиях, как известно, главой государства становятся по наследству, хотя в истории были случаи, когда каждый новый монарх выбирался элитой государства. Монарх имеет особый титул «император, царь, король, султан, шах, и т.д.» и государственные регалии «трон, корону, скипетр, и др.». После того, как монарх начинает царствовать, на содержание двора (т.е. штата лиц, ведающих частными делами монархии) выдаётся цивильный лист, это определенная сумма денег. Также монарх получает доход от принадлежащих ему акций, недвижимости и т.д.

В случае, когда монарх не имеет возможности исполнять функции (малолетство, болезнь), его обязанности возлагаются на регентский совет или опекуна.

Главное отличие президента республики от монарха заключается в том, что это пост выборный. Президент может избираться:

1 – парламентом, это характерно для парламентских республик;

2 – специальной избирательной коллегией;

3 – коллегией выборщиков;

4 – прямым голосованием избирателей, это характерно для президентских республик. Так избирается президент в Республике Беларусь.

В конституциях стран, как правило, провозглашается право граждан выдвигать свою кандидатуру на пост главы государства. Ограничения связаны с возрастом, гражданством. Так, в Республике Беларусь президентом может быть избран гражданин Республики Беларусь по рождению, не моложе 35 лет, обладающий избирательным правом и постоянно проживающий в Республике Беларусь не мене 10 лет непосредственно перед выборами.

Срок полномочий в разных странах не одинаков. В Республике Беларусь – 5 лет, в России и США – 4 года, во Франции – 7 лет. В ряде стран ограничивается срок пребывания на президентской должности одного и того же лица. В США, России – 2 срока, в Венесуэле – 3 срока. В ряде стран (Франция, Финляндия) – количество сроков не ограничено. В Республике Беларусь сроки полномочий менялись. Так, с принятием в 1994 г. Конституции срок президентских полномочий составлял 4 года, по референдуму 1996 г. срок полномочий увеличился и составил 5 лет. Также в Республике Беларусь было изменено и количество сроков нахождения одного и того же лица на посту Президента. Референдум 2004 года дал возможность выдвигаться одному и тому же лицу на неограниченное количество сроков. Ранее в Конституции было ограничение – 2 срока.

Если по каким-либо причинам президент не может выполнять свои функции, на его место назначается либо вице-президент (США), председатель парламента (Грузия), либо премьер-министр (Россия, Белоруссия).

Как известно, в президентской республике полномочия президента значительны, он обладает реальной властью. В парламентской же республике президент, как правило, выполняет чисто представительские функции. Фактически полномочия главы государства принадлежат премьер-министру.

В президентских республиках президент, как правило, с ведома и согласия парламента, формирует правительство и возглавляет его. И оно ответственно перед президентом, а не перед парламентом.

Республика Беларусь является президентской по Конституции и глава государства имеет соответствующий правовой статус. Президент не может быть депутатом парламента, однако обладает правом законодательной инициативы, может участвовать в работе парламента, выступать перед депутатами в любое время с речью или сообщением. Президент имеет право досрочно распустить парламент в случаях, предусмотренных Конституцией. При отказе в доверии правительству парламентом, выражении парламентом вотума недоверия правительству, при двукратном отказе Палатой представителей в даче согласия назначения Премьер-министра. Также полномочия палат могут быть прекращены досрочно на основании заключения Конституционного суда в случае систематического или грубого нарушения палатами парламента Конституции Республики Беларусь.

На весь срок полномочий президент приостанавливает членство в политических объединениях.

Президент Республики Беларусь имеет широкие полномочия в международных делах, является Главнокомандующим Вооруженными силами страны. Президент назначает членов Верховного суда и других судов с согласия Совета Республики, имеет право помилования и амнистии, но вмешиваться в судебный процесс не должен.

Белорусский президент назначает 8 членов Совета Республики – верхней палаты Национального Собрания, остальные члены выбираются депутатами местных Советов.

Президент страны решает вопросы о приеме в гражданство Республики Беларусь, его прекращении и предоставлению убежища. Устанавливает государственные праздники и праздничные дни, награждает государственными наградами, присваивает классные чины и звания.

Президент Республики Беларусь в любое время может подать в отставку. Отставка Президента принимается постановлением Палаты представителей. Президент может быть досрочно освобожден от должности при стойкой неспособности по состоянию здоровья исполнять обязанности Президента. Решение о досрочном освобождении президента от должности принимается большинством не менее двух третей голосов от полного состава Палаты представителей и Совета Республики.

Президент может быть смещен с должности в связи с совершением государственной измены или иного тяжкого преступления. Президент считается смещенным, если за решение о его смещении проголосовало не менее двух третей от полного состава Совета Республики и Палаты представителей. В случае смещения Президента в связи с совершением преступления дело по существу обвинения рассматривается Верховным Судом Республики Беларусь.

Таким образом, президент наделен широкими полномочиями, что дает ему возможность консолидировать общество, быть гарантом Конституции Республики Беларусь, прав и свобод человека и гражданина.

2. Парламент (от фр. parler – говорить) – высший представительный и законодательный орган государственной власти. Представительные учреждения существовали уже в Древней Греции и Риме. Были они в период Киевской Руси в Новгородской и Псковской феодальных республиках, в Великом княжестве Литовском. В Англии парламент был образован в 1215 г. Однако своё назначение они стали выполнять после буржуазных революций XVII – XVIII вв., когда в основу государственного устройства в ряде стран был положен принцип разделения властей. С этого времени были разделены функции законодательной, исполнительной и судебной власти.

В разных странах высший представительный орган называется по разному. В Великобритании он называется парламентом, Германии – бундестагом, США – конгрессом, в России – Федеральным собранием, в Республике Беларусь – Национальным собранием.

Парламент бывает однопалатный и двух палатный. Однопалатные парламенты в Швеции, Дании; двух палатные – в США, Германии, Великобритании, Франции, России, Белоруссии. Нижние палаты и однопалатные парламенты всегда формируются путем прямых выборов. Верхние в разных странах по-разному: либо назначаются главой государства (Канада, Иордания), либо избрания (США, Франция, Италия). В Республике Беларусь от каждой области и г. Минска на заседаниях депутатов местных Советов депутатов базового уровня тайным голосованием избираются по восемь членов Совета Республики. Восемь членов Совета Республики назначаются Президентом Республики Беларусь.

Нижняя палата, как правило, ответственна за решения повседневных вопросов внутренней и внешней политики, обычно обладает менее продолжительным сроком полномочий, нежели высшая. Например, в США депутаты палаты представителей избираются на два года, в то время как сенаторы – на шесть лет. Во Франции соответственно – на пять и девять лет. В нашей республике обе палаты на четыре года избираются.

Во многих странах при формировании палат существуют численные ограничения. Считается оптимальным, если один млн. человек населения представляют от 9 до 17 депутатов. У нас в нижней палате насчитывается 110 депутатов.

Заседания палат в полном составе проводятся весьма редко. По этому для того, чтобы их решения были правомочны, определяется кворум. У нас кворум составляет 2/3 депутатского корпуса.

Важнейшим условием качественной работы парламента является профессионализм и компетентность депутатов. В большинстве стран требования к депутатам весьма высоки. Как правило, депутатами становятся юристы, политологи, журналисты, бизнесмены.

Кроме того, важно чтобы депутаты работали на профессиональной основе, т.е. на протяжении всего срока полномочий депутаты не совмещали бы работу в парламенте с какой либо другой деятельностью. Наша Конституция закрепляет работу депутатов Палаты представителей на профессиональной основе.

Во многих странах, в том числе и в Республике Беларусь депутаты имеют парламентерские привилегии. Первая – иммунитет, т.е. парламентская неприкосновенность, означающая, что депутат не может быть привлечен к ответственности и вызван в суд в качестве свидетеля. Вторая – индемнитет, т.е. депутат не несет ответственности за выступления в парламенте и за те меры, которые он поддерживает голосованием.

Основными элементами внутренней организации палат парламента являются партийные (депутатские) фракции (в Белоруссии – депутатские группы), парламентские Комиссии (комитеты), руководящие органы палат.

Обычно депутаты в каждой палате объединяются по партийным интересам, образуя фракции. Признанная фракция имеет право на свое помещение в здании палаты, участие в формировании органов палаты, в определении повестки дня, участие в дебатах и т.д.

Парламентские комиссии (комитеты) играют важную роль в организации работы парламента. Они бывают постоянные и временные. Возглавляет комиссию председатель. Комиссии разрабатывают основу законопроектов по вопросам, которые они (комиссии) изучают.

Руководит работой парламента (палаты) председатель (спикер). Обычно он избирается на весь срок полномочий палаты. Он выполняет функции председательствующего, представляет палату в её отношениях с другими органами власти, следит за расходом финансовых средств палаты, за работой её административного аппарата.

Таким образом, в число руководителей палаты входят председатель палаты, председатели комиссий (комитетов), лидеры партийных (депутатских) фракций.

К важнейшим полномочиям парламента относятся:

1 – полномочия законодательного характера (принятие законов);

2 – утверждение государственного бюджета и отчета о его выполнении;

3 – участие в формировании правительства, других государственных органов, контроль над их деятельностью;

4 – внешне политические полномочия.

Законодательная деятельность парламента осуществляется в соответствии с регламентом парламента. Первая стадия законодательного процесса – внесение законопроекта. Парламент в праве рассматривать только тот законопроект, который вносит лицо или орган, обладающий правом законодательной инициативы. В Республике Беларусь это Президент, Совет Республики, правительство, избиратели (не менее 50 тыс. человек). Вторая стадия законодательного процесса – обсуждение законопроекта в комиссиях и на пленарном заседании палаты. Как правило, законопроект в начале рассматривается в соответствующих комиссиях. Затем законопроект рассматривается в нижней палате, где вносятся поправки и дополнения. Как правило, законопроект рассматривается в нескольких чтениях. После принятия законопроекта нижней палатой он поступает на рассмотрение в верхнюю палату. В большинстве стран, в том числе и у нас, верхняя палата одобряет или отклоняет законопроект, принятый нижней палатой.

Третья стадия законодательного процесса – подписание закона президентом. В Республике Беларусь президент может принять в отношении этого документа следующие действия. Подписать в течении двух недель, если в течении этого срока президент не подписывает законопроект, он считается подписанным.

При несогласии с текстом закона Президент может воспользоваться правом отлагательного вето, т.е. вернуть закон в парламент со своими возражениями. Вето Президента может быть преодолено, если обе палаты проголосуют не менее двумя третями голосов от полного состава. После преодоления вето Президента он подписывается Президентом в пятидневный срок. Закон вступает в силу и в том случае,если он не будет подписан Президентом в этот срок.

Контроль над деятельностью исполнительной власти – важнейшая функция парламента. Формы контроля разнообразны: устные и письменные вопросы; интерпелляции, адресуемые депутатами премьер-министру, министрам с требованием дать объяснение по тому или иному факту.

В некоторых странах существует особый институт парламентских комиссаров (омбедеманов), назначение которых – контроль над соблюдением законов государственными чиновниками. В ряде стран парламент имеет счётную палату, которая проверяет финансовую деятельность государственных предприятий и счёта по использованию государственного бюджета.

3. Для реализации полномочий в исполнительной власти в различных сферах государственной жизни создаётся правительство. Правительство – формально-коллегиальный орган исполнительной власти, несущей ответственность за принимаемые решения и проводимый политический курс.

Правительство чаще всего официально называется Кабинетом Министров, у нас – Советом Министров. Глава правительства называется в большинстве стран премьер-министром, в Республике Беларусь так же. В ФРГ, Австрии глава правительства – канцлер.

Правительство является высшим исполнительно-распорядительным органом государственной власти. При этом в странах с парламентской формой правления (и в монархиях, и в республиках) правительство является органом общего политического управления и занимает центральное место в системе высших органов власти. Решающую роль на практике играет, как правило, глава правительства.

Порядок формирования правительства в различных государствах имеет свою специфику в зависимости от формы правления, но общая черта – партийная основа.

В президентских республиках правительство формируется из представителей партии, победившей на президентских выборах, независимо от соотношения сил партий в палатах парламента. Президент, как правило, является и главой правительства, он пользуется правом назначения министров по своему усмотрению, хотя и по согласованию с парламентом. В Республике Беларусь президент назначает с согласия палаты представителей только Премьер-министра. Остальных членов правительства назначает и освобождает по своему усмотрению.

В государствах с парламентскими формами правления правительство формируется партией, располагающей большинством мест в нижней палате парламента. Главой правительства становится лидер партии, победившей на парламентских выборах. Если ни одна партия не имеет большинства в нижней палате парламента, то две или более партий договариваются о том, чтобы сформировать коалиционное правительство, опирающиеся на современное парламентское большинство этих партий. Как правило, такое правительство является нестабильным, и часто досрочно уходит в отставку.

В странах с парламентскими формами правления правительство ответственно перед парламентом.

Важнейшие полномочия правительства:

1 – осуществлять общее руководство и управление всеми внутри- и внешнеполитическими делами государства;

2 – направляет законодательную деятельность парламента, используя для этого право законодательной инициативы;

3 – координирует деятельность всех министерств и ведомств;

4 – готовит проекты государственного бюджета;

5 – обеспечивает его выполнение;

6 – соответствующие министерства и ведомства осуществляют руководство своих отраслей.

7 – в случае внутренних волнений или угрозы внешней безопасности правительство может вводить чрезвычайное или военное положение;

8 – Внешнеполитические полномочия – право на проведение международных переговоров и принятие решений об их вынесении на ратификацию парламентом.

Во всех странах правительство обладает разветвлённым чиновничье-бюрократическим аппаратом, важнейшими органами которого являются министерства (департаменты), специальные ведомства.

Правительство Республики Беларусь подотчётно Президенту и ответственно перед парламентом.

Правительство Республики Беларусь состоит из Премьер-министра, его заместителей, и министров, а также иных руководителей республиканских органов управления.

Премьер-министр назначается Президентом Республики Беларусь с согласия Палаты представителей. В случае двукратного отказа в даче согласия на назначение Премьер-министра президент вправе назначить исполняющим обязанности Премьер-министра, распустить Палату представителей и назначить новые выборы.

Правительство или любой член правительства вправе заявить президенту о своей отставке в случае выражения Палатой представителей вотума недоверия правительству. Премьер-министр может поставить перед Палатой представителей вопрос о недоверии правительству по предоставленной программе или по конкретному поводу. Если Палата представителей в доверии отказывает, Президент вправе принять решение об отставке правительства или о роспуске Палаты представителей и назначении новых выборов.

Президент вправе по собственной инициативе принять решение об отставке Правительства и освободить от должности любого члена правительства.

Компетенция, порядок организации и деятельности Правительства определяется на основе Конституции законом о Совете Министров Республики Беларусь.