об изменении нормативного правового акта с целью исключения выявленного (ых) коррупциогенного (ых) фактора (ов)

г. (пос.)________________ «_____ »__________ г.

Проведенной антикоррупционной экспертизой _______________________ _

__________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________(наименование нормативного правового акта)

установлено, что ________________________________________________________

______________________________________________________________________________________________________________________________________________

(излагаются со ссылкой на методику проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов выявленные коррупциогенные факторы, наступившие и возможные последствия правоприменения нормативного правового акта).

На основании изложенного, руководствуясь ст. 9.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»,

Т Р Е Б У Ю:

Внести изменения в ________________________________________________

_____________________________________________________________________________________________

(наименование нормативного правового акта)

путем

______________________________________________________________________________________________________________________________________________

(излагается способ устранения выявленных коррупциогенных факторов).

Требование подлежит обязательному рассмотрению __________________________

______________________________________________________________________________________________________________________________________________

(в зависимости от органа (должностному лицу), в который (которому) вносится требование, указывается порядок рассмотрения требования, установленный ч. 3 ст. 9.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»).

О времени и месте рассмотрения требования заблаговременно проинформировать прокурора.

О результатах рассмотрения требования незамедлительно сообщить прокурору.

Прокурор (заместитель прокурора) _________________________________________

(должность, классный чин, Ф.И.О.) (подпись)

При этом следует отметить несколько принципиальных моментов:

1. Требование прокурора (равно как и обращение в суд об оспаривании акта) может быть направлено только по результатам антикоррупционной экспертизы действующего нормативного правового акта, а не его проекта. При этом Приказ №400 указывает на необходимость продолжения практики информирования соответствующих органов и должностных лиц о наличии коррупциогенных факторов в нормативных правовых актах, не относящихся к категории актов, установленных ч. 2 ст. 3 Федерального закона N 172-ФЗ, а также в проектах нормативных правовых актов (п.1.10).

Таким образом, прокуроры могут направлять в адрес соответствующих правотворческих органов информацию о коррупциогенности норм, содержащихся в проектах их нормативных правовых актов (далее –Информацияч). При этом, прокуроры должны контролировать процесс корректировки проекта, на дефекты которого было обращено внимание в Информации, и в случае неустранения коррупциогенных факторов на стадии рассмотрения проекта, незамедлительно вносить Требования после вступления соответствующего нормативного правового акта в силу (либо обращаться в суд об его оспаривании).

Кроме того, следует отметить, что в каждом случае необходимо комплексно изучать ситуацию и оптимально подходить к выбору мер прокурорского реагирования (не ограничиваясь внесением только Требований).

Выбирая конкретные меры прокурорского реагирования при выявлении нарушений исполнения антикоррупционного законодательства прокурорам надлежит использовать все меры прокурорского реагирования, предусмотренные Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации», приказами Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» и от 28.12.2009 № 400 «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов»: принесение протестов на противоречащие закону правовые акты, внесение требований об изменении нормативных правовых актов в связи с выявлением в них коррупциогенных факторов, внесение представлений об устранении нарушений законов, объявление предостережений о недопустимости нарушения закона, возбуждение дел об административных правонарушениях, вынесение постановлений о направлении материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства, обращение в суд в порядке, предусмотренном Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации и Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.

2. Антикоррупционная экспертиза (изучение на предмет выявления коррупциогенных факторов) нормативных правовых актов органами прокуратуры проводится в установленные абз. 1-3 п.5 Приказа №400 сроки:

акты федеральных органов и их должностных лиц - в течение двух месяцев со дня принятия;

акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации, территориальных органов федеральных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц - в течение одного месяца со дня принятия.

Кроме того, п.1.3. Приказа №400 предписано инициировать внесение изменений в законодательные акты субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в целях установления процедуры представления в органы прокуратуры для соответствующей проверки принятых нормативных правовых актов.

Однако данное требование представляется неактуальным. Так, Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (далее ФЗ №273) одним из основных принципов противодействия коррупции называет публичность и открытость деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, а к основным направлениям деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции относит обеспечение доступа граждан к информации о деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Развивает тему информационной открытости органов власти Федеральный закон от 9 февраля 2009 года №8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», согласно которого все нормативные правовые акты не только должны быть опубликованы в СМИ во исполнение норм Конституции РФ, но и размещены в сети Интернет.

Более того, установление субъектами РФ и органами местного самоуправления отдельного порядка предоставления принимаемых ими нормативных правовых актов в органы прокуратуры не соответствует их правотворческой компетенции и может рассматриваться как коррупциогенный фактор.

3. При наличии оснований, в том числе по результатам анализа практики правоприменения нормативного правового акта, прокурор вправе вернуться к проведению антикоррупционной экспертизы акта или его части (абз.4 п.5 Приказа №400).

Данная норма является результатом непрерывности правового регулирования и подтверждением того, что нормативный правовой акт является «живым организмом», требующим постоянного внимания с целью поддержания его в актуальном состоянии. Антикоррупционная экспертиза одного нормативного правового акта не может быть сделана один раз и навсегда. С изменением законодательства, внедрением новых административных регламентов, выработкой определенной правоприменительной практики может возникнуть объективная необходимость в «корректировке» результатов ранее проведенной антикоррупционной экспертизы, а точнее к проведению новой экспертизы.

Согласно Приказу №400 нижестоящим прокурорам необходимо наладить взаимодействие с иными субъектами антикоррупционной экспертизы, в том числе проводящими независимую экспертизу на коррупциогенность (п.1.5.), организовать учет и проведение проверок по обращениям, поступившим в органы прокуратуры согласно ч. 5 ст. 3 Федерального закона N 172-ФЗ (п. 1.8) и обеспечить гласность в деятельности органов прокуратуры при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, в том числе с использованием сети «Интернет», организовать информационный обмен с общественными организациями и объединениями (п.1.9.).

В данном случае обозначены те информационные источники, с помощью которых может быть скорректирована или полностью изменена ранее высказанная позиция прокурора по результатам антикоррупционной экспертизы. Более того, все эти ресурсы необходимо использовать в любое время осуществления прокурорского надзора, в том числе при реализации иных антикоррупционных полномочий.

4. Требование об изменении нормативного правового акта может быть отозвано прокурором до его рассмотрения соответствующими органом, организацией или должностным лицом (ст.9.1. Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»).

Подобные ситуации, конечно же, должны носить исключительный характер, поскольку характеризуют, в первую очередь, профессиональную подготовку и принципиальность ответственных за проведение антикоррупционной экспертизы и устранение коррупциогенных факторов лиц.

Так, согласно абз.2 п.1.7. Приказа №400 должно быть обеспечено участие наиболее подготовленных работников в рассмотрении судом заявлений о внесении изменений в нормативные правовые акты с целью исключения коррупциогенных факторов из нормативных правовых актов законодательных (представительных) органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Кроме того, абз.3 п.1.6 Приказа №400 предписывает нижестоящим прокурорам при рассмотрении требований занимать активную позицию, разъяснять негативные последствия практики правоприменения нормативных правовых актов, содержащих коррупциогенные факторы.

Однако прокуроры не должны слепо отстаивать свою позицию, изложенную в Требовании, если имеются достаточные основания считать ее ошибочной или требующей корректировки. Именно для таких случаев и предусмотрена возможность отзыва Требования.

Следует обратить особое внимание на то, что отозвать можно только то требование, которое еще не было рассмотрено соответствующим правотворческим органом и по нему не принято совершенно определенное решение (согласно ст. 9.1. Федерального закона «О прокуратуре РФ» о результатах рассмотрения требования об изменении нормативного правового акта незамедлительно сообщается прокурору, внесшему требование).

5. Обязательность рассмотрения подразумевает, что согласно ст. 9.1. Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» требование прокурора об изменении нормативного правового акта подлежит обязательному рассмотрению соответствующими органом, организацией или должностным лицом не позднее чем в десятидневный срок со дня поступления требования. Требование прокурора об изменении нормативного правового акта, направленное в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации или в представительный орган местного самоуправления, подлежит обязательному рассмотрению на ближайшем заседании соответствующего органа.

Однако обязательность рассмотрения не означает обязательное согласие с доводами, изложенными в Требовании, и безусловную реализацию содержащихся в нем предложений. Для разрешения спорных ситуаций абз.1 п.1.7. Приказа №400 предусмотрена необходимость, в случае отклонения требований, использовать право на обращение в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.

6. В Требовании согласно п.1.5. Приказа №400 должны быть указаны конкретные предложения о способе устранения коррупциогенных факторов: внесение изменений в нормативный правовой акт, отмена нормативного правового акта (или его отдельных норм), разработка и принятие иного нормативного правового акта, устраняющего коррупциогенный фактор

Все предложения и требования, содержащиеся в правовых актах прокуроров, должны соответствовать фактически установленным обстоятельствам и требованиям закона. Особенность правового акта прокурора заключается в том, что каждый акт индивидуален, обращен к конкретному органу или должностному лицу, содержит указания на нарушенный закон и предложения по устранению выявленных правонарушений, восстановлению нарушенных прав граждан.

К прокурорскому реагированию предъявляются определенные требования. Оно должно быть своевременным и по возможности оперативным, обоснованным, упреждающим, достаточно острым, комплексным, маневренным, адекватным и законченным. Оно должно дополняться мерами предупредительно-профилактического характера. Только при этом меры прокурорского воздействия будут наиболее результативны.

Таким образом, имеется объективная необходимость во всестороннем и полном изучении коррупциогенности правовых норм, что не может быть достигнуто без четкого представления о способе их «нейтрализации».

7. Рассмотрение требований прокурора должно осуществляться с участием представителей прокуратуры.

Так, в соответствии с абз.1 п.1.6. Приказа №400 руководителям органов прокуратуры необходимо лично участвовать в заседаниях законодательных (представительных) органов государственной власти субъекта Российской Федерации или представительных органов местного самоуправления при рассмотрении требований.

В данном случае, указанная норма оправдана и вполне реализуема, поскольку коллегиальные органы принимают свои решения на соответствующих заседаниях с предварительным обсуждением изложенной в требовании прокурора позиции и различных мнений относительно приведенных им обоснований.

Однако, в абз.2 п.1.6. речь идет об иных органах власти: нижестоящим прокурорам надлежит обеспечить рассмотрение требований, направленных в иные органы государственной власти и местного самоуправления, организации и должностным лицам, с участием представителей прокуратуры.

На практике это представляется весьма проблематичным, так как в случае принятия решения должностным лицом от имени органа власти единолично (например, руководителем структурного подразделения органа государственной власти, главой муниципального образования и др.) никакой единой процедуры рассмотрения Требований прокурора (равно как и иных мер прокурорского реагирования) не существует. Как правило, предварительное рассмотрение Требований прокурора осуществляется последовательно теми структурами правотворческого органа, к которым данное Требование имеет отношение (юридическими или кадровыми службами, отраслевыми структурными подразделениями, заместителями руководителя правотворческого органа) и может занимать несколько дней. В связи с этим не представляется возможным определить дату и место рассмотрения Требования прокурора. Даже, если предположить, что это дата подписания ответа прокурору, то совершенно не ясно, в чем будет состоять рассмотрение Требования с участием представителя прокуратуры.

При этом, если в органе власти предусмотрено существование каких-либо постоянно действующих коллегиальных органов (например, комиссий по урегулированию конфликта интересов, штатных комиссий, градостроительных комиссий и др,), то на их заседаниях возможно рассмотрение Требований прокурора по вопросам, относящимся к их деятельности.

Так, согласно пп.5 пункта 4 Приказа от 15 мая 2010 года № 209 «Об усилении прокурорского надзора в свете реализации национальной стратегии противодействия коррупции» при осуществлении прокурорского надзора надлежит уделять особое внимание деятельности комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов, а также работе подразделений кадровых служб территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и иных государственных органов по профилактике коррупционных и других правонарушений;

8. Требование прокурора об изменении нормативного правового акта может быть обжаловано в установленном порядке.

Данная норма закреплена в ст. 9.1. Федерального закона «О прокуратуре РФ». Однако ее существование не имеет особого правового смысла, поскольку орган власти не заинтересован тратить время и силы на обжалование акта прокурорского реагирования, если он может просто не выполнять соответствующее требование прокурора, а правильность или неправильность подобных действий будет определена в ходе судебного разбирательства, инициированного не согласным с ними органом прокуратуры.

Заключение иных органов носит рекомендательный характер и подлежит обязательному рассмотрению соответствующими органом, организацией или должностным лицом (в данном случае речь идет о правотворческих органах – авторах нормативного правового акта или его проекта, в котором, с точки зрения, «иного органа» выявлены коррупциогенные факторы. При этом к «иным органам», исходя из вышеизложенного, относятся заключения уполномоченных сотрудников Министерства юстиции РФ и независимых экспертов.

Следует отметить, что обязательное рассмотрение заключений иных органов соответствующим правотворческим органом не означает необходимость его безусловного согласия с доводами и выводами, изложенными в заключении, не означает это и принятие именно тех мер, которые предложены в заключении.

Разногласия, возникающие при оценке указанных в заключении коррупциогенных факторов, согласно Порядка, утвержденного Постановлением Правительства РФ, должны разрешаться в установленном порядке. Однако законодательством такой порядок до настоящего времени не установлен. В связи с этим нередко на практике возникают расхождения во мнениях между правотворческим органом, органами прокураты, осуществляющими общий надзор за правотворческой деятельностью ОМС, и органами юстиции, осуществляющими внесение нормативных правовых актов в государственный регистр.

Именно правотворческий орган несет всю полноту ответственности за качество принимаемых (издаваемых) им правовых актов, в том числе с возможностью их судебного оспаривания заинтересованными лицами. В случае несогласия с заключением о наличии коррупциогенных факторов, правотворческий орган имеет право оставить свой нормативный правовой акт или его проект без изменения до момента установления нарушений закона в судебном порядке. Решение соответствующего суда, в данном случае, выступит в качестве некоего мерила разницы мнений: все, что незаконно, должно быть приведено в соответствии с законом.

Однако, несомненно, все заключения иных органов должны тщательно изучаться правотворческим органом не только с целью устранения дефектов конкретного нормативного правового акта или его проекта, но и совершенствования своей правотворческой деятельности в целом. Изучение таких заключений является частью мониторинга качества правовых актов и оказывает незаменимую помощь в работе над повышением эффективности правового регулирования во всех сферах общественной жизни.

В связи с отсутствием в настоящее время какого-либо установленного порядка рассмотрения заключений иных органов по результатам антикоррупционной экспертизы, возможно применение общих правил рассмотрения обращений граждан, установленных законодательством. По результатам рассмотрения заключений правотворческий орган должен не позднее 30 днейнаправить в соответствующий иной орган письменный ответ с изложением мотивов несогласия с выводами экспертизы либо с указанием мер, принятых для устранения выявленных дефектов нормативного правового акта.

Представляется возможным применять изложенную выше структуру экспертного заключения правотворческого органа к заключениям иных органов.

В заключении хотелось бы сказать, что в настоящее время проведение антикоррупционной экспертизы обязательно не только в отношении проектов, но и вступивших в законную силу нормативных правовых актов, а само ее проведение осуществляется не только правотворческим органом, но и органами прокуратуры, юстиции и различными институтами гражданского общества.

Однако в законодательстве не установлены последствия неустранения выявленных коррупционных факторов, в том числе, ответственность правотворческого органа. В случае принятия противоречащего закону правового акта, его можно обжаловать в судебном порядке (у судов имеется соответствующая юрисдикция). В случае принятия коррупционного правового акта обжаловать его в суд с целью устранения коррупционной опасности невозможно.

Кроме того, нет обязанности официально публиковать результаты антикоррупционных экспертиз, проводимых органами местного самоуправления самостоятельно. В настоящее время, отрицательная антикоррупционная экспертиза (и то только в случае ее публичности) может лишь формировать определенное общественное мнение в отношении конкретного нормативного правового акта или его проекта, но не сможет служить основанием для привлечения к ответственности должностных лиц или отмены коррупционного нормативного правового акта, если его нормы прямо не противоречат закону.

Как уже отмечалось выше, законодательством не предусмотрена антикоррупционная экспертиза актов ненормативного характера, хотя именно при издании индивидуально-правовых актов в полной мере проявляются коррупциогенные факторы и могут нарушаться установленные законом права граждан и организаций. Подтверждением объективной потребности в проведении антикоррупционной экспертизы актов ненормативного характера является проведение на практике независимых антикоррупционных экспертиз в отношении, например, проектов конкурсной документации.

Так, от Экспертного совета Московского антикоррупционного комитета при Московской торгово-промышленной палате и независимого эксперта Гребинюка Максима Валентиновичав Префектуру Зеленоградского административного округа г. Москвы поступило заключение по результатам проведения антикоррупционной экспертизы проекта нормативного акта: «Конкурсная документация на проведение открытого конкурса по отбору субъектов малого и среднего предпринимательства для участия в долевом строительстве Делового центра в Зеленоградском административном округе города Москвы по адресу: г. Москва, г. Зеленоград, 16 мкр., пересечение проездов № 657-649».

Конечно, конкурсная документация не является нормативным правовым актом, но, во-первых, она была оценена в таком качестве независимыми экспертами, а, во-вторых, в ходе экспертизы были выявлены изъяны конкурсной документации, которые были бы признаны коррупциогенными факторами, если бы действительно были обнаружены в нормативном правовом акте. Например, в «Критериях определения победителя по предмету конкурса (лота)», установлена в качестве критерия определения победителя «информация о деловой репутации организации-претендента: молодежное предпринимательство в иных сферах, в том числе имеющих социальную значимость», который приносит претенденту, обладающему данным качеством, 20 баллов к общему результату. Учитывая то обстоятельство, что в документации не содержится определение молодежного предпринимательства и определение сфер, имеющих социальную значимость, данное положение содержит в себе указанный в Методике коррупциогенный фактор, предоставляя членам комиссии «широту дискреционных полномочий» и содержит в себе «отсутствие или неопределенность условий или оснований принятия решения».

Не предусмотрено также проведение обязательной антикоррупционной экспертизы в отношении нормативных договоров, заключаемых органами власти, что дает возможность для возникновения дополнительных коррупционных рисков.

На основании вышеизложенного, требуется существенная корректировка антикоррупционного законодательства с целью повышения его эффективности.