Государственное регулирование процессов санации экономики

Основная цель экономики (цель первого уровня) состоит в обеспе­чении максимального благосостояния общества. Подобная глобальная цель представляет, по сути, многоуровневую систему целей. Так, совокуп­ность задач второго уровня ориентирована на обеспечение свободного развития общества, правового порядка, внешней и внутренней безопасности. Решение задач третьего уровня, которые мы условно назовем сис­темой прикладных экономических целей, состоит в обеспечении эконо­мического роста, полной занятости населения, стабильности уровня цен, устойчивости национальной валюты и внешнеэкономического равновесия.

Все экономические задачи (цели) взаимосвязаны и взаимозависимы: результат решения нижестоящей задачи представляет собой средство для решения задачи более высокого уровня. Кроме того, ограниченность ресурсов делает невозможным одновременное достижение всех постав­ленных целей, поэтому некоторые из них в комбинации противоречат одна другой: достижение полной занятости и сохранение окружающей среды, высокой степени занятости и внешнеэкономического равновесия.

Определение упорядоченного множества целей экономической по­литики, включающей государственное регулирование, представляет со­бой сложный процесс, требующий взвешенного и профессионального под­хода. Его сложность во многом определяется ограничениями, характер­ными для управления рыночной экономикой на уровне страны. Речь идет о неравенстве Я. Тинбергена, согласно которому количество целей не должно превосходить запас инструментов экономической политики, име­ющийся в распоряжении государства.

Ограничим рассмотрение совокупности мер, используемых государ­ством для достижения поставленных целей, двумя основными видами: финансовым, основанным на кейнсианских принципах макроэкономиче­ского регулирования, и кредитно-денежным, получившим в экономиче­ской науке название монетаризма.

Финансовая и кредитно-денежная политика (отличающиеся эконо­мическим инструментарием) совпадают по целевым установкам.

Необходимыми требованиями эффективного государственного ре­гулирования экономики являются системность и логическая урегулированность всех элементов реализации и той и другой политики. Основны­ми элементами технологии логического обоснования воздействия на эко­номику являются следующие: выделение субъекта воздействия на экономику; обоснование его функций; определение экономических инст­рументов и проблем, возникающих при их практической реализации. Ком­плексными критериями рациональности государственного воздействия могут быть конъюнктурное, структурное, региональное и социальное на правления экономической политики.

К конъюнктурному направлению (в ряде работ известному больше как антициклическое регулирование) отнесем политику экономического роста и структурных перемен. Все направления экономической политики кроме социального необходимо анализировать с точки зрения двух упомянутых подходов и соответственно нужно выделять финансовые и кредитно-денежные инструменты воздействия на экономику.

Эффективная реализация данных направлений экономической по­литики предполагает выполнение ряда условий, прежде всего проведение структуризации управления экономикой. Организационная упорядочен­ность субъекта воздействия представляется необходимым признаком це­леустремленных систем. В рамках такой упорядоченности можно организовывать как процессы достижения результатов, так и процессы функцио­нирования систем.

Доказано, что в рыночных условиях хозяйствования необходима двух­уровневая система управления экономикой: на государственном уровне и на уровне предприятий. Такая иерархия обусловлена различиями в харак­тере взаимосвязей, осуществляемых на каждом уровне.

На государственном уровне реализуется вертикальное управление. В коммерческом секторе выделено два подуровня, в сфере федеральных отношений — три подуровня управления. На уровне предприятия взаи­модействие строится по горизонтальному принципу и предполагает само­организацию хозяйствующих субъектов как во внутрифирменных отно­шениях, так и в налаживании внешних хозяйственных связей. Иными сло­нами, структуризация процесса управления по уровням позволяет упоря­дочить отношения партнерства и подчиненности, свойственные рыночной экономике. Подобная структуризация создает основу для формирования соответствующих механизмов регулирования вертикальных и горизонталь­ных управленческих отношений.

В связи с этим можно говорить о системе управления экономикой, состоящей из двух взаимосвязанных блоков: государственного управле­ния, строящегося на отношениях подчинения, и менеджмента, базирую­щегося на горизонтальных взаимоотношениях. Достижение системы эко­номических целей, названных выше, обусловливается, с одной стороны, структурой управления, а с другой — функциями, выполняемыми на каж­дом уровне (рис. 1.1). В переходной экономике на государственный уро­вень ложится ответственность за решение традиционных задач.

Ключевой задачей является выбор методов смены механизма хозяй­ствования с учетом сложившихся условий. Главными показателями эффек­тивности реформирования являются величина государственных средств, отводимая на эти цели, а также распределение расходов по формирова­нию рынка между государством и предприятиями.

Другая важная задача по формированию рынка, решаемая на госу­дарственном уровне,— разработка системы законов, устанавливающих нормы поведения хозяйствующих субъектов. При этом законы не должны быть противоречивыми и должны существовать гарантии их соблюдения. По сути, решение этих основополагающих задач создаст необходимые условия формирования институтов рынка и обеспечит их действенность.

Набор рыночных институтов известен из опыта стран с развитой экономикой, их действенность обусловлена рядом факторов. Эти факто­ры условно можно разделить на фоновые и целевые. В первую группу вхо­дят факторы, определяемые общеправовыми нормами и нормами соот­ветствующего права. Ко второй группе относятся факторы, связанные с конкретными институтами, характером отношений, затрагиваемых дан­ной совокупностью правовых норм, например с институтом собственно­сти на рынке. С одной стороны, частная собственность — это базовое понятие рыночной экономики, с другой — понятие «технологическое», связанное с эффективностью хозяйствования.

Рис. 1.1.Взаимосвязь государственного управления и менеджмента при регулировании экономики

Особенность государственного регулирования экономики через нор­мирование экономического поведения участников рынка состоит в разде­лении всего множества норм на функциональные группы:

Ø общесистемные нормы, ориентирующие предприятия на самоор­ганизацию. Это прежде всего нормы, регулирующие корпоративное управ­ление и менеджмент, т.е. механизм выживания на рынке при выполнении коммерческих критериев (в том числе нормативов функциональной струк­туры и деятельности предприятий);

Ø специальные нормы — по сферам рыночной экономики, в част­ности финансовой сферы (производство товаров и оказание услуг). По­добное выделение сфер обусловлено упомянутыми выше двумя основны­ми подходами (финансовым и кредитно-денежным) к достижению глав­ных целей развития экономики;

Ø целевые нормы (оздоровление финансов предприятий) — в соот­ветствии с решаемыми проблемами инвестиционной активности.

К последней группе относятся и нормы, касающиеся санации пред­приятий всех форм собственности для поддержания эффективности ры­ночной системы.

Возможны и другие группировки норм (например, по формам соб­ственности, т.е. нормы, регулирующие поведение участников рынка с раз­личными формами собственности: государственной, частной, муниципальной, собственностью общественных организаций). Однако для устойчивого и эффективного экономического процесса в любом случае необходимо сочетание полноты набора и правильной функциональной ориентации норм.

Таким образом, первым направлением деятельности государства по регулированию национальной экономики является конъюнктурное управ­ление, главной функцией которого выступает формирование рынка.

Можно выделить и другие задачи, входящие в систему государствен­ного регулирования экономики и обеспечивающие максимальное благо­состояние общества только в комплексном их решении. В числе систем­ных задач государства выделим следующие.

Обеспечение развития и структурной перестройки экономики пред­ставляет второе направление деятельности государства. Формирование структурной политики в переходный период отличается тем, что любая негативная тенденция может быстро превратиться в главное направле­ние развития экономики. Несовершенство рыночных механизмов, непол­нота и некомплексность институтов рынка, недостаточный опыт государ­ственного регулирования приводит к быстрому возникновению негатив­ных явлений. Подобное положение обусловливает усиление вмешатель­ства государства в экономику.

Речь идет о преодолении тенденций топливно-сырьевой специали­зации экономики России и утрачивания накопленного научно-технического потенциала и позиций в отраслях высоких технологий.

Третьим направлением деятельности служит выполнение государ­ством социальных функций, прежде всего в области образования, здраво­охранения и защиты социально уязвимых слоев населения.

Анализ российской практики решения социальных проблем пере­ходного периода показывает, что проблема сводится к выбору одной из следующих альтернатив: инициировать необходимые для общества изме­нения, даже если они непопулярны среди населения (например, подоро­жание товаров и услуг), и тем самым поставить граждан перед необходи­мостью решать финансовые проблемы личного бюджета или двигаться и направлении все большего привлечения квалифицированных специали­стов к участию в конкретных делах, иными словами, развиваться в направ­лении замены самостоятельной деятельности граждан работой чиновни­ков. Обе альтернативы имеют положительные и отрицательные стороны, поэтому при выборе золотой середины следует помнить, что недовольные будут всегда, особенно в условиях недостатка средств. Такое положение хорошо иллюстрирует начальные этапы проведения жилищной реформы.

К четвертому направлению отнесем формирование федеральных отношений. Речь идет прежде всего о создании самодостаточных муници­пальных образований.

Роль муниципальных образований в решении социальных проблем постоянно возрастает. В настоящее время законом на этот уровень управ­ления передано решение конкретных задач в сферах: социально-эконо­мического развития городов, поселков, районов; социальной защиты граж­дан; содержания здравоохранения, образования и транспорта, а также жилищного фонда. Признавая рациональной схему федеративных отно­шений «федеральный центр — субъект Федерации — муниципия», т.е. структуризацию решения социальных проблем, необходимо отметить не­достатки, которые не позволяют эффективно работать новому для России институту муниципальной экономики.

Возложение решения основных социальных проблем на структур­ные подразделения, которые непосредственно взаимодействуют с населе­нием, позволяет снять с вышестоящих уровней большую нагрузку по опе­ративному управлению. Кроме того, подобная мера позволяет приблизить чиновника, исполнителя к населению, обеспечить адекватность характе­ра и размера помощи местным особенностям (географическим, этниче­ским, экономическим, экологическим и пр.). Однако делегирование обя­занностей по решению этих проблем на уровень муниципии не подкреп­лено делегированием прав, прежде всего в экономических вопросах. Федеральный центр и субъект Федерации еще не превратились в полно­ценных субъектов управления муниципальной экономикой, главными за­дачами которого является формирование норм и инфраструктуры поведе­ния муниципии.

Результатом такого рода усеченной структуризации управления муниципальной экономикой является по существу двухзвенная система федеральных отношений: «федеральный центр — субъект Федерации». Вследствие этого субъект Федерации оказался перегруженным экономи­ческими проблемами муниципального уровня. При этом главные функ­ции муниципии сведены к доведению бюджетных средств до определен­ных категорий получателей, а также к поддержанию основных средств бюджетных организаций нижнего звена.

Главным же следствием такого положения является то, что не со­здан механизм самоорганизации и саморазвития муниципии. Бюджет му­ниципии по-прежнему определяется субъектом Федерации, его доходной частью.

Структура государственного управления федеральными взаимоот­ношениями в экономической сфере приведена на рис. 1.2.

Рис. 1.2. Структура государственного управления федеральными взаимоотношениями в экономической сфере

Четыре рассмотренные направления деятельности и связанные с ни­ми проблемы (формирование рынка, реформирование структуры хозяй­ства, решение социальных проблем, формирование федеральных отноше­ний) определяют основные функции управления экономикой, которые схе­матично представлены на рис. 1.3.

Рис. 1.3. Основные функции управления экономикой

Государство устанавливает требования (нормы) к качеству хозяйствования предприятия. Если качество хозяйствования ниже этих норм, то происходит банкротство. Данные нормы в свою очередь непосредственно влияют на структуру и организацию внутрифирменного управления. Эф­фективный менеджмент формируется под действием по меньшей мере двух факторов: норм санации, контроля за финансовыми потоками и пр., уста­навливаемых в целом для национальной экономики, и упорядоченности конкурентного сектора экономики или сферы деятельности. Воздействие государства только на один из факторов не позволит достигнуть желаемо­го результата — повышения эффективности хозяйствования в выбран­ном секторе экономики.

Необходимо отметить, что наличие остро стоящих проблем финансо­вого оздоровления предприятий, участвующих в структурной перестройке экономики (венчурные инновационные предприятия), социальных проблем переходного периода и новых федеральных отношений (муниципальные предприятия) предполагает дифференциацию нормативов финансового оздоровления. Более того, вопросы банкротства по этим направлениям деятельности государства должны решаться прежде всего на базе разви­того методического обеспечения деятельности такого рода предприятий, специальных форм селективного планирования и систематического финан­сового контроля, характерных для рыночных отношений.

Итак, в нормативную базу санации предприятий должны входить две группы норм: нормы, распространяющиеся на хозяйствующих субъектов общерыночной ориентации, и специальные нормы, регулирующие отноше­ния эффективного хозяйствования в целевых сферах государственного управления экономикой (структурная перестройка, социальная сфера, формирование федеральных отношений). Более того, характер этих норм должен отражать особенности решения поставленных задач. Речь идет о возможных особых формах банкротства.

В общеэкономическом смысле банкротство подразумевает изъятие хозяйствующего субъекта из экономической жизни. Его функции легко выполняют конкуренты, занявшие освободившуюся нишу. Для названных ранее областей регулирования экономики подобный подход неправоме­рен в силу того, что он может привести к прекращению исполнения одной из жизненно необходимых функций (для муниципальных предприятий) или к остановке процесса выработки эффективных технологий, определяю­щих научно-технический прогресс.

Безусловно, важной целью государства является формирование си­стемы конкурентных отношений в рассмотренных направлениях. Однако необходимо отметить, что формирование механизма конкуренции для решения определенных задач представляется сложной проблемой. Достаточно привести для примера задачу уменьшения экологической угрозы промышленных выбросов, решенную Р. Коузом (лауреат Нобелевским премии 1991 г.).

В современных условиях, когда еще не сложилась позитивная прак­тика создания механизмов конкуренции в отдельных сферах экономики, решение вопросов финансового оздоровления предприятий требует ино­го подхода. Ключевыми моментами для этого подхода являются, с одной стороны, комплекс мер, направленных на формирование предприятий и соответствующей инфраструктуры, с другой — специальные нормы и про­цедуры санации предприятий с подобной направленностью основной дея­тельности.

Схема государственного управления процессом санации предприя­тия в условиях переходной экономики с учетом отмеченных особенностей изображена на рис. 1.4 (с. 22).

Сущность процедуры банкротства предполагает определенную вза­имосвязь проблем государственного уровня. Так, одновременно с реали­зацией мер по санации хозяйствующего субъекта планируется решение его социальных проблем. Высвобождаемый персонал нуждается в соци­альной поддержке и трудоустройстве. Масштабы подобной работы в рос­сийских условиях могут оказаться очень большими, например, с точки зре­ния градообразующих мероприятий.

Таким образом, сложность и важность задачи государственного управления процессами санации в условиях переходной экономики обуслов­ливает необходимость создания специального органа по регулированию сферы финансового оздоровления хозяйствующих субъектов. Вместе с тем закрепление за государственным органом конкретных функций связано с дополнительным анализом организации управления финансовыми про­цессами.