Становление и развитие государственной службы в дореволюционной России

Государственная служба в России имеет глубокие исторические кор-ни, уходящие в глубину веков более чем на тысячу лет.

Закладывание основ государственного управления и государствен-ной службы в Древней Руси первоначально было неразрывно связано с военной организацией и строилось на принципах вассалитета. Вассал (фр.-

vassal) – феодал, зависимый от более крупного феодала и получивший от него земельное владение. В переносном смысле вассалитет – это отноше-ние подчиненности, зависимости. Великий князь в решении вопросов госу-дарственного управления, защиты территории и др. опирался на дружину - вооруженный конный отряд, который постоянно находился при князе. Дружинники служили князю опорой; вся территория княжества находи-лась под контролем дружинной «администрации», обязанной наряду с управлением защищать с оружием в руках интересы князя.

В XI-XII вв. многие дружинники становились слугами при дворе и в княжеском хозяйстве (тиуны), а также сборщиками налогов (вирники), писцами.

Таким образом, древние истоки слов «служба», «служилые люди» - собирательное значение лиц, находящихся в услужении своего князя.

Князь заботился о содержании, «кормлении» дружины, которая обес-печивалась за счет военной добычи от завоевательных походов, отчисле-ний от дани, судебных споров и т.п. С XII в. дружинники стали обрастать собственностью, им давались волости в «кормление» и управление.

Эта система «кормления» издавна прижилась на русской земле и сегодня мы являемся порой свидетелями ее удивительной «живучести» в многоликом обличье (взяточничество, коррупция в сфере госслужбы, неле-гитимная приватизация государственной собственности, лоббирование и т.п.).[16]

Постоянное отслоение значительной части дружины, отход от прак-тической управленческой и военной деятельности вызвали потребность в формировании профессионального слоя вольных наемных слуг (служа-щих). Таким образом, в XII – XIII вв. произошел переход от «военной демократии» к княжеской, дворцово-вотчинной системе управления. В со-ста княжеской и вотчинной администрации («княжий двор») входили воен-ные, административные, финансовые, судебные, хозяйственные, и другие служивые должностные лица (воеводы, наместники, посадники, тысяцкие и др.). Высшие, наиболее значимые должности занимали бояре (т.е. земе-льная аристократия, крупнейшие феодалы; в XI – XIV вв. – ближайшие со-ветники князя, позже - в XV - XVII вв. боярство стало официальным зва-нием вплоть до его отмены в XVIII в. Петром Первым). Остальные долж-ности занимали дворяне (люди княжеского двора).

В период татаро-монгольского нашествия и ига (1237-1480 гг.) Севе-ро-Восточная Русь попала в зависимость от Золотой Орды. Управление в тот период сохранилось в руках русских князей, но они вынуждены были получать от хана Золотой Орды разрешение княжить – ярлык (специаль-ную грамоту на княжение).[17]

Как отмечает В.Д. Граждан, формирование относительно самостоя-тельной административной (аппаратной) власти в России восходит к XVI веку, ко времени правления Ивана IV по прозвищу Грозный (1547-1584гг.). В это время механизм центральных органов государственного управления эволюционировал из дворцово-вотчинного, ведавшего делами княжеских владений, в общегосударственный, охвативший всю территорию страны. В центральных органах появились первые общероссийские административ-ные управленческие учреждения – приказы, которые стали курировать отдельные отрасли управления или порученные им территории.

Окончательный переход к приказной системе государственного уп-равления был связан с административной реформой Ивана IV во второй половине XVI в. Ее результатом стало создание почти 20 функциональных и территориальных приказов. Порядок несения воинской службы всеми землевладельцами (как боярами, так и дворянами) была определена Уложением о службе, принятым в 1555-1556 гг. На протяжении XVI - XVII вв. существовало около 100 приказов. Постоянно функционировали лишь 40-50 приказов, а остальные создавались и прекращали свою деятельность по мере надобности. Главной причиной формирования приказов была необходимость усиления той или иной функции государственного управ-ления.

Стержнем системы государственного управления России на протя-жении более чем 200 лет были три важнейших приказа: Посольский, Разрядный и Поместный. Главной задачей Посольского приказа было осу-ществление решений верховной власти (царя и Боярской думы) по вопро-сам внешней политики. Разрядный приказ имел военное значение. «Разря-дами» назывались воинские соединения ратных людей с обозначением за-нимаемых ими должностей. Поместный приказ был тесно связан с Разряд-ным. Он наделял служилое дворянство и приказных служащих тем количе-ством земли, которое определял каждому лицу Разрядный приказ. В его распоряжении находился весь государственный земельный фонд страны, приказ выдавал акты на право владения землей от имени Боярской Думы.

Для управления другими группами служилых людей были созданы специальные приказы: для стрельцов – Стрелецкий, для пушкарей – Пуш-карский, а также иные приказы. Значительную часть приказов составляли так называемые дворцовые приказы, заведовавшие отдельными отраслями великокняжеского, а затем и царского хозяйства.

Вся работа в приказах велась силами приказной бюрократии. Она принадлежала к правящим слоям общества и признавалась неподатным сословием. Внутри приказной бюрократии существовала своя иерархия, определявшая социальный статус и материальное обеспечение каждого из служащих. Высшим звеном приказной бюрократии были «думные дьяки», которые являлись членами Боярской думы, присутствовали при «сидении» государя с боярами, имели право высказывать свое мнение. Под началом дьяков находились подъячие. Помимо дьяков и подъячих в приказах име-лись также приставы и сторожа. В Посольском приказе служили еще тол-мачи (переводчики) и золотописцы, расписывавшие золотом и краской царские грамоты. В конце XVII в. в городах (местах) Российского государ-ства действовало 302 приказные избы, в которых служило 1918 человек. В общей сложности численность «служилых людей» центрального и местно-го государственного аппарата составляла около 5-7 тысяч человек. Работа и поведение приказных служащих должны были соответствовать требованиям присяги, приносимой ими при вступлении в должность.

К середине XVII в. обязанности приказных служащих разделились на «государеву службу», которая проходила в полках и посольствах», и «приказную работу», т.е. текущую деятельность в приказах и приказных избах. Именно вокруг приказной работы и складывалась гражданская служба как отрасль государственной службы.

В.Д. Граждан считает, что приказная система была для своей эпохи достаточно гибкой, эффективной и одновременно простой и удобной. Над всем царил обычай, проверенный веками опыт: приказные служащие легко разбирались в хитросплетениях разнородных дел. В неопределенности числа приказов состояла суть приказного строя – текучего, изменяющего-ся, приспосабливающегося к различным историческим условиям и в то же время неизменного.[18]

К концу XVII в. система государственного управления сословной мо-нархии в России вступает в сложный этап модернизации всей политиче-ской системы страны, ее институтов и управленческого аппарата с заимст-вованием элементов европейского опыта, рационализма, но в целом на своей собственной цивилизационной основе. В период с середины XVII в. до начала XVIII в. на смену сословно-представительной монархии прихо-дит абсолютная. Сенат в 1721 г. провозгласил Петра I императором, «Великим», «отцом Отечества».

В результате реформаторской деятельности царя Петра I (годы прав-ления 1682-1721гг.) в России была проведена серьезная рационализация системы государственного управления и государственной службы. Первым шагом стало реформирование местного самоуправления. 18 декабря 1708 г. был издан царский указ об образовании губерний, который много раз кор-ректировался и принял законченный вид только к 1719 г. Территория стра-ны была разделена на 10 губерний. 22 февраля 1711 г. был издан Указ Петра I «Об учреждении правительствующего сената». В 1717-1721 гг. приказы были заменены 12 коллегиями: Иностранных дел, Военная, Адми-ралтейская и др. На правах коллегий находились еще два учреждения: Главный магистрат и Синод. В подчинении главного магистрата находи-лись городские магистраты, а в ведении Синода – непосредственно церков-ные дела.

Совершенствование государственного управления было напрямую связано также с созданием новой системы государственной службы, что было связано с притоком в органы государственного и местного управле-ния, в армию и флот массы дворян, претендовавших на различные должно-сти. 24 января 1722 г. был установлен порядок прохождения службы, име-ющий силу законодательного акта – Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных. Этот документ располагал всех чиновников управ-ления по 14 классам и соответствующим чинам, которые составляли их ранг. Табель о рангах на первое место поставила не знатность, а личные способности, образование и заслуги (знатность по годности считать) и от-крыла доступ для представителей мелкого и среднего дворянства к высшим должностям в государстве. Табель о рангах использовалась в ка-честве руководства вплоть до Октября 1917г.

Каждый служащий был обязан пройти все 14 рангов снизу доверху, что обеспечивало, с одной стороны, замещение всех вакантных должностей, а с другой – приобретение необходимых навыков военной или статской (гражданской) службы. Кадровое обеспечение государственной службы стало одним из важных направлений деятельности Сената, а его оформление осуществляла Герольдмейстерская контора. С 1722 г. админи-стративной структурой, посредством которой Сенат осуществлял управле-ние государственной службой, стала Герольдмейстерская контора. Посред-ством этой административной структуры в течение всего XVIII в. оказыва-лось регулирующее воздействие на корпус государственных служащих, на-правляя его на решение целей и функций государства.

Как отмечает В.Д. Граждан, Петр I оставил после себя хорошо орга-низованную государственную службу, составной частью которой была статская (гражданская) служба. Последняя продолжила ту деятельность, которая в XVI - XVII вв. рассматривалась как «приказная работа», давшая начало гражданской службе как таковой. Если приказная работа в опреде-ленной степени рассматривалась как непрестижная и даже подневольная, то статская служба как в петровские времена, так и позже высоко цени-лась.[19]

Одной из специфических особенностей формирования слоя государственных служащих, российской бюрократии в XVIII в. было то, что она имела ярко выраженный сословный характер, значительная часть чиновников были дворянами или становились таковыми в результате госу-дарственной службы, получая вместе с должностями определенного клас-са, согласно табели о рангах, личное, а затем и потомственное дворянство.

Состояние государственного управления и службы определялось во многом качеством, ролью чиновной служилой бюрократии. В начале XIX века сказывались пагубные последствия освобождения дворян от обяза-тельной государственной службы, жалованных им привилегий, отказа от петровского принципа повышения в чине при занятии соответствующей должности. Обязательная служба для дворян была отменена Манифестом Петра III (1761-1762 гг.) «О даровании вольности и свободы всему россий-скому дворянству» от 18 февраля 1762 г. Изданная 21 апреля 1785 г. импе-ратрицей Екатериной II (1762-1796 гг.) «Жалованная грамота» подтверж-дала дарованное Манифестом о вольности дворянства 1762 г. право дворян служить или не служить по своему выбору, в том числе наниматься на службу в иностранных государствах. Возможность производства в чин пу-тем простой выслуги лет без обязательного назначения на соответст-вующую должность была закреплена Указом Екатерины II от 16 декабря 1690 г. «О правилах производства в статские чины» и Указом Павла I (1796-1801) от 20 апреля 1797 г. «О наблюдении при избрании чиновников к должности, старшинства мест и чинов». При этом, однако, получение низшего классного чина могло иметь место только при назначении на должность.

При Александре I (1801-1825 гг.) в результате ряда глубоких реформ российская система государственного управления становится более четкой и разветвленной, усиливаются элементы законности. Создается система органов вертикального отраслевого управления – министерства заменяют коллегии (1802 г.). 1 января 1810 г. в России был учрежден новый Россий-ский совещательный орган – Государственный совет.

Важное значение для развития государственной службы в России имел Указ Александра I «О правилах производства в чины по гражданской службе и об испытаниях в науках для производства в коллежские асессоры и статские советники» (1809 г.). Целевая направленность этого Указа – поднять образовательный уровень чиновничества, который был весьма низким, повысить профессионализм.

В 1832 г. при Николае I (1825-1855 г.) многочисленные нормативные правовые акты о службе гражданских чиновников, законодательство о государственной службе были кодифицированы и объединены в «Устав о службе гражданской», который определял порядок поступления на службу, увольнения, права и обязанности чиновников и т.д.

Ряд серьезных реформ в сфере государственного управления были осуществлены российскими императорами Александром II (1855-1881 гг.), который, освободив крестьян от крепостной зависимости (1861 г.) и Алек-сандром III (1881-1894 гг.). При Александре II, в частности, были осуще-ствлены земская (1864 г.), городская (1870 г.), судебная (1864 г.) и ряд дру-гих реформ. В результате были учреждены всесословные органы местного самоуправления – земства и городские органы управления. При этом зем-ские и городские органы делились на распорядительные – собрания глас-ных, городские думы и исполнительные – земские и городские управы. Должностные лица земских и городских управ (председатель и члены уп-равы) не пользовались правами государственных служащих, содержание им выплачивалось по усмотрению собраний или дум соответственно из земских или городских средств. Эти нововведения, однако, расширяли круг должностных лиц, принимавших непосредственное участие в управ-лении российским обществом на том или ином уровне. Важное значение в этом отношении имело и создание органов управления крестьянами, отпу-щенными на волю.[20]

Судьба реформ 60-70-х годов XIX в. в сфере государственного и об-щественного управления оказалась трагичной при Александре III, пред-принявшим ревизию отцовских реформ, которая охватила административ-ную, судебную, образовательную и другие сферы и тогда же была оценена современниками как «контрреформа». В итоге была сужена социальная ба-за управленцев, подготовлена и проведена целая система мер по усилению влияния самодержавной власти на всех уровнях государственного и, осо-беннно общественного управления. Законы 80-90-х годов по вопросам управления, государственной и общественной службы свернули реформа-торскую «оттепель» 60-70-х годов, подавили наметившуюся реформатор-скую тенденцию, подкрепили законодательно феодальные устои государ-ственного управления, сократили применение выборного начала. Закон от 12 июня 1890 г., в частности, лишил надежды даже на относительное земс-кое самоуправление, ввел земство в круг государственных установлений, превратил их в звено системы государственного управления, нацеленное на разрешение частных социальных задач местного характера, определил роль земств соответственно природе дворянского государства. Царская власть допустила относительную самостоятельность земств в отношении к государству на основе законов короны, возложила на них осуществление части государственных функций, но не установила самоуправления. Земст-ва являлись инструментом местной царской администрации, ее безвласт-ным исполнительно-хозяйственным придатком, они воплотили курс Алек-сандра III на ограничение общественного управления с последующим его управзднением.[21]

При Николае II (1894-1917 гг.) в 1906 г. все подданные Российской империи были уравнены в правах при поступлении на государственную службу (сохранялось лишь требование к соответствующем уровню образо-вания). Однако и он не оправдал надежд на поворот в сторону реформ, проявил такой же консерватизм, как и его отец - Александр III, был уверен в незыблемости и вечности самодержавного управления, стремился укре-пить самодержавно-полицейскую систему государственной службы и госу-дарственного управления, почти никак существенного не изменив их, нес-мотря на революцию 1905 г.

В конце XIX – начале XX вв. государственное и общественное уп-равление Российской империи, сложившаяся в ней система государствен-ной и общественной службы представляла собой огромную государствен-ную, сословную, иерархизированную бюрократическую пирамиду с импе-ратором на вершине. В России в это время сложились самый многочисленный в мире административный аппарат (свыше 450 тыс. чи-новников), жесткая и централизованная вертикаль исполнительных орга-нов, подконтрольные и ограниченные элементы многосословного земского и городского общественного управления.

Государственное управление и государственная служба в император-ской России в начале XX в. так и не стали, в отличие от многих цивили-зованных стран, ни конституционными, ни всесословно-представительны-ми. Они имели сословную дворянскую основу, функционально осуществ-ляли деспотическую власть абсолютных монархов в рамках сохраненной ими феодальной системы. Неспособность монархов к качественным, ради-кальным реформам управления и других сфер общества, нежелание поде-литься властью с обществом, ухудшающееся положение широких слоев трудящихся масс во многом способствовали вызреванию в общественном сознании идеи революционного способа преодоления нарастающего кри-зиса управления, власти, общества, слома существующей государственной и политической системы.[22]