Межбюджетные отношения в субъекте Российской Федерации

На современном этапе социально-экономического развития Российской Федерации в ходе реализации экономических реформ совершенствование межбюджетных отношений является приоритетным направлением государственной бюджетной политики. При этом определение общих ориентиров бюджетной политики в субъектах Федерации должно базироваться на понимании того, что экономическая, политическая и социальная стабильность муниципальных образований непосредственно влияет на устойчивость и жизнеспособность всего государства.

Необходимость успешного и стабильного развития регионов и муниципальных образований требует оптимизации межбюджетных отношений в первую очередь в направлениях более четкого разграничения полномочий органов власти и установления соответствующих расходных полномочий бюджетов всех уровней.

Федеральное законодательство предполагает достаточную самостоятельность органов власти субъектов Российской Федерации в отношении конкретного распределения расходных обязательств между региональным и местным уровнями, а также передачи органам местного самоуправления отдельных полномочий субъектов Российской Федерации.

В условиях самостоятельности государственные органы субъектов Российской Федерации с учетом своих территориальных особенностей должны осуществлять конкретное распределение расходных обязательств по уровням бюджетной системы региона и утверждать установленное распределение в законодательном порядке. На наш взгляд, за бюджетом того или иного уровня следует закреплять функции, а не бюджетные учреждения или отдельные статьи расходов по осуществлению той или иной функции. Необходимо законодательно устанавливать, какой уровень бюджета будет отвечать за исполнение конкретных функций или за непосредственное предоставление населению соответствующих бюджетных услуг.

В условиях самостоятельности государственные органы субъектов Российской Федерации с учетом своих территориальных особенностей должны осуществлять конкретное распределение расходных обязательств по уровням бюджетной системы региона и утверждать установленное распределение в законодательном порядке. На наш взгляд, за бюджетом того или иного уровня следует закреплять функции, а не бюджетные учреждения или отдельные статьи расходов по осуществлению той или иной функции. Необходимо законодательно устанавливать, какой уровень бюджета будет отвечать за исполнение конкретных функций или за непосредственное предоставление населению соответствующих бюджетных услуг.

Полномочия должны разграничиваться между региональным и местным уровнями власти на постоянной или долговременной основе и удовлетворять определенным принципам. Ученые-экономисты и практики в своих публикациях в основном называют следующие принципы:

1. территориального соответствия;

2. максимального приближения бюджетных услуг к их получателям;

3. максимальной эффективности предоставления бюджетных услуг.

Принцип территориального соответствия предусматривает ответственность за предоставление бюджетных услуг того уровня власти, под юрисдикцией которого проживает население, потребляющее бюджетные услуги.

Принцип максимального приближения бюджетных услуг к их получателям определяет передачу исполнения услуг на возможно более низкий уровень бюджетной системы, поскольку местные власти находятся ближе к потребителям бюджетных услуг и лучше знают их нужды.

Принцип максимальной эффективности предоставления бюджетных услуг требует, чтобы выбор уровня бюджетной системы при закреплении расходных полномочий определялся по оптимальному варианту при условии обеспечения наиболее рациональной и эффективной реализации соответствующих полномочий.

Названные принципы являются достаточно объективной базой при разграничении функций между региональным и местным уровнями власти.

Как показывает многолетняя практика, разные функции по своему характеру могут быть чисто федеральными, региональными или местными, в то же время многие функции относятся к сфере совместного ведения нескольких уровней власти. В субъектах Федерации можно выделить распределяемые по уровням региональной власти наиболее характерные функции: региональные функции; местные функции;

1. региональные;

2. местные;

3. региональные, исполнение которых передается на местный уровень;

4. местные, нормативы предоставления которых устанавливаются региональным уровнем.

К региональным функциям относятся функции, которые и финансируются, и исполняются администрацией регионов без участия местных властей. Обычно это функции, которые исполняются в интересах всего населения региона и требуют общей координации действий и мер на подведомственной территории, а также функции, которые должны отвечать конкретным стандартам и быть единообразными для всего региона.

Местные функции - это, как правило, включают функции или виды услуг, рассчитанные на обслуживание жителей конкретных муниципальных образований. Все полномочия по их финансированию и обеспечению закрепляются за местным уровнем.

Региональные функции, исполнение которых передается на местный уровень, т. е. функции со смешанным распределением полномочий по уровням власти, достаточно разнообразны. Преимущественно это функции, осуществление которых отвечает интересам региона в целом, но непосредственное исполнение которых более эффективно на местном уровне. При таком распределении функций региональные власти устанавливают минимально необходимые нормативы предоставления услуг населению и финансируют эти услуги за счет регионального бюджета, непосредственное же выполнение функций поручается местной власти.

Местные функции, нормативы предоставления которых устанавливаются региональным уровнем, предусматривают финансирование бюджетных услуг из местных бюджетов, при этом региональные власти устанавливают нормативы минимально необходимого уровня обслуживания. Это вызывается заинтересованностью органов власти региона в установлении стандартов или норм обслуживания, единых для всех муниципальных образований региона. В первую очередь это касается здравоохранительных функций и функций обеспечения безопасности населения территории.

Разграничение расходных полномочий между уровнями бюджетной системы регионов в процессе разработки бюджетов непосредственно взаимосвязано с закреплением доходных источников за соответствующими уровнями бюджетной системы для обеспечения каждому уровню власти объема финансирования, адекватного возложенным на этот уровень власти функциям. Доходные источники закрепляются на постоянной или долгосрочной основе и утверждаются законодательно.

Для обеспечения бюджетной сбалансированности при разграничении доходных источников между бюджетами регионального и местного уровней необходимо придерживаться определенных критериев, которые устанавливаются с учетом характеристик источников доходов, их территориальной принадлежности, степени влияния конкретных уровней власти на источники доходов. Такие критерии выработаны в мировой практике и, по нашему мнению, как и по мнению российских специалистов, должны приниматься во внимание в процессе бюджетного планирования в субъектах Российской Федерации. Это следующие критерии, определяющие разграничение доходных источников.

Стабильность поступлений: наименее стабильные источники доходов, зависящие в большей степени от макроэкономической ситуации, чем от условий конкретных территорий, должны быть закреплены за более высоким уровнем бюджетной системы, и наоборот.

Экономическая эффективность: для повышения заинтересованности в собираемости налогов за каждым уровнем власти должны закрепляться те налоги на доходы, которые получены в той или иной степени благодаря усилиям этого уровня власти.

Социальная справедливость: чем менее равномерно распределена налоговая база, тем на более высокий уровень должен поступать этот налог для дальнейшего перераспределения.

Мобильность налоговой базы: налоги, взимаемые с налоговой базы, которая имеет четкую территориальную базу и не обладает высокой мобильностью, разумнее закреплять за территориальными бюджетами.

Возможность или невозможность экспорта налогового бремени за пределы региона: бюджетные услуги должны финансироваться за счет тех, кто ими пользуется.

Возможность влияния на налоговую базу: за местным уровнем целесообразно закреплять налоги, на которые могут реально влиять органы местного самоуправления и которые реально могут стимулировать увеличение налогового потенциала данной территории.

В случаях когда названные критерии не позволяют однозначно отнести налоговый источник к тому или иному уровню бюджета, нужно руководствоваться необходимостью доведения суммарных доходов местных бюджетов до общего объема расходных полномочий, закрепленных за ними.

В целом разграничение доходных источников для бюджетов регионального и местного уровней не решает проблемы сбалансированности доходов и расходов бюджетов. Для этого требуется перераспределение средств между бюджетами в целях выравнивания бюджетной обеспеченности, стимулирования развития налоговой базы и выполнения иных задач социально-экономической политики региона.

Выравнивание бюджетной обеспеченности предусматривает покрытие разрыва между расходными потребностями местных бюджетов на исполнение закрепленных за ними полномочий и их доходными возможностями за счет передачи средств из бюджета субъекта Федерации в виде нецелевых дотаций или трансфертов. Средства на покрытие разрыва передаются в местные бюджеты на безвозмездной основе.

Размеры помощи, выделяемой муниципальным образованиям, во многих случаях носят субъективный характер и определяются в порядке договорного процесса. Более того, решение о том, какой объем средств следует выделить на выравнивание бюджетной обеспеченности местным бюджетам, выносится не столько с точки зрения экономической целесообразности, сколько с учетом политического выбора с целью нахождения определенного компромисса между необходимостью выравнивания финансирования муниципалитетов и других расходов регионального правительства. Чем больше средств перераспределяется в пользу "бедных" муниципалитетов, тем тяжелее становится налоговое бремя "богатых", экономически более сильных муниципалитетов. Это может не только лишить "богатых" интереса к дальнейшему развитию своей налоговой базы, но и остановить экономическое развитие всего региона.

Что касается финансирования расходных полномочий, передаваемых нижестоящим бюджетам из вышестоящих, то федеральное законодательство гарантирует нижестоящим бюджетам компенсацию соответствующих расходов, причем независимо от того, являются бюджеты донорскими или дотационными.

В Российской Федерации идет активный процесс укрепления бюджетного федерализма, оптимизации и совершенствования межбюджетных отношений. Это длительный и сложный процесс. Для его ускорения целесообразно использовать опыт бюджетного федерализма, накопленный в экономически развитых странах: США, Германии, Канаде и др. Так, в США бюджетный федерализм проявляется в том, что правительства штатов формируют собственные бюджеты, получая средства из федерального бюджета, и потом значительные суммы перераспределяют местным органам, которые получают также субсидии непосредственно и из федерального бюджета. Особенностью американской системы разграничения доходов внутри бюджетной системы является четкое разграничение конкретных видов налогов по уровням государственного управления. Примечательно, что после Второй мировой войны возросла роль федерального бюджета США в финансировании программ социального и экономического развития территорий штатов.

Особенность германской бюджетной системы состоит в том, что налоговые доходы всех трех звеньев власти (центра, земель, общин) формируются преимущественно на базе долевого участия в главных видах налогов. В бюджетной системе ФРГ используется сложный механизм вертикального (между центром, землями и общинами) и горизонтального (между центром, землями и общинами) выравнивания, для чего используются совместные налоги в зависимости от численности населения. Четверть поступлений богатых земель идет в фонд субсидирования бедных земель. Используются также 2% отчислений от НДС.

Выравнивающая субсидия рассчитывается таким образом, чтобы доходы каждой из земель были бы не менее 92% от среднего показателя суммы земельных налогов и доли земель в подоходном и корпоративном налоге в расчете на одного жителя. Подушевые расходы местных бюджетов увеличиваются с увеличением плотности населения, для чего применяются коэффициенты численности.

Бюджетный федерализм в Канаде сочетает американскую и германскую системы межбюджетных отношений. Он характеризуется высоким уровнем децентрализации, самостоятельностью штатов при формировании и использовании бюджетных средств. При этом со стороны федеральных властей значительное внимание уделяется выравниванию их экономического развития.

В Швейцарии бюджетный федерализм существует еще со средних веков. Кантоны наделены значительным суверенитетом, они имеют собственные налоги, как и каждый уровень власти. Вместе с тем кантоны получают и различные субсидии от федерального правительства с целью выравнивания экономического положения.

Из приведенного краткого обзора видно, что, несмотря на различия в системах бюджетного федерализма высокоразвитых стран, в этих системах реализованы важные рациональные положения, заслуживающие внимания:

· высокий уровень децентрализации;

· самостоятельность федеральных образований при формировании и использовании бюджетных средств;

· значительное влияние центральной власти на выравнивание экономического развития федеральных образований;

· строгое разграничение конкретных видов налогов по уровням государственного управления;

· преобладание трансфертов общего назначения.

Большое внимание в ежегодных бюджетных посланиях Президента РФ, как и в бюджетных посланиях руководителей субъектов Российской Федерации, отводится вопросам совершенствования межбюджетных отношений соответственно на федеральном и региональном уровнях (рис. 8.3).

Рис. 8.3.Межбюджетные отношения в Российской Федерации

Как правило, межбюджетные отношения в регионах во многом определяются нормативами отчислений в региональный бюджет и в местные бюджеты от сумм доходов, поступающих в бюджет региона. Их соотношение определяется основными направлениями бюджетной политики, проводимой в регионе.

Введение Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" выявило множество проблем в сфере функционирования системы бюджетов в субъекте Федерации.

Основная проблема - это централизация бюджетных средств в областном бюджете, т. е. на уровне субъекта Федерации. На территории Самарской области функционирует более 300 местных бюджетов, и за период 2006-2009 гг. в них аккумулировалось около 35% бюджетных средств, т. е. большая доля доходов приходится на областной бюджет. В целях укрепления децентрализации бюджетной системы, что соответствует демократическим нормам общества, необходимо изменить соотношение при распределении доходов между областным и местным бюджетами в сторону увеличения доли местных бюджетов в общем объеме бюджетных средств.