Государственное регулирование социально-экономического развития страны и регионов

Государственное регулирование развития экономики - это воздействие государства на деятельность хозяйствующих субъектов и рыночную конъюнктуру в целях обеспечения нормальных условий функционирования рыночного механизма.

По объектам воздействия государственное регулирование экономики означает деятельность по регулированию трех взаимосвязанных частей воспроизводственного процесса: регулирование ресурсов, регулирование производства, регулирование финансов.

По уровням региональной иерархии государственной регулирование сосредоточено на двух основных направлениях: федеральный и региональный уровень.

К ведению РФ относится довольно широкий круг полномочий, среди которых, в частности:

- федеративное устройство и территория страны в целом;

- установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной властей;

- установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, социального, культурного национального развития;

- установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки;

- федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития;

- федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральный транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе;

- оборона и безопасность;

- статус и защита государственной границы, территориальных вод, экономической зоны и континентального шельфа;

- метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; официальный статистический и бухгалтерский учет.

Базисом устойчивого развития экономики региона является региональная политика и механизм ее правового регулирования.

Проводимые в РФ экономические реформы тесно связаны со структурными преобразованиями национального хозяйства. Смена концепций развития российской региональной политики в период реформ последних десятилетий представлена следующим этапами:

1. 80 - 90 годы, региональная политика была направлена на противодействие дезинтеграции и борьбу с сепаратизмом.

2. В конце 90-х годов главная цель региональной политики заключалась в выравнивании уровня социально-экономического развития регионов.

3. 2000-2005 гг. – «выравнивание» сочеталось с усилением властной вертикали и повышением зависимости регионов от центра. В этот период была принята целевая программа «Сокращения различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации».

В 1996 году указом Президента РФ были утверждены «Основные положения региональной политики в Российской Федерации». Под региональной политикой указомрекомендовано понимать систему целей и задач органов государственной власти по управлению политическим, экономическим и социальным развитием регионов страны, а также механизм их реализации.

Объективной предпосылкой региональной политики в Российской Федерации выступает структурная неоднородность пространства страны в природно-географическом, ресурсном, экономическом, социальном, этническом, культурном и политическом аспектах. Направления региональной политики не могут быть стандартными для всех регионов, их необходимо координировать, исходя из особенностей социально-экономического развития, природно-ресурсного потенциала, производственной специализации и т.д.

Региональная политика охватывает все сферы жизнедеятельности регионального социума, но среди компонентов региональной политики выделяются в первую очередь:

- социальные, направленные на социальную защиту и поддержку населения, развитие и поддержание в соответствующем состоянии объектов социальной инфраструктуры;

- экономические, связанные с повышением эффективности регионального производства с учетом природно-ресурсного потенциала, финансовых и материальных ресурсов, развитием и поддержкой малого и среднего бизнеса, экспорта, стимулированием инвестиционной активности и др.

После принятия Президентом РФ этого указа в экономической политике страны произошли перемены. Прежде всего, изменились приоритеты региональной политики: ведется работа по разграничению полномочий, вносятся коррективы в сферу межбюджетных, имущественных, земельных и налоговых отношений. Акценты государственной региональной политики смещаются с решения проблем выживания и преодоления дезинтеграции страны на создание условий, обеспечивающих поступательное развитие регионов, создание сбалансированной системы взаимоотношений всех уровней власти. Тем не менее, созданные в Российской Федерации механизмы регионального развития, долгосрочные целевые программы в отсутствие единого правового поля осуществляются разрозненно, не стимулируя регионы к эффективному использованию собственного экономического и социального потенциала.

Новым этапом в развитии региональной политики стала разработка Министерством регионального развития РФ «Концепции стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации» (июнь 2005 г.), в которой акцент делается на дифференцированное развитие регионов, фактическое закрепление их роли в экономике России и территориальной структуре хозяйства.

В октябре 2007 года в г. Москве состоялись парламентские слушания «О состоянии государственной региональной политики в Российской Федерации и её правового регулирования», в результате было разработаны следующие рекомендации: исходной нормативной правовой базой федеральной региональной политики должно выступать тщательно проработанное федеральное законодательство, обеспечивающее регионам необходимые условия устойчивого развития; базовым в этой сфере должен стать федеральный закон о государственной региональной политике в Российской Федерации.

В настоящее время подготовлен проект федерального закона «Об основах государственной региональной политики, порядке ее разработки и реализации», который устанавливает цели и содержание государственной региональной политики, определяет компетенцию и регламентирует действия и правоотношения органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в сфере организации разработки и реализации государственной региональной политики в РФ. В соответствии с данным проектом закона государственная региональная политика имеет своей целью: реализацию конституционно установленных принципов федеративных отношений в Российской Федерации, и обеспечение целостности и неразрывности России как демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления [81].

Государственное регулирование экономического и социального развития территорий, обеспечение целесообразной специализации, комплексности и диверсификации региональной экономики – очевидное условие устойчивого развития страны и регионов.

Различные формы государственного регулирования (законодательное регламентирование; прогнозирование, планирование и программирование региональной экономики; бюджетное перераспределение национального дохода между территориями; проведение целевой региональной политики; контроль за ценами, доходами, занятостью, состоянием окружающей природной среды и т.д.) могут быть применены к отдельным элементам социально-экономических систем регионов с получением кратковременного экономического или социального эффекта. В тоже время стратегическое целенаправленное социально-экономическое развитие требует системного анализа региональных проблем размещения производительных сил, совершенствования структуры экономического пространства региона.

Федеральная и региональная политика осуществляется с помощью прямых и косвенных методов воздействия.

Прямые методы предполагают непосредственное активное вмешательство органов государственной власти в те или иные сферы жизнедеятельности общества, например, путем целенаправленного финансирования отдельных отраслей или предприятий и т.п. К числу прямых методов относят также разработку различных программ экономического, социального, научно-технического развития.

Косвенные методы проведения региональной политики направлены на создание благоприятных условий в области социально-экономического развития с помощью финансовых или политико-правовых рычагов.

Управление территориальным развитием осуществляется с использованием административных и экономических методов. В рыночных методах хозяйствования преобладающая роль принадлежит экономическим методам управления. В странах централизованного планирования доминируют административные методы регулирования экономической деятельности. Как правило, система управления включает сочетание различных методов и форм воздействия на поведение хозяйствующих субъектов.

Набор инструментов государственного регулирования включает в себя следующие основные элементы: социально-экономическое прогнозирование, программирование социально-экономического развития, бюджетирование.

Экономическое прогнозирование - предвидение будущего состояния экономики и спряженных с ней сфер. Экономический прогноз - исходная основа для определения целей, выработки стратегии и тактики социально-экономического развития.

Программное управление осуществляется путем разработки и реализации соответствующих программ развития. Программирование экономического развития - разработка и реализация программ развития всей экономики или отдельных ее сфер (регионов, многоотраслевых комплексов и т.д.). Программы экономического развития - основной инструмент прямого активного вмешательства государства в ход воспроизводственного процесса в условиях рыночных отношений.

Программа - это согласованный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс социально-экономических, производственных, научно-исследовательских, организационных и других мероприятий, направленных на реализацию какой-либо долгосрочной народнохозяйственной проблемы.

Бюджетирование экономического развития представляет собой разработку и реализацию государственного бюджета страны как инструмента воздействия государства на ход экономического развития. Государственный бюджет представляет собой основной документ реального управления экономическим развитием страны.

Государственное управление осуществляется в следующих формах:

1. Директивное управление осуществляется в форме конкретных прямых заданий и указаний.

2. Индикативное управление, содержащее минимум принуждения в области реализации заданий и максимум свободы в области принятия решений (осуществляется с помощью нормативов и других индикаторов экономического регулирования).

Основой индикативного управления является индикативное планирование.

Индикативное планирование – процесс формирования системы параметров или индикаторов, характеризующих состояние и развитие экономики страны и регионов, соответствующие государственной, социальной и экономической политике, а также разработку мер государственного воздействия на социальные и экономические процессы с целью достижения установленных параметров. Индикативное планирование представляет собой многоэтапный процесс, включающий разработку плана развития экономики страны, имеющего рекомендательный характер, доведение до хозяйствующих субъектов его показателей, контроль за выполнением плановых показателей, стимулирование агентов производства следованию в своей деятельности наметкам индикативного плана.

3. Институциональное управление, использующее механизм бюджетного, банковского, налогового и других институтов экономической системы.

4. Программное управление, сочетающее директивы и экономические рычаги воздействия для реализации конкретной программной цели или совокупности целей.

Современные федеральные целевые программы разработаны и реализуются по шести основным направлениям: развитие инфраструктуры, новое поколение, реформирование правосудия, безопасность жизнедеятельности и сохранение окружающей среды, новая экономика, региональный паритет.

В сентябре 2005 года президент РФ выступил с инициативой реализации четырех национальных проектов – «Современное здравоохранение», «Качественное образование», «Доступное жилье», «Эффективное сельское хозяйство» (программа получила название «Инвестиции в человека»). На реализацию этих масштабных изменений в жизни россиян выделено 180 миллиардов рублей. Основная ответственность за осуществление мероприятий в рамках нацпроектов возложена на Правительство РФ, а общая координация контрольной работы - на Контрольное управление Президента РФ

Особое значение в совершенствовании управления размещением и развитием производительных сил имеет стратегическое планирование.

Основной идеей проекта федерального закона «О государственном стратегическом планировании» является создание правовой основы для разработки, построения и функционирования комплексной системы государственного стратегического планирования социально-экономического развития Российской Федерации, позволяющей решать задачи повышения качества жизни населения, роста российской экономики и обеспечения безопасности страны.

В последнее время необходимость формирования системы стратегического планирования значительно повысилась в силу того, что решения в оборонной, социальной, технологической и экономической сферах приобретают долгосрочный стратегический характер.

Возникла необходимость в наборе управленческих инструментов, которые позволяют:

- развертывать долгосрочные решения (со сроком реализации 5 и более лет) в набор средне- и краткосрочных задач, увязанных между собой и подчиненных общей цели;

- балансировать планируемые действия, требующие значительных затрат, по ресурсным и организационным возможностям (проекты в энергетике, транспорте, демографии, национальной безопасности);

- четко ориентировать субъекты Российской Федерации на деятельность, отвечающую интересам страны в целом в соответствии с поставленными целями социально-экономического развития Российской Федерации;

- обозначать долгосрочные ориентиры для бизнеса (в области развития производственной инфраструктуры, энергетической и минерально-сырьевой базы, рынка рабочей силы, социальной инфраструктуры, науки и технологий и так далее), позволяющие снизить риски при принятии долгосрочных инвестиционных решений.

Целями создания комплексной системы государственного стратегического планирования социально-экономического развития Российской Федерации являются:

- определение оптимальной траектории перехода от текущего состояния социально-экономического развития к желаемому состоянию;

- концентрация разнокачественных (финансовых, организационных, информационных, кадровых) ресурсов для достижения запланированных целей;

- консолидация усилий всех субъектов экономики (государства, корпораций, структур гражданского общества) для достижения целей социально-экономического развития Российской Федерации.

Исходя из целей определяются основные функции системы государственного стратегического планирования:

- определение внутренних и внешних условий и тенденций социально-экономического развития, а также выявление возможностей и ограничений социально-экономического развития;

- определение целей социально-экономического развития Российской Федерации и приоритетов социально-экономической политики;

- выбор путей и способов достижения целей, обеспечивающих наибольшую эффективность использования имеющихся ресурсов;

- формирование комплексов мероприятий, обеспечивающих достижение целей социально-экономического развития в соответствующих сферах социально-экономического развития;

- определение необходимых ресурсов для достижения целей и задач социально-экономического развития;

- координация планируемых действий по достижению целей социально-экономического развития между федеральным и региональным уровнями государственной власти, бизнесом и обществом;

- осуществление стратегического контроля;

- научно-техническое, информационное и кадровое обеспечение государственного стратегического планирования социально-экономического развития.

Предметом правового регулирования законопроекта являются общественные отношения в сфере планирования, прогнозирования и стратегического контроля социально-экономического развития Российской Федерации, составляющие целостную систему государственного стратегического планирования.

Участниками регулируемых данным законопроектом отношений являются Президент Российской Федерации, Совет Безопасности Российской Федерации, Счетная палата Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

Предлагаемый законопроектом подход к формированию системы государственного стратегического планирования базируется на опыте и достижениях отечественной и мировой практики, включает в себя инструменты государственного стратегического планирования, применяемые в настоящее время в Российской Федерации и за рубежом.

Последствиями принятия законопроекта станут:

- создание условий для достижения целей социально-экономического развития Российской Федерации в соответствии с долгосрочными и среднесрочными приоритетами государственной политики;

- повышение эффективности использования имеющихся ресурсов в рамках достижения целей;

- увеличение прозрачности и эффективности деятельности органов государственной власти;

- повышение исполнительской дисциплины в связи с введением обоснованных и объективных критериев оценки деятельности участников процесса государственного стратегического планирования.

Механизм регионального управления должен строится на известных свойствах региональной системы:

- регион - составляющее звено национальной системы производительных сил и экономических отношений, его экономика взаимодействует прямыми и обратными производственно-экономическими, ресурсными, научно-техническими, финансово-кредитными связями с народным хозяйством страны;

- в регионе осуществляются полные циклы воспроизводства населения и трудовых ресурсов, основных и оборотных фондов общего пользования, формируются отношения по поводу производства, распределения, обмена и потребления продукции;

- к компетенции региональных органов власти относятся важнейшие вопросы экономического планирования, финансового регулирования, денежного обращения, налоговой политики, развития социальной сферы, подготовки и рационального использования трудовых ресурсов, охраны и воспроизводства природной среды и ресурсного потенциала.

Специализация регионов России в основном сформировалась в процессе советского централизованного планирования и управления. Формирование рыночных отношений почти не изменило производственный профиль регионов, в большинстве случаев определяемый природно-ресурсными факторами. Экономические связи большинства отраслей специализации по-прежнему выходят за пределы региональной экономики. Естественной реакцией на разрушение системы государственного управления экономикой и полный отказ от планирования в начале 90-х годов стало создание ассоциаций экономического взаимодействия регионов. Межрегиональная интеграция, разработка и реализация совместных программ развития экономики и социальной сферы позволяла хотя бы частично компенсировать ущерб от разрыва экономических связей, которые десятилетиями были основой функционирования хозяйственного механизма.

Межрегиональное управление в РФ характеризуется двумя существующими направлениями.

1. Управление федеральными округами. Организационная структура включает полномочного представителя Президента РФ с соответствующим аппаратом управления в центре федерального округа и федеральными инспекторами в регионах.

2. Управление межрегиональными ассоциациями. Организационные структуры межрегионального управления в рамках ассоциаций экономического взаимодействия регионов РФ.

Управление социально-экономическим развитием территорий, исследование особенностей и закономерностей развития, социальная и экономическая диагностика основывается на использовании специальных показателей или параметров развития государства и регионов (раздел 4.5).