Природа местного самоуправления. Основные теории местного самоуправления

Природу местного самоуправления можно рассматривать в правовом и историче­ском аспектах.

Вопрос о правовой природе местного самоуправления в настоящее время является дискуссионным и представлен 3-я подходами:

1) в местном самоуправлении сочетается го­сударственное и общественное;

2) местное само­управление фактически является частью государственной власти;

3) местное самоуправление - самостоя­тельный уровень публичной власти который нельзя считать госу­дарственной властью.

По нашему мнению, местное самоуправление необходимо рас­сматривать именно как низовой (первый) уровень публичной власти в государстве, при этом местная власть в своей деятельности ограничена рамками закона и не противоречит государственной власти. Совершенно очевидно, что местное самоуправление невозможно без государства, так как существует только в нем.

Чтобы понять, историческую природу местного самоуправления, необходимо рассмотреть основные теории местного самоуправления.

1. Теория свободной общины. В начале XIX в. во Франции воз-
никла теория свободной общины.

Согласно данной теории община имеет право на самостоятель­ность и независимость от центральной власти изначально. При этом государство не создает общину, а лишь признают ее. И в этом отно­шении община является первичной по отношению к государству.

В основу теории свободной общины легли следующие принципы:

• местное самоуправление есть управление собственными де­лами общины, отличными по своей природе от дел государ­ственных;

• дела, которыми ведает община, разделяются на собственные и те, которые передаются ей государством;

• органы местного самоуправление являются негосударствен­ными органами;

• государственные органы не имеют права вмешиваться в де­ла, отнесенные к компетенции общины, они лишь следят за тем, чтобы община не выходила за пределы своей компе­тенции.

2. Общественная (хозяйственная) теория. Она является продолжением теории свободной общины. Ее сущность - круг общинных дел отличается от государственных. Эта теория обосновывала право местных учреждений заниматься местными общественными и хозяйственными делами независимо от государ­ства, поэтому ее еще иногда называют хозяйственной.

Го­сударственное вмешательство в дела общины недопустимо; должностные лица самоуправления относятся к общинным, а не государствен­ным агентам и представляют не государство, а общество.

3. Государственная теория местного самоуправления. Она сменила общественную теорию во второй половине XIX в. Представляет собой одну из форм организации государственного управления на местах, являясь частью государственной системы управления. Местные учреждения должны действо­вать в соответствии с общественными и государственными интере­сами. Организация местной власти строится на основании закона, а органы местного самоуправления наделяются полномочиями госу­дарством.

4. Юридическая теория местного самоуправления. Получила широкое распространение в конце XIX — начале XX в. В ней отражается понимание природы местного самоуправления как сочетание государственного и общественного начал, основанных на нормах права.

Согласно этой теории органы местного самоуправления являются органами государства, которое передает им часть сво­их полномочий в полном объеме, признавая их само­стоятельность и независимость. Однако местная власть должна в определенном смысле согласовывать свои действия с властью государственной.

2. Понятие местного самоуправления

Понятие местного самоуправления в отечественной науке трактуется не однозначно. Поэтому предпочтительно пользоваться определениями, содержащимися в нормативно-правовых актах.

Согласно Европейской хартии местного самоуправления «под местным самоуправлением понимается право и ре­альная способность органов местного самоуправления регламентиро­вать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения». Это право должно осущест­вляться советами или собраниями, состоящими из членов, избран­ных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего го­лосования.

Конституция РФ не содержит определения местного самоуправ­ления, но закрепляет право населения на местное самоуправление и признает его одной из основ конституционного строя (ст. 3, 12, 18, 130 и др.).

Согласно Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в преде­лах, установленных Конституцией Российской Федерации, федераль­ными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, — законами субъектов Российский Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

В Европейской хартии местное самоуправление понимается че­рез управленческую деятельность органов местного самоуправления, действующих в интересах населения на основе принципа легитим­ности публичной власти. В Российском законодательстве местное самоуправление определяется как форма народовластия.

Наиболее традиционным в науке муниципаль­ного права считается рассмотрение понятия местного самоуправле­ния как:

• основы конституционного строя;

• права население на самостоятельное решение вопросов ме­стного значения;

• формы народовластия.

3. Местное самоуправление как основа конституционного строя

В ст. 2 Европейской хартии местного самоуправления утвержда­ется, что принцип местного самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве и по возможности в конституции государства.

Федеральный закон «Об общих принципах организации ме­стного самоуправления в Российской Федерации» определяет, что местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя РФ, призна­ется, гарантируется и осуществляется на всей территории России.

Согласно ст. 2 Конституции РФ носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации являет­ся ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Ст. 12 Конституции РФ констатирует, что «в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного само­управления не входят в систему органов государственной власти».

Это означает, что в России закреп­ляется децентрализованная система управления, но не в смысле полного отсутствия центрального управления, а сочетания центрального и местного управления и разделения полномочий между уровнями публичной власти. Так, государственная власть представ­лена на уровне Российской Федерации и ее субъектов, а местная - на уровне муниципальных образований. Важно, что органы местного самоуправления не состоят с органами государственной власти в отношениях соподчинения.

Самостоятельность органов местного самоуправления подразумевает и наличие у них собственной компе­тенции в реше­нии вопросов местного значения, перечень которых содержится в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В тоже время органы местного самоуправления обязаны дейст­вовать в соответствии с законодательством РФ и в рамках государственной политики.

4. Местное самоуправление как право населения на самостоятельное решение вопросов местного значения

Согласно российского законодательства население имеет право на самостоятель­ное решение вопросов местного значения на всей территории Рос­сийской Федерации и не может быть лишено этого права по реше­нию органов государственной власти или по своей воле.

Таким образом, основной субъект ме­стного самоуправления - население, которое осуществляет решение вопросов местного значения как самостоятельно, так и через органы местного самоуправления.

Российским гражданам гарантируется:

· равные права на осуществление местного самоуправления;

· право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления;

· право равного доступа к муниципальной службе;

· право на обращение в органы местного самоуправления.

Право населения на осуществление местного самоуправления гарантируется государством путем судебной защиты, а также рядом законодательных запретов на огра­ничение прав местного самоуправления. Это право может быть ограничено только федеральным законом в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Право на осуществление местного самоуправления принадлежит всему населению муниципального образования, а не отдельным его представителям. Одновременно местное самоуправление является обязанностью на­селения, так как осуществление местного самоуправления населени­ем является необходимым элементом конституционной организа­ции власти в государстве.

5. Местное самоуправление как форма народовластия

Согласно ст. 3 Конституции РФ единственным источником вла­сти является многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государствен­ной власти и местного самоуправления.

Основные черты, характеризующие местное самоуправление и его место в системе народовластия:

1. Местное самоуправление имеет свой субъект -население муниципальных образова­ний.

2. Местное самоуправление занимает особое место в демократи­ческом механизме управления обществом и государством. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, и не яв­ляются частью государственного аппарата. В тоже время единственный источник и государ­ственной власти и местного самоуправления - народ.

Местное самоуправление решает вопросы местного значения, которые не входят в компетенцию государст­венной власти, но находятся под ее правовым, финансовым и иным влиянием.

3. Местное самоуправление имеет свой объект управления - вопросы местного значения, касающиеся обеспечения жизне­деятельности населения муниципального образования.

4. Местное самоуправление обладает самостоятельностью.Она заключается в управлении местными финансово-экономическими ресурсами, формировании органов местного самоуправления, реше­нии вопросов местного значения и гарантируется Конституци­ей РФ.

5. Ответственность местного самоуправления -перед населением, государством, физиче­скими и юридическими лицами.

6. Местное самоуправление осуществляется с учетом интересов населения, котороевправе осуществлять контроль за деятельностью органов местного самоуправления.

7. Местное самоуправление осуществляется с учетом историче­ских, культурных и иных местных традиций.

6. Система принципов местного самоуправления

Содержание Европейской хартии местного самоуправления посвящено перечислению принципов организации и осуществления местного самоуправле­ния, которые в последующем могут быть включены в национальное законодательство государств, учредивших местное самоуправление. Государства, ратифицировавшие Хартию, обязаны включить в свое законодательство о местном самоуправлении не ме­нее 20 принципов, содержащихся в этом международном правовом акте.

Общие принципы организации местного самоуправления — этоос­новополагающие начала, обусловленные природой местного самоуправ­ления, лежащие в основе организации населения и его деятельности по формированию органов местного самоуправления, способствующие функционированию органов местного самоуправления, обеспечению взаимоотношений государства и местного самоуправления. К ним относятся:

1. Верховенство Конституции РФ, федеральных конституционных и федеральных законов Российской Федерации. Данный принцип оз­начает, что местное самоуправление на всей территории Россий­ской Федерации должно основываться прежде всего на нормах фе­дерального законодательства.

2. Самостоятельность местного самоуправления.В первую очередь этосамостоятельность населения в решении вопросов местного значения. Однако органы государственной власти вправе осуществлять контроль деятельности органов местного самоуправ­ления. И если последние нарушают закон, органы государственной власти обязаны вмешаться. Во-вторых, самостоятельность реализуется путем местного рефе­рендума, муниципальных выборов, других форм непосредственного участия граждан в осуществлении местного самоуправления. В-третьих – это самостоятельность в финансово-экономической сфере. Каждое муниципальное обра­зование имеет свой бюджет и собственность, устанавливает местные налоги и сборы.

3. Отсутствие органов местного самоуправления в системе органов государственной власти. Согласно ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государ­ственной власти. Но, как отмечалось ранее, это не означает их аб­солютное обособление в системе общественного управления от ор­ганов государственной власти.

4. Законность в организации и осуществлении местного само-
управления. Данный принцип вытекает из более объемного общедемократи­ческого принципа законности и прямо связан с принципом верхо­венства Конституции РФ, федеральных конституционных и феде­ральных законов Российской Федерации.

5. Соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина.
Это следует понимать в двух аспектах. Во-первых, в своей деятельности органы местного самоуправле­ния обязаны соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина. Во-вторых, права и свободы человека и гражданина должны со­блюдаться и защищаться органами местного самоуправления на территории муниципального образования.

6. Гласность деятельности по осуществлению местного само-
управления. Соблюдение этого принципа позволяет поставить деятельность органов местного самоуправления под контроль местного сообщества. Кроме того, органы и должностные лица местного самоуправления должны обеспечи­вать возможность получения гражданами полной и достоверной информации о своей деятельности. Должностные лица местного самоуправления обязаны давать ответы по существу на обращения граждан.

7. Обязательность наличия выборных органов в системе органов
местного самоуправления. В сис­теме органов местного самоуправления обязательно должны быть представительный орган муниципального образования, глава муни­ципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования). Именно представительный орган, формируется населением муниципального образования на основе всеобщего и равного изби­рательного права.

8. Ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц перед населением, государством, юридическими и физическими лицами. Это является важнейшим условием нормального функционирования местного самоуправления, непременным признаком демократичности местного самоуправления.

9. Муниципальные образования не могут подчиняться друг другу.
Муниципальные образования самостоятельны в пределах своей компетенции не только от государства, но и от других муниципальных образований. Так, нормативно-правовые акты одного муниципального образования не имеют юридической силы на территории другого муниципального образования.

10. Обеспечение государством минимальной наполняемости местных бюджетов. Государство обязуется в необходимой части обеспечить местные бюджеты за счет средств государственного бюджета. В этом выражается государственная поддержка местного самоуправления.

11. Государственная поддержка местного самоуправления. Без
этого немыслимы ни функционирование, ни развитие местного самоуправления. Выделяют следующие виды государственной под­держки местного самоуправления: правовая, финансовая, кадровая, организационная.

12. Взаимодействие органов местного самоуправления и органов государственной власти по обеспечению жизнедеятельности насе­ления муниципального образования. Основной целью деятельности органов местного самоуправления и их должностных лиц должно быть обеспечение жизнедеятельности муниципального образования, а также повышение уровня жизни его населения. Достижение этих целей невозможно без взаимодействия органов местного само­управления и органов государственной власти.

7. Функции местного самоуправления

Цели местного самоуправления - развитие наро­довластия, привлечение население к участию в управлении муни­ципальным образованием и решению вопросов обеспечения его жизнедеятельности, а также повышение уровня жизни населения.

Задачи местного самоуправления:

• укрепление основ конституционного строя РФ;

• обеспечение права населения на осуществление местного са­моуправления;

• создание условий для обеспечения и за­щиты прав и интересов населения;

• создание условий для обеспечения населения образователь­ными, медицинскими и иными социальными услугами;

• проведение мероприятий по учету населения;

• подготовку кадров муниципальной службы и т.д.

Из этих задач вытекают функции местного самоуправ­ления:

1. Политическая функция направлена на обеспечение права гра­ждан на осуществление местного самоуправления. В частности, право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, принимать участие в местном референ­думе, иным образом непосредственно участвовать в осуществлении местного самоуправления и т.д.

2. Экономическая функция связана с деятельностью органов ме­стного самоуправления по управлению и распоряжению муници­пальной собственностью и местными финансами, формированию и исполнению местного бюджета, установлению местных налогов и сборов, обеспечению комплексного развития территории муници­пального образования и др.

3. Социальная функция подразумевает деятельность органов ме­стного самоуправления по удовлетворению потребностей населения в жиз­ненно важных услугах:

• организацию элек­тро- и газоснабжения;

• содержание и строительство автомобильных дорог и транспортных инженерных со­оружений;

• организацию транспортного обслуживания на­селения;

• предоставление общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего обра­зования;

• оказание скорой ме­дицинской помощи;

• опеку и попечительство;

• утилизацию и переработку бытовых и про­мышленных отходов;

• обеспечение населения услугами свя­зи, общественного питания, торговли и бытового обслужи­вания;

• организацию библиотечного обслуживания поселений и др.

4. Функция охраны общественного порядка - обеспече­ние законности и правопорядка на территории муниципального образования (создание муниципальной полиции, добровольных народных дружин и т.д.).

5. Экологическая функция - решение вопросов охраны природы и природопользования на территории муниципального об­разования. Так, органы местного самоуправления обязаны органи­зовывать и осуществлять:

• мероприятия по охране окружающей среды;

• экологический контроль объектов производственного и со­циального назначения;

• территориальное зонирование земель, контроль за исполь­зованием земель и др.

Все указанные функции местного самоуправления взаимосвяза­ны и исполняются органами местного самоуправления в совокуп­ности.