Задачи и основные направления деятельности прокуратуры

Направления деятельности прокуратуры неравнозначны и могут быть классифицированы на три вида. Первый вид, включающий в себя первые четыре направления представляют отрасли прокурорского надзора. Второй вид включает пятое направление, характерное для работы органов прокуратуры в борьбе с преступностью. Третий вид составляют два важнейших участка работы – участие в рассмотрении дел судами и поддержание государственного обвинения.

Полномочия Генерального прокурора Республики Беларусь и подчиненных ему прокуроров в области общенадзорной деятельности довольно широки. Так, в соответствии со ст. 22 Закона “О прокуратуре” прокурор вправе: по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территорию и в помещение поднадзорных органов и организаций, иметь доступ к их документам, проверять исполнение закона: требовать от руководителей и иных должностных лиц представления издаваемых ими приказов, инструкций, решений, распоряжений и иных актов, необходимых документов и материалов, статистических и иных сведений, проведения проверок и ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных предприятий, учреждений и организаций и подчиненных им должностных лиц, выделения специалистов для выяснения возникших вопросов, проведения экспертиз, проверок по поступившим в прокуратуру материалам, сообщениям и заявлениям, обязывать сообщать о их результатах: вызывать должностных лиц, граждан и требовать от них объяснений по поводу нарушений закона; в случаях предусмотренных законом, истребовать от должностных лиц, граждан декларации об источниках доходов; проверять законность административного задержания и применения к ним мер воздействия за административные правонарушения.

Полномочия прокуроров по общему надзору, как и по другим отраслям прокурорского надзора, реализуются путем принесения в соответствующие органы протестов, представлений, постановлений, предписаний, официальных предупреждений.

Протест в порядке общего надзора приносится в соответствии со ст. 35 Закона “О прокуратуре” на противоречащий закону правовой акт учреждения или организации, а также на незаконный акт или действие должностного лица. Протест подлежит обязательному рассмотрению соответствующим органом или должностным лицом не позднее чем в десятидневный срок после его поступления, а Местным Советом депутатов – на очередной сессии. О результатах рассмотрения протеста прокурор незамедлительно оповещается в письменной форме. При рассмотрении протеста коллегиальным органом о дне заседания заранее сообщается прокурору, который вправе принять участие в его заседании. Принесении протеста приостанавливает действие противоречащего закону акта до его рассмотрения.

В случае нерассмотрения протеста в установленный срок либо его отклонения прокурор вправе обратиться в суд с заявлением об отмене противоречащего закону акта или прекращении незаконных действий. Подача прокурором заявления в суд приостанавливает действие опротестованного акта.

Предъявление в порядке общего надзора вносится в соответствии со ст. 36 Закона “О прокуратуре” об устранении нарушений закона, причин нарушений и способствующих им условий. Представление вносится в орган или должностному лицу, полномочным устранить допущенные нарушения и подлежит безотлагательному рассмотрению. Не позднее чем в месячный срок по представлению прокурора должны быть приняты конкретные меры по устранению нарушений закона, причин и условий способствовавших им и о результатах должно быть письменно сообщено прокурору. При рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору заранее сообщается о дне заседания, в котором он вправе принять участие.

Постановление в процессе общенадзорной деятельности согласно ст. 37 Закона “О прокуратуре” выносится в зависимости от характера нарушения закона должностным лицам или гражданином. Прокурор вправе вынести постановлении о возбуждении уголовного дела, возбуждении дисциплинарного производства или о возбуждении производства об административном правонарушении.

Прокурор выносит постановление о возбуждении уголовного дела, если в процессе общенадзорной деятельности им будут обнаруженные данные, указывающие на признаки преступления. Постановление о возбуждении уголовного дела прокурор направляет по подследственности соответствующему органу дознания и предварительного следствия. Он может также принять дело к своему производству и расследовать преступление.

При наличии данных о совершении теми или иными лицами правонарушений, за которые установлена административная ответственность, прокурор выносит постановление о возбуждении производства об административном правонарушении. Постановление об административном правонарушении направляется органу или должностному лицу правомочным налагать дисциплинарные взыскания и подлежит рассмотрению ими в десятидневный срок со дня поступления. О результатах рассмотрения письменно сообщается прокурору.

Предписание в процессе общенадзорной деятельности согласно ст. 38 Закона “О прокуратуре” выносится когда выявленное прокурором нарушение закона носит явный характер и может причинить существенный вред правам и законным интересам государства, предприятия, учреждения, организации или гражданина. Предписание выносится только в письменной форме и направляется органу или должностному лицу, допустившим нарушение, либо вышестоящему в порядке подчиненности органу или должностному лицу, правомочным устранить допущенное нарушение. Предписание подлежит немедленному исполнению, о чем безотлагательно сообщается прокурору. В случае несогласия с требованием, содержащемся в предписании, оно может быть обжаловано вышестоящему прокурору, который обязан рассмотреть жалобу в десятидневный срок. Обжалование не приостанавливает исполнение предписания, если этого не сочтет нужным сделать вышестоящий прокурор.

Официальное предупреждение в порядке общего надзора выносится в соответствии со ст. 39 закона “О прокуратуре” в целях предупреждения правонарушений при наличии сведений о готовящихся противоправных действиях должностных лиц и граждан. Официальное предупреждение выносится в письменной форме и объявляется должностному лицу или гражданину. При несогласии с официальным предупреждением лицо, которому оно объявлено, вправе обжаловать его вышестоящему прокурору.

Второй отраслью надзора является надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.

Для выполнения задач, стоящих перед прокурором в этой отрасли, он наделяется широкими полномочиями, которые закреплены в Законе “О прокуратуре”, УПК Республики Беларусь, других законах, например, в Законе “Об оперативно-розыскной деятельности”, а также в приказах и указаниях Генерального прокурора Республики Беларусь. Так, согласно ст. 24 Закона “О прокуратуре” прокурор в порядке установленном законодательством, в пределах своей компетенции:

n проверяет исполнение требований закона о приеме, регистрации и разрешении заявлений и сообщений о совершенных или готовящихся преступлениях, о ходе оперативно-розыскной деятельности, дознания и предварительного следствия;

n рассматривает и разрешает жалобы на действия и решения лиц, производящих дознание и предварительное следствие;

n отменяет незаконные и необоснованные постановления следователей и лиц, производящих дознание, а также не соответствующие закону указания и постановления руководителей следственных подразделений и органов дознания;

n санкционирует заключение лица под стражу, производство обыска, наложения ареста на почтово-телеграфную корреспонденцию и ее выемку, прослушивание телефонных и иных переговоров, телеграфных сообщений, которые передаются по техническим каналам связи, извлечение трупа из мест захоронения (эксгумация), помещение подозреваемого или обвиняемого содержащегося под стражей в лечебно-психиатрическое учреждение, отстранение от должности;

n продлевает и устанавливает срок расследования, содержания под стражей в качестве меры пресечения, в случаях и порядке, установленных законом;

n возвращает уголовные дела органам дознания и предварительного следствия с письменными указаниями о производстве дополнительного расследования;

n вправе участвовать в производстве дознания и предварительного следствия, а также лично производить отдельные следственные действия и расследование в полном объеме по любому делу либо поручить это подчиненному прокурорскому работнику;

n изымает от органа дознания и передает в следственные подразделения любое дело, а также изымает от одного следователя и поручает руководителю соответствующего следственного подразделения предать дело другому следователю в целях обеспечения наиболее полного и объективного расследования;

n возбуждает уголовные дела и передает их по подследственности, прекращает либо приостанавливает производство по уголовным делам, направляет уголовные дела в суд;

n при необходимости требует от руководителей органов внутренних дел, государственной безопасности, следственных аппаратов и органов дознания производства проверок в подчиненных им органах в целях устранения нарушений закона.

Названные полномочия позволяют прокурору не только выявлять нарушения закона в деятельности органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельности, дознание и предварительное следствие, но и устранять их своей властью. В этом состоит отличие этой отрасли прокурорского надзора от других отраслей.

Актами прокурорского надзора в этой отрасли являются: постановление; указание; санкция; представление.

Постановление – решение принимаемое прокурором по наиболее важным вопросам, возникающим в ходе осуществления надзора за расследованием преступлений: о возбуждении уголовного дела; об отказе в возбуждении уголовного дела; о приостановлении и прекращении производства по уголовному делу. Постановлением прокурор отменяет незаконные решения следователя, органа дознания, дознавателя.

Указание – это, как правило, письменное обращение прокурора к следователю, органу дознания или дознавателю о необходимости выполнения ими тех или иных процессуальных действий. Указания прокурора являются для органа дознания и следователя обязательными. Несогласие с указанием и его обжалование не приостанавливает исполнение. Исключение составляют случаи предусмотренные ч. 4 ст. 36 УПК Республики Беларусь, когда следователь не согласен с указанием прокурора о привлечении в качестве обвиняемого, квалификации преступления и объема обвинения, передаче уголовного дела прокурору для направления в суд или прекращении производства по уголовному делу. Во всех этих случаях следователь вправе не выполнять указания прокурора и представить дело вышестоящему прокурору с письменным изложением своих возражений. Вышестоящий прокурор или отменяет указание нижестоящего прокурора или поручает производство предварительного следствия по этому делу другому следователю.

Санкция – письменное решение прокурора о направлении процессуальных действий в случаях, когда их проведение затрагивает конституционные права и законные интересы подозреваемого или обвиняемого (заключение под стражу, залог, домашний арест, обыск, выемка почтово-телеграфной корреспонденции и др.).

Представление выносится прокурором для устранения причин и условий, способствовавших совершению преступления. Оно направляется в соответствующий государственный орган, общественную организация или должностному лицу для принятия мер по устранению этих причин и условий. Представление может быть внесено руководителю органа дознания (следствия) в связи с нарушением закона, прав и законных интересов граждан при производстве предварительного расследования. Не позднее чем в месячный срок по представлению должны быть приняты необходимые меры и о результатах сообщено прокурору.

Третьей отраслью прокурорского надзора является надзор за соответствием закону судебных решений. Предметом надзора в этой отрасли являются законность и обоснованность решений, приговоров, определений и постановлений по гражданским и уголовным делам, делам об административных правонарушениях, а также соблюдение законности при их исполнении.

При осуществлении надзора за соответствием закону судебных решений прокурор согласно ст. 29 Закона “О прокуратуре” вправе участвовать в судебном разбирательстве дел по первой инстанции, в кассационном и надзорном порядке, излагать мнение по гражданским делам; в случаях и в порядке, установленном законом приносить частные, кассационные и надзорные протесты на решения, приговоры, определения и постановления суда (судьи); направлять в суд представления о пересмотре решений, определений, постановлений по гражданским делам и заключения о возобновлении уголовных дел по вновь открывшимся обстоятельствам; в пределах своей компетенции истребовать из суда любое дело (группу дел), по которому решение, приговор, определение или постановление вступили в законную силу, и приносить протест в порядке надзора либо, если это выходит за пределы его компетенции, обращаться с представлением к вышестоящему прокурору о принесении им протеста; отзывать принесенный им протест на решение, приговор, определение или постановление суда (судьи) до начала рассмотрения протеста судом (судьей); проверять законность исполнения решений, приговоров, определений и постановлений по гражданским и уголовным делам, делам об административных правонарушениях.

Основным актом прокурорского реагирования в этой отрасли является протест прокурора, посредством которого он добивается устранения нарушения закона, допущенного судом при рассмотрении дела и вынесшего в силу этого незаконный и необоснованный приговор, решение, определение или постановление. Различают частный, кассационный и надзорный протесты прокурора. Право принесения частного протеста на определение суда и кассационного протеста на приговор или решение суда первой инстанции не вступившие в законную силу принадлежит руководителям соответствующих звеньев прокурорской системы и их заместителям независимо от того принимали они участие в рассмотрении дела в суде или нет. Помощники прокурора, прокуроры отделов и управлений могут приносить протест только по делу, в рассмотрении которого они принимали участие (ст. 30 закона “О прокуратуре”).

Если приговор, решение, определение и постановление суда вступили в законную силу, прокурор, в пределах своей компетенции, вправе истребовать из суда любое дело (группу дел) для изучения. В случае установление оснований к отмене или изменению приговора, решения, определения или постановления прокурор приносит протест в порядке надзора. Правом принесения протеста в порядке надзора наделяются все прокуроры, начиная с прокурора области и приравненного к нему прокурора. Прокурор района не наделяется правом принесения протеста в порядке надзора на судебные решения по уголовным и гражданским делам, однако в случае обнаружения незаконного или необоснованного судебного решения он вправе войти с представлением к вышестоящему прокурору с тем, чтобы он принес протест. Что касается постановлений судьи вступивших в законную силу по делу об административном правонарушении, то протест может быть принесен как вышестоящим прокурором, так и прокурором района и приравненном к нему прокурором.

По результатам надзорной практики за законностью судебных решений Генеральный прокурор Республики Беларусь вправе вносить на рассмотрение Пленума Верховного Суда Республики Беларусь, Пленума Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь представления о даче ими судам в соответствии со своей компетенцией разъяснений по вопросам применения законов при рассмотрении дел (ст. 32 Закона “О прокуратуре”).

Надзор за исполнением законов в местах содержания задержанных, предварительного заключения, при исполнении наказаний и иных мер принудительного характера, назначаемых судом, является четвертой отраслью прокурорского надзора. Ее предметом согласно ст. 33 Закона “О прокуратуре” являются: законность нахождения лиц в местах содержания, предварительного заключения, исправительно-трудовых и иных учреждениях, исполняющих наказание и другие меры принудительного характера, назначаемые судом; соблюдение установленных уголовно-исполнительным законодательством порядка и условий содержания либо отбывания наказания лицами в вышеуказанных учреждениях, их прав и выполнение ими своих обязанностей; законность исполнения наказаний, не связанных с лишением свободы.

Полномочия прокурора при осуществлении надзора в данной отрасли обширны и многие из них носят властно-распорядительный характер, что позволяет прокурору самому незамедлительно устранять нарушения закона, не дожидаясь, когда это сделают вышестоящие органы управления по предложению прокурора.

Статья 34 Закона “О прокуратуре” наделяет прокурора следующими полномочиями:

n в любое время посещать места содержания задержанных предварительного заключения, места лишения свободы и иные учреждения, исполняющие уголовное наказание и другие меры принудительного характера назначаемые судом;

n знакомиться с документами, на основании которых эти лица подвергнуты задержанию, административному аресту, предварительному заключению под стражу, а также отбыванию наказания в виде лишения свободы и иным мерам наказания или подвергнуты мерам принудительного характера;

n опрашивать задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, в отношении которых применяются меры принудительного характера, назначаемые судом;

n проверять соответствие приказов, распоряжений и постановлений администрации учреждений содержания задержанных, предварительного заключения, исправительно-трудовых и иных учреждений, исполняющих наказание и другие меры принудительного характера, назначаемых судом по законодательству, регулирующему порядок и условия содержания лиц в этих учреждениях и исполнения наказания;

n приостанавливать исполнение, а затем опротестовывать в установленном порядке противоречащие законодательству приказы, распоряжения и постановления администрации учреждений содержания задержанных, предварительного заключения, исправительно-трудовых и иных учреждений, исполняющих наказание и другие меры принудительного характера, назначаемые судом;

n требовать объяснений от представителей администрации;

n проверять исполнение требований закона о праве лиц, подвергнутых административному аресту, предварительному заключению под стражу, осужденных к лишению свободы, а также лиц подвергнутых иным мерам наказания или мерам принудительного характера, обращаться с жалобами и заявлениями в государственные органы, общественные объединения, к должностным лицам и об обязанности администрации направлять жалобы и заявления по принадлежности в установленном порядке и принимать предусмотренные законодательством меры в случае нарушения администрацией этих требований закона;

n немедленно своим постановлением освобождать незаконно содержащихся в местах лишения свободы или в учреждениях, исполняющих иные меры наказания и меры принудительного характера, либо в нарушение закона подвергнутых задержанию, предварительному заключению под стражу либо водворенных в штрафные помещения, за исключением случаев применения этих мер судебными органами.

Постановления и требования прокурора относительно исполнения установленных законом порядка и условий содержания задержанных, заключенных под стражу, осужденных, лиц подвергнутых мерам принудительного характера либо помещенных в судебно-психиатрические учреждения, подлежат обязательному исполнению администрацией, а также органами, исполняющими приговоры судов в отношении лиц, осужденных к наказанию, не связанному с лишением свободы (ст. 7 Закона “О прокуратуре”).

Пятым направлением деятельности прокуратуры является расследование преступлений. Прокуратура расследует те категории уголовных дел, которые в соответствии со ст. 182 УПК Республики Беларусь отнесены к ее подследственности. Расследование преступлений производят следователи прокуратуры. Вместе с тем прокурор вправе принять к своему производству любое уголовное дело независимо от подследственности и расследовать его самостоятельно в полном объеме (ст. 181 УПК Республики Беларусь).

Закон “О прокуратуре Республики Беларусь” в отличие от Закона “О прокуратуре СССР” не называет в качестве отрасли надзора – надзор за исполнением законов при рассмотрении дел в судах. С началом судебной реформы это положение подвергалось острой критике, как равнозначное утверждение о поднадзорности суда прокуратуре, противоречащее принципу независимости суда. Действующий ныне Закон “О прокуратуре” разделил это направление деятельности прокуратуры на два: надзор за соответствием закону судебных решений, являющимся отраслью прокурорского надзора и участие прокурора в рассмотрении дел судами.

Согласно ст. 28 Закона “О прокуратуре” прокурор в пределах своей компетенции участвует в рассмотрении судом первой инстанции гражданских и уголовных дел, дел об административных правонарушениях в случаях, когда это предусмотрено законом или признано необходимым самим прокурором, используя полномочия закрепленные процессуальным законодательством.

В уголовном процессе прокурор в суде первой инстанции выступает в качестве государственного обвинителя (ч. 1 ст. 34 УПК Республики Беларусь). В соответствии с принципом состязательности прокурор обязан поддерживать обвинение по всем делам публичного и частно-публичного обвинения, а также по делам частного обвинения, возбужденным прокурором (ч. 8 ст. 34, ч. 1 ст. 293 УПК Республики Беларусь).

Прокурор оглашает в суде обвинение, предъявляет доказательства и участвует в их исследовании, излагает суду свое мнение по существу обвинения, а также по другим вопросам возникающим во время судебного разбирательства, высказывает суду предложения о применении уголовного закона и назначении обвиняемому наказания, предъявляет или поддерживает предъявленный по уголовному делу гражданский иск.

Поддерживая обвинение прокурор руководствуется требованием закона и своим внутренним убеждением, основанным на результатах исследования всех обстоятельств дела. Он вправе изменить обвинение как на более мягкое, так и более тяжкое, либо предъявить новое обвинение, а также отказаться от обвинения (полностью или частично), если придет к выводу, что оно не нашло подтверждение в судебном разбирательстве ч. 7 ст. 293 УПК Республики Беларусь). Участвуя в рассмотрении гражданских дел в суде прокурор способствует строгому соблюдению материального законодательства и норм гражданского судопроизводства. Статья 1 ГПК Республики Беларусь называет две формы участия прокурора в гражданском процессе; 1) предъявление иска или подача заявления в суд; 2) вступление в дело, начатое по инициативе других лиц.

Прокурор предъявляет в суды иски и заявления в защиту прав и законных интересов государства, предприятий, учреждений и организаций государственных форм собственности, а в защиту прав и законных интересов субъектов хозяйствования негосударственных форм собственности и граждан – в случаях, если они лишены возможности самостоятельно защищать свои интересы (п. 6 ст. 2 Закона “О прокуратуре”, ст. 81 ГПК Республики Беларусь).

Помимо возбуждения гражданского процесса, прокурор в силу своего правового положения может вступать в него в любой его стадии, в том числе и в стадии судебного разбирательства гражданского дела, начатого по инициативе других лиц. Формой участие прокурора в судебном заседании при рассмотрении споров о праве гражданском является изложение мнения по вопросам, возникающим при разбирательстве и по существу в целом, поскольку он не обращался в суд с заявлением и вступает в начатый процесс при отсутствии каких-либо связей со сторонами.

Участие прокурора, в суде первой инстанции при вступлении в процесс, начавшийся по инициативе других лиц, может быть осуществлено: 1) по инициативе самого прокурора; 2) в силу указаний закона; 3) в силу указаний Генерального прокурора Республики Беларусь; 4) по предложению вышестоящего прокурора; 5) вследствие привлечения его к участию в деле судом.

В отличие от гражданского судопроизводства в хозяйственном процессе прокурор участвует лишь в случае предъявления им иска или подачи заявления Хозяйственный процессуальный Кодекс Республики Беларусь не предусматривает также возможности участия прокурора в деле по инициативе хозяйственного суда, он не называет категории дел, рассматриваемые с обязательным участием прокурора.

Прокурор участвует не только в рассмотрении дел судом первой инстанции, но и последующих, контрольных стадиях процесса: кассационной и надзорной, а также в связи с возобновлением дел по вновь открывшимся обстоятельствам. Полномочия прокурора в этих стадиях процесса определяются процессуальным законодательством Республики Беларусь.

Наряду с направлениями в деятельности органов прокуратуры с учетом специфических задач, решаемых ими, организационно обособлены участки работы: надзор за исполнением законов о несовершеннолетних и работа с жалобами граждан.

Выделение надзора за исполнением законов о несовершеннолетних обусловлено задачами усиления охраны прав и предупреждения правонарушений несовершеннолетних, повышения эффективности прокурорского надзора, поскольку осуществление надзора требует от прокурора не только знания закона, но учета возрастных особенностей несовершеннолетних, сочетания мер прокурорского реагирования с мероприятиями воспитательного характера.

Вторым важным участком деятельности прокуратуры является работа с заявлениями и жалобами граждан. Заявления, жалобы и иные обращения – важный источник информации о нарушениях законов. Они в сочетании с другими данными позволяют прокурору оперативно реагировать на нарушения прав и свобод граждан, законность издаваемых органами управления правовых актов и иные нарушения.

Закон “О прокуратуре” (ст. 10) закрепляет обязанность прокуроров в установленном законом порядке рассматривать заявления и жалобы граждан, государственных и общественных организаций и принимать меры к восстановлению нарушенных прав и защите законных интересов граждан и юридических лиц. Особо подчеркивается, что прокуроры проводят личный прием граждан.