Современные проблемы федерализма

Переход России от авторитарного, планово-регулируемого, централизованного государства к рыночной децентрализованной системе способствовал значительному подъему национального самосознания живущих на ее территории народов, процессу обновления федеративного устройства, изучению, обобщению и осмыслению проблем развития федеративных отношений.

Федерация – это единое государство, состоящее из нескольких государственных образований, объединившихся для решения центральной властью общих для всех членов федерации задач. Федерация – это форма государственного устройства, при которой входящие в состав государства федеративные единицы имеют собственные конституции, законодательные, судебные и исполнительные органы, наряду с этим образуя единое гражданство, единая денежная единица, принимается федеральная Конституция, имеющая верховенство над региональными.

В России одной из наиболее сложных проблем в демократическом процессе, является, несомненно, проблема федеративного устройства, ибо она наиболее противоречива и разнопланова. В ней четко просматриваются существенные противоречия:

- Между суверенизацией, повышением самостоятельности регионов – субъектов федерации и объективной потребностью сохранения целостности и упрочнения общероссийской государственности в интересах всех народов и национальностей;

- Между стремлением многих народов, этнических групп к национальной консолидации и процессами интеграции российского ощества, имеющими социально-экономическую обусловленность;

- Между специфическими интересами народов, которые четко выявились в ходе развернувшихся реформ, и необходимостью их согласования, взаимного поиска компромиссов при их реализации;

- Между необходимостью согласованного проведения экономических, политических и социальных реформ на всей территории Российской Федерации и наличием значительных различий в уровнях социально-экономического развития регионов, различий в подходах, методах, темпах преобразований, что обуславливается их спецификой (исторической, демографической, этнической и т.д.)

Сегодня ясно, что развитие российской государственности должно идти по пути обновления федеративного устройства. Об этом говорят и пишут, этому посвящены многочисленные научно-теоретические и научно-практические конференции и симпозиумы.

Академик Е.Примаков выделяет 7 проблем российского федерализма:

1. Стремление ряда руководителей регионов придать административным границам статус государственных: «Сегодня у нас примерно тридцать территориальных претензий одних субъектов федерации к другим… Пришло время объявить мораторий на территориальные сборы, ведущие к пересмотру административных границ».

2. Проблема оптимизации взаимосвязи межнациональных отношений и становления российского федерализма. Здесь – двуединая задача: «С одной стороны, сохранить равенство всех субъектов Федерации в своих правах и обязанностях; а с другой – создать наилучшие условия для сохранения национальной самобытности всех народов России».

3. Оптимизация системы взаимосвязи центра, субъектов Федерации и местного самоуправления: «Для поведения в жизнь этого принципа нужна реальная вертикаль исполнительной власти, которая предполагает сочетание четкой дисциплины с отношениями партнерства и взаимного уважения конституционных прав каждого уровня власти. Между тем, у нас до сих пор не выработаны «правила поведения» во взаимоотношениях центра и субъектов Федерации, нет таких правил и в отношениях между региональными и местными властями».

4. Дальнейшее совершенствование практики договорных отношений центра и субъектов Федерации. Есть ряд нерешенных вопросов: «как сочетать конкретную договорную практику с общими для всех правилами и ограничениями? Как без нарушения таких общих ориентиров полнее учитывать конкретные национальные, исторические, культурные особенности регионов? Хотя конкретных обращений В Конституционный суд о нарушениях договорами или соглашениями норм Конституции не было, настала пора ужесточить правовую экспертизу таких договоров…»

5. Вопрос о соотношении между собственностью федеральной, региональной и муниципальной: «Главное не то, как «переделить» государственную собственность по разным уровням, а как оптимизировать управление ею, имея в виду достижение максимальной эффективности производства».

6. Совершенствование практики предоставления трансфертов: «Нынешние критерии, по которым определяются их размеры несостоятельны…Пора их рассчитывать, исходя из стоимости потребительской корзины, среднедушевого дохода, а также брать в расчет географические, природные, инфраструктурные и другие условия». Но это, подчеркивает Примаков, только одна сторона медали. Не менее важным является «обоснованность формирования расходной части региональных бюджетов, в том числе муниципальных. Следует установить едиые правила формирования доходной части бюджетов, которые обеспечивали бы прозрачность методики их составления».

7. Проблема численности регионов. Сегодня в России их 89. «Многие не без основания считают, что это неоправданно много. Однако говорить сейчас… об укрупнении объектов несвоевременно. Сегодня надо сделать акцент не на непосредственном укрупнении регионов, а на развитии горизонтальной экономической интеграции. И в этой связи трудно переоценить роль региональных ассоциаций».

Нельзя не согласиться с мнением доктора политических наук В.Н.Лысенко, утверждающим, что спектр мнений по поводу степени зрелости современного государственного устройства России чрезвычайно широк. От утверждения, что у нас по-прежнему существует унитарное государство, только несколько децентрализованное, до диагноза, что Россия превратилась в конфедерацию, в объединение «удельных княжеств».

Российская модель федерализма строилась с учетом исторического семидесятилетнего опыта советского социализма. В РСФСР как союзной республике СССР сочетались провозглашение и ограниченная реализация ( в основном де-юре) принципов федерализма с политическим унитаризмом как фактической практикой взаимодействия союзного центра и входящих в СССР республик, как реальной системой государственного управления региональными сообществами.

По мнению политологов, возможность распада СССР была заложена в теж принципах, на основе которых строился Советский Союз. Все входившие в СССР республики и созданные в них автономные области были сформированы по территориальному признаку, хотя в ряде случаев нации, давшие имя республике или автономной области, составляли меньшинство. За каждой республикой признавалось право свободного выхода из Союза, чего нет ни в одной федерации в мире. Право выхода из Союза подтверждалось Конституцией СССР 1936 и 1977 гг., а в Конституции 1977 г. был даже провозглашен безусловный суверенитет каждой из республик. В основной это делалось в пропагандистских целях: руководители страны были уверены, что этими правами никто никогда не посмеет воспользоваться.

Взаимоотношения РСФСР с автономными республиками имели формально юридические признаки федерации. Верховный совет РСФСР состоял из 2 палат – Совета Республики и Совета Национальностей. Правительство РСФСР могло лишь координировать деятельность правительств АССР, главы которых входили в Совет Министров РСФСР. Конституции АССР после 1977 г. не подлежат утверждению Верховным Советом РСФСР. Но если исключить особые права в сфере языка и национальной культуры, имеющиеся у автономных областей и округов, в остальном РСФСР оставалась унитарным государством. Стремление к децентрализации, учету региональных особенностей не смогли пробиться через весьма жесткую иерархическую структуру партийно-административного управления.

Отрицание советской модели ограниченного, в основном формального, федерализма, в начале 90-х гг. стало перерастать в разрушение устоев федерализма как такового. На политическом горизонте замаячил конфедеративизм. Вместе с тем на волне огульной критики национально-территориального принципа построения федеративной системы стали раздаваться призывы возвратиться к административно-территориальному принципу организации власти и управления, положив в основу губернское построение государства, тем самым вернуться к унитаризму дооктябрьского образца.

Ослаблению влияния центра на регионы, потери управляемости экономикой из единого центра, укреплению республиканско-региональных политической и административно-хозяйственных элит способствовали реализованные в 1991-1992 гг. принципы гос. управления, согласно которым федеральные органы власти и управления ответственны лишь за макроэкономические проблемы, только координируют хозяйственную деятельность, не должны в условиях «якобы саморегулирующегося» рынка заниматься государственным управлением экономикой, планированием.

Новая Россия подтвердила и постаралась закрепить не формальный, а фактический принцип федерализма, что было сначала зафиксировано в измененной статье 1 Конституции РСФСР, а затем в Федеративной договоре и Конституции РФ 1993г. Однако реализовать принцип федерализма в условиях радикальных преобразований всех сфер общественной жизни оказалось весьма сложно. Не случайно на Западе стали говорить об искажении в России принципов демократического федерализма. Так, профессор университета Данди (Великобритания) К.Росс в статье «Федерализм и демократизация в России»пытался, как он подчеркнул, «доказать, что возникшая в России форма федерализма явилась одним из важнейших препятствий на пути консолидации демократии». По его мнению, в России стала формироваться крайне асимметричная «федерация со слабым федеральным центром и могущественными субъектами.» Слабость государства и федеральной Конституции создала ситуацию, когда федеративные власти не в состоянии охранять и поддерживать универсальные демографические принципы на территории всей страны и защищать их в регионах, где правят сегодня авторитарные лидеры.».

Анализируя процессы развития российского федерализма следует еще раз обратить внимание на явное несовершенство административно-территориального деления России. В научных публикациях, на конференциях и симпозиумах все активнее проводится идея о необходимости объединения отдельных субъектов РФ, сокращения их численности. В частности, на республиканской конференции в Воронеже, посвященной проблемам безопасности и устойчивого развития регионов (БУР), в 1997 году говорилось о необходимости нового социально-экономического и административно-территориального деления России, что диктуется потребностью углубления реформ, прежде всего в регионах, требованиями экономической самостоятельности регионов, сложностями формирования емких региональных товарных рынков и в конечном счете необходимостью усиления территориальной интеграции хозяйства.

Многие регионы, по существу, являются маломощными образования, не имеющими благоприятных условий для комплексного развития. К тому же сложно говорить о государственном регулировании жизни регионов со стороны федерального Центра при наличии 89 территориальных образований, 32 из которых к тому же являются национально-территориальными. Заметим, что даже среди 21 республики наблюдаются существенные колебания территориальных, экономических, социальных, демографических параметров.

Руководитель агентства «Эксперт географии» Г. Марченко и О. Мачульская приводят данные сравнительного анализа регионов России:

- по уровню урбанизации регионы колеблются от нулевого (100% сельского населения в Усть-Ордынском Бурятском автономном округе) до максимального (100% населения в Москве);

- по площади территории – разница в 338 раз (Республика Саха и Северная Осетия - Алания);

- по численности населения – 376 раз (Москва и Эвенкийский автономный округ);

- по уровню собственных доходов бюджета на душу населения - в 109 раз (Ямало-Ненецкий автономный округ и Республика Ингушетия);

- по уровню расходов населения в 15 раз (Корякский автономный округ и Пензенская область) ;

- по объему валового регионального продукта населения – в 4,2 раза (Магаданская область и Дагестан).

В России предстоит еще немало сделать, чтобы создать такое федеративное устройство государства, которое бы обеспечило эффективную управляемость общества, действительную прочность и незыблемость единства и территориальной целостности страны.

Наиболее сложная, поистине стержневая проблема федерализма как формы государственного устройства и принципа государственного управления – это проблема соединения в одну общую систему сильной федеральной власти и эффективного государственного управления и самостоятельности в принятии государственных решений в пределах своих полномочий субъектами Федерации. Иными словами, это пролема оптимального сочетания федерализма как демократической децентрализации государственной власти и ее централизации.

Специфика решения данной проблемы в России, на наш взгляд, заключается в том, что стабильность и эффективность федерализма здесь могут быть обеспечены при условии сильной центральной власти, при наличии обязательной единой вертикали власти и управления на демократической основе. Ранее мы отмечали, что централизм на демократической основе для России можно считать одним из принципов государственного управления.

Какие существуют аргументы в пользу сформулированного тезиса о специфике российского федерализма?

Первое. Наличие самого большого в мире социально-политического пространства, а также «иссеченность» общества многочисленными линиями существенных различий: региональных, этно-национальных, классовых, политических, наконец, религиозных. Такого рода плюрализм общества объективо предполагает федеративное устройство государства при одновременном сохранении и углублении его единства, общности политического и правового пространства, т.е. единства высшей государственной власти. Сильная централизованная, формируемая и функционирующая на демократических основах и неукоснительно исполняемых правовых законах власть – первейшее условие существования нашего государства как политического объединения многомиллионного многонационального народа, условие эффективного управления страной.

Второе.Любая модель демократических преобразований не исключает реальной возможности авторитаризма или превращения демократии в охлократию (господство «толпы» - от греч. ochlos – толпа, чернь и kratos – власть), либо в инструмент господства националистических и региональных олигархий, если государство не защищено единым для всех его частей законом, гарантирующим реализацию основных принципов государственного строя и управления. Не случайно в развитых странах со «старой» и «новой» демократией, в том числе в федератифных, стабильность государства обеспечивается наличием единого стрежня государственной власти: президентской (США), парламентской (Великобритания), президентско-парламентской (Франция).

Третье.Федерализм в нынешнем его состоянии, как отмечалось, не исключает националистических и сепаратистских поползновений отдельных регионов и республик. Нынешняя переходная историческая ситуация объективно требует органически соединять федерализм с сильной централизующей властью (с элементами унитаризма). Ценрализованная власть в действительном федеральном государсте выступает выражением и воплощением общей воли большинства населения страны. Сочетание вертикальной и горизонтальной (территориальной) структур государственной власти и управления только и может обеспечить подлинный демократический федерализм.

Четвертое.Федерализм, сочетающийся с сильной централизованной властью, предохранит Россию от тенденции к конфедеративизму, возобладание которой обозначало бы распад Российского государства.