Право на образование в системе основных прав и свобод человека

В соответствии с Конституцией Российской Федерации общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры России являются составной частью ее правовой системы (ч. 4 ст. 15). Сама Конституция РФ, провозглашающая Россию правовым государством (ч. 1 ст. 1), основана на «идеологии естественных и неотчуждаемых прав человека». Согласно ст. 2 Конституции РФ человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Соблюдение и защита этих прав — обязанность государства, которое признает и гарантирует права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией РФ (ч. 1 ст. 17).

Право на образование не может быть передано другому лицу, группе лиц, обществу, государству ни по договору, ни в силу закона, ни на каком другом основании. Оно не даруется, а значит, не может быть отчуждено или его можно кого-то лишить. Сам человек не может отказаться от своего права на образование. Более того, по международным и российским стандартам основное общее образование является обязательным, поскольку без него невозможна нормальная социализация человека в современном обществе.

Человеку нельзя запретить воспользоваться этим правом. «Никому не может быть отказано в праве на образование», — говорится в ст. 2 Протокола №1 к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее — Протокол №1). В соответствии с Конвенцией о борьбе с дискриминацией в области образования «закрытие для какого-либо лица или группы лиц доступа к образованию любой ступени или типа», а также «ограничение образования для какого-либо лица или группы лиц низшим уровнем образования» является дискриминацией и признается недопустимым.

Однако свобода образования останется не более чем теоретическим принципом, если свобода не будет трансформирована в эффективное социальное или культурное право, закрепленное в законодательстве. В современных условиях реализация права на образование зависит от ряда социальных условий, что предопределяет относительность этого права. Так, на практике право на образование вряд ли может быть в полной мере реализовано без определенной социальной инфраструктуры, которой в данном случае является система образования, призванная обеспечить образовательный процесс, а также оценку и сертификацию образовательного результата. В рамках создаваемой государством системы образования человек выбирает форму получения образования, образовательное учреждение (организацию), вступает с ним в образовательные правоотношения и включается в образовательный процесс, тем самым реализуя свои образовательные права и свободы. Конечно, право на образование может быть реализовано и посредством самообразования, которое не связано с обучением в конкретном образовательном учреждении, освоением той или иной образовательной программы и не сопровождается фиксацией полученного образовательного результата. Однако в подавляющем большинстве случаев право на образование выступает как основа образовательных отношений и реализуется посредством их установления.

Это означает, что в интересах каждого гражданина и общества в целом, а в конечном итоге и в своих собственных интересах государство должно признать право человека на образование и обеспечить социально-правовые условия для его реализации. Поэтому наличие социальной инфраструктуры (системы образования), позволяющей получать образование через вступление в образовательные правоотношения, по сути, является результатом осознанной на государственном уровне необходимости полноценной реализации права человека на образование. В то же время в силу естественного характера права на образование само его существование ни в коей мере не может определяться фактом наличия (или отсутствия) системы образования, призванной создавать соответствующие условия для реализации данного права каждым человеком.

То есть, образовательные правоотношения как правовое явление взаимосвязаны с естественным, неотъемлемым правом человека на образование. Их возникновение обусловлено существованием этого основного права, определяющего образовательную правосубъектность граждан (а также иностранцев и лиц без гражданства) — потенциальных участников образовательных правоотношений. Кроме того, необходимость образовательных правоотношений возникает исключительно в силу наличия такого нематериального блага, каким является образование. Нематериальность образования не позволяет государству обеспечить распределение этого блага. Однако государство может создать необходимые условия для того, чтобы заинтересованные лица этим благом овладели. Это в первую очередь предполагает наличие не управленческого, а образовательного процесса, который должен иметь соответствующее правовое обеспечение.

В настоящее время законодательство Российской Федерации в области образования состоит из Конституции РФ, Закона РФ «Об образовании», Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», а также включает другие законы и нормативные правовые акты, в том числе принимаемые субъектами Российской Федерации.

В основе системы образовательного законодательства лежат международно-правовые обязательства Российской Федерации и конституционные нормы, определяющие социальный характер российской государственности (ч. 1 ст. 7 Конституции РФ). Именно социальные характеристики права на образование определяют наличие института государственного регулирования образовательных отношений и совокупность обязанностей и полномочий государства в сфере образования.

Минимальные требования к государству в области образования сформулированы в ст. 13.2 Международного пакта:

«а) начальное образование должно быть обязательным и бесплатным для всех;

b) среднее образование в его различных формах, включая профессионально-техническое среднее образование, должно быть открыто и сделано доступным для всех путем принятия всех необходимых мер и, в частности, постепенного введения бесплатного образования;

c) высшее образование должно быть сделано одинаково доступным для всех на основе способностей каждого путем принятия всех необходимых мер и, в частности, постепенного введения бесплатного образования;

d) элементарное образование должно поощряться или интенсифицироваться, по возможности, для тех, кто не проходил или не закончил полного курса своего начального образования;

e) должно активно проводиться развитие сети школ всех ступеней, должна быть установлена удовлетворительная система стипендий и должны постоянно улучшаться материальные условия преподавательского персонала».

Содержание российского образовательного законодательства в основном соответствует указанным требованиям. Однако следует обратить внимание на то, что предоставляемые гражданам государственные гарантии по-разному сформулированы в Конституции РФ и в Законе РФ «Об образовании». Конституция гарантирует общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования, а также на конкурсной основе бесплатность высшего образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях (ч. 2,3 ст. 43). Закон содержит расширительное толкование данных гарантий, т. е. подчеркивает, что общедоступным и бесплатным являются уровни начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования и начального профессионального образования. Профессиональное среднее, высшее и послевузовское образование, доступное на конкурсной основе, является бесплатным (в государственных и муниципальных образовательных учреждениях) только в том случае, «если образование данного уровня гражданин получает впервые» (п. 3 ст. 5). С 1 января 2005 г. в сферу государственных гарантий законом включено также дошкольное образование.

Очевидно, что только государство способно создать систему, позволяющую обеспечить все перечисленные гарантии и сделать право на образование доступным для каждого. При этом важно, чтобы система образования не была исключительно государственной. Для нормального и эффективного функционирования любой системы образования необходимо, чтобы «государственное и частное, государственное и общественное начала находились в разумном сочетании и оптимальном балансе». Только в этом случае будут соблюдены требования международного законодательства относительно свободы образования, тесно связанной с пониманием права на образование как естественного права.

В соответствии с п. 3 ст. 13 Международного пакта участвующие в нем государства «обязуются уважать свободу родителей и в соответствующих случаях законных опекунов выбирать для своих детей не только учрежденные государственными властями школы, но и обеспечивать религиозное и нравственное воспитание своих детей в соответствии со своими собственными убеждениями». Сходные требования содержатся в ст. 2 Протокола №1: «…государство при выполнении любых функций, которые оно принимает на себя в области образования и обучения, уважает право родителей обеспечивать это образование и обучение своих детей в соответствии со своими собственными религиозными и философскими убеждениями».

Государство не вправе устанавливать какую-либо философскую, идеологическую или религиозную идею в качестве единственной основы образовательной системы. Любой человек или группа людей вправе использовать свои убеждения в качестве идейной основы для получения образования. В этом состоит «негативная» свобода образования, связывающая право на образование с «первым поколением» прав человека.

В то же время «не всякие философские убеждения родителей должны приниматься во внимание при реализации ими свободы определять характер образования и обучения детей, а лишь такие убеждения, которые достойны уважения в демократическом обществе, совместимы с человеческим достоинством и соответствуют праву ребенка на образование». Приведенное разъяснение Европейского Суда по правам человека свидетельствует о том, что свобода образования не может носить абсолютного характера. В первую очередь эта свобода ограничена целями образования, которые должны отражать основополагающие ценности человеческого сообщества.

Международный пакт определяет, что «образование должно быть направлено на полное развитие человеческой личности, сознание ее достоинства и должно укреплять уважение к правам человека и основным свободам» (п. 1 ст. 13). В Пакте также отмечается, что «образование должно дать возможность всем быть полезными участниками свободного общества, способствовать взаимопониманию, терпимости и дружбе между всеми нациями и всеми расовыми, этническими и религиозными группами и содействовать работе Организации Объединенных Наций по поддержанию мира» (п. 1 ст. 13).

В ст. 29 Конвенции о правах ребенка (1989) указывается, что образование должно быть направлено на развитие личности, талантов и умственных и физических способностей ребенка в их самом полном объеме; на воспитание уважения к правам человека и основным свободам; на «воспитание уважения к родителям ребенка, его культурной самобытности, языку и ценностям, к национальным ценностям страны, в которой ребенок проживает, страны его происхождения и к цивилизациям, отличным от его собственной», а также на «воспитание уважения к окружающей природе».

В отношении определения целей образования российское законодательство практически полностью соответствует международным стандартам. Законом РФ «Об образовании» провозглашается «гуманистический характер образования, приоритет общечеловеческих ценностей, жизни и здоровья человека, свободного развития личности» (п. 1 ст. 2). Закон также устанавливает, что образование в РФ должно быть направлено на «воспитание гражданственности, трудолюбия, уважения к правам и свободам человека, любви к окружающей природе, Родине, семье» (п. 1 ст. 2).

В сфере образования, при помощи которой «общество воспроизводит и совершенствует само себя», необходимо исключить всякую возможность пропаганды убеждений, чуждых общечеловеческим ценностям. Именно поэтому цели образования должны быть установлены государством и закреплены в образовательном законодательстве. Такое ограничение свободы образования необходимо в интересах общества и не является чрезмерным вмешательством со стороны государства.

В то же время в случае жесткого идеологического нормирования государством целей образования право человека на образование, безусловно, не может рассматриваться как свобода. Так, советская система народного образования, представляя собой сферу, полностью подчиненную государству, исключала само понимание права на образование в смысле «негативного» права или «свободы от». В СССР не существовало негосударственных образовательных учреждений (организаций). Советские граждане не могли воспользоваться правом выбора формы получения образования и образовательного учреждения (организации) и получать образование в соответствии с убеждениями своих родителей, а по мере взросления — в соответствии со своими собственными убеждениями.

Толкование права на образование как свободы стало возможным лишь с принятием Закона РФ «Об образовании», создавшего правовые рамки, в которых граждане России получили возможность пользоваться определенными свободами в образовании, в том числе правом создавать образовательные учреждения (организации), определять их идейную направленность и содержание предлагаемого в них образования. Гарантией обеспечения этой свободы является закрепленное в п. 1 ст. 11 Закона право на создание образовательных организаций не только органами государственной власти и местного самоуправления, но также всеми желающими (физическими и/или юридическими лицами). Проявлением свободы и плюрализма в образовании является правовое признание и развитие разнообразных форм получения образования и самообразования (ч. 5 ст. 43 Конституции РФ; п. 1 ст. 10 Закона), а также право родителей и иных законных представителей «дать ребенку начальное общее, основное общее, среднее (полное) общее образование в семье» (п. 3 ст. 52 Закона). Кроме того, Закон определяет, что содержание получаемого гражданами образования «должно учитывать разнообразие мировоззренческих подходов, способствовать реализации права обучающихся на свободный выбор мнений и убеждений» (п. 4 ст. 14).

Отсутствие правового обеспечения принципа свободы образования сказывается на правовом положении негосударственных образовательных учреждений (организаций), которые на практике никогда не обладали равными (в сравнении с государственными и муниципальными образовательными учреждениями) правами в российской системе образования, на что неоднократно обращали внимание исследователи.

Другим следствием является заметная неопределенность места религиозного образования в системе образования России. С одной стороны, одним из принципов государственной политики в области образования признается светский характер образования (п. 4 ст. 2 Закона). С другой стороны, Российская Федерация, как государство, подписавшее целый ряд международных документов, обязуется уважать свободу родителей обеспечивать религиозное и нравственное воспитание своих детей в соответствии со своими собственными убеждениями. К тому же необходимость доступа к религиозному образованию вытекает из естественного права на свободу совести, а также закрепляется в п. 1 ст. 5 Федерального закона от 26 сентября 1997 г. №125 ФЗ «О свободе совести и религиозных объединениях».

При этом право на получение религиозного образования не регламентировано в законодательстве об образовании. Попытка урегулировать этот вопрос была предпринята на уровне подзаконных актов. Приказом Минобразования России от 1 июля 2003 г. №2833 в соответствии с Федеральным законом «О свободе совести и религиозных объединениях» установлено, что обучение основам религии в школе осуществляется не образовательным учреждением, а религиозной организацией соответствующей конфессиональной принадлежности, причем религиозные предметы не входят не только в основную, но и в дополнительные образовательные программы, т. е. выводится за рамки образовательного процесса. В результате, как отмечает О.А.Чер-нега, правовому институту обучения религии, по сути, отказывается в его образовательном характере.¹⁶⁴

В международной практике религиозное образование как особый вид образования рассматривается в рамках свободы совести, что предполагает осуществление религиозного образования исключительно на добровольной основе и в тесном взаимодействии с религиозными организациями. В соответствии с принципом свободы образования родители могут отдать своих детей в частные религиозные школы, но во многих странах также существует возможность изучения религии в государственных школах. По утверждению диакона Н. Лызлова, «несмотря на принцип отделения Церкви от государства, в большинстве европейских стран в государственных общеобразовательных школах преподаются религиозные предметы», что закрепляется и регламентируется в законодательстве.¹⁶⁵Однако следует отметить, что это не совсем верно. В большинстве европейских стран обязательными в государственных общеобразовательных школах являются курсы этического характера, при этом верующим предоставлено право изучать вместо этих курсов основы исповедуемой религии. Этот подход обеспечивает, с одной стороны, соблюдение принципа отделения Церкви от государства, с другой — возможность реализации принципа свободы совести и свободы образования граждан.

Очевидно, что отсутствие надлежащей законодательной регламентации обучения основам религии в России создает напряженность в обществе, так как затрудняет доступ граждан к религиозному образованию, ограничивает их свободу получить (или дать своим детям) образование в соответствии со своими религиозными и нравственными убеждениями.

Таким образом, свобода образования не только непосредственно не закреплена на уровне конституционных принципов, но и недостаточно обеспечена законодательно. В то же время нельзя не признать, что сам факт законодательного закрепления в образовании некоторых свобод и создание правовых механизмов, позволяющих гражданам воспользоваться этими свободами, свидетельствует о позитивных тенденциях. Одним из важнейших результатов явилось интенсивное развитие негосударственного сектора сферы образования, что создает возможность выбора образовательного учреждения (организации) и способствует удовлетворению возрастающих образовательных потребностей граждан.

По мере развития негосударственного образования стало очевидно, что свобода не должна отрицательно сказываться на качестве образования. Во избежание этого Международный пакт предусматривает, что не только государственные, «но и другие школы» должны соответствовать «тому минимуму требований для образования, который может быть установлен или утвержден государством» (п. 3 ст. 13). Эта международная норма нашла отражение в ч. 5 ст. 43 Конституции РФ, где определяется, что «Российская Федерация устанавливает федеральные государственные образовательные стандарты». В соответствии с Законом РФ «Об образовании» государственные образовательные стандарты «определяют обязательный минимум содержания основных образовательных программ, максимальный объем учебной нагрузки обучающихся, требования к уровню подготовки выпускников и являются основой объективной оценки уровня образования и квалификации выпускников независимо от форм получения образования». Поскольку согласно п. 3. ст. 12 Закона действие образовательного законодательства «распространяется на все образовательные учреждения (организации) на территории Российской Федерации, независимо от их организационно-правовых форм и подчиненности», то и в государственных, и в муниципальных, и в негосударственных образовательных учреждениях (организациях) содержание образования должно быть не ниже уровня, предусмотренного государственными стандартами.

Подтверждением соответствия содержания и условий образовательного процесса в образовательном учреждении государственным требованиям является получение образовательным учреждением (организацией) государственной аккредитации (п. 17 ст. 33 Закона). Процедура государственной аккредитации не является общеобязательной и осуществляется по заявлению образовательного учреждения (организации) — п. 18 ст. 33 Закона. Однако образовательные учреждения (организации), как государственные и муниципальные, так и негосударственные, заинтересованы в том, чтобы получить государственную аккредитацию. В частности, негосударственные образовательные организации, имеющие государственную аккредитацию, обладают правом выдачи документов об образовании государственного образца (п. 16 ст. 33 Закона). Наличие у граждан таких документов об образовании служит своего рода гарантией того, что полученное ими образование является качественным и соответствует требованиям государства.

В то же время государственная аккредитация не может быть единственным критерием для определения качества образования. По верному замечанию А. Г. Кислова, оценку качества образования «должна давать сама жизнь».¹⁶⁷Поэтому никому не может быть отказано в приеме на работу или в продолжении обучения на последующих ступенях только по причине представления документа об образовании негосударственного образца. Такого рода ограничения являются нарушением основных прав и свобод человека, прежде всего права на труд (ст. 37 Конституции РФ) и права на образование (ст. 43 Конституции РФ).

Таким образом, при правовом регулировании образовательных отношений, вытекающих из права на образование, неразрывно связанные свобода образования и право на образование должны рассматриваться как два взаимодополняющих принципа. В связи с этим следует как можно более четко и однозначно устанавливать пределы ответственности государства и государственного участия в сфере образования.

Очевидно, что отказ от участия государства в обеспечении функционирования системы образования, рассмотрение сферы образования исключительно с позиций так называемого «рыночного подхода», то есть как сферы услуг, были бы необоснованными. В современных условиях, когда именно на образовании «лежит ответственность как за успехи социально-экономического развития, так и за его изъяны, кризисы и катастрофы», необходимо помнить о том, что образование является не роскошью, но необходимым общественным благом, которое должно быть доступно каждому.

Для осуществления одних прав и свобод реализация права на образование является основой и предварительным условием. В то же время без целого ряда прав и свобод невозможно в полной мере воспользоваться самим правом на образование. К ним относятся следующие права, закрепленные в Конституции РФ: право на свободу мысли и слова (ч. 1 ст. 29); право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом (ч. 4 ст. 29); право свободно выбирать род деятельности и профессию (ч. 1 ст. 37); право свободно выбирать религиозные и иные убеждения и действовать в соответствии с ними (ст. 28), а также право на объединение (ч. 1 ст. 30).

Таким образом, от реализации права на образование зависит полнота осуществления других прав и свобод, а в конечном итоге качество жизни современного человека. Поэтому не случайно базовый уровень образования признается обязательным. Международный пакт определяет, что «начальное образование должно быть обязательным и бесплатным для всех» (подп. «а» п. 2 ст. 13).

В соответствии с Конституцией РФ основное общее образование признается обязательным, и на родителей или лиц, их заменяющих, возлагается обязанность обеспечить получение их детьми образования данного уровня (ч. 4 ст. 43).

Следует отметить, что в российском законодательстве не создано действенных механизмов обеспечения обязательности образования. В связи с этим, однако, повышается моральная ответственность самих граждан за будущее своих несовершеннолетних детей. Осознание этой ответственности рано или поздно приведет общество к созданию соответствующих правовых норм. Эти новые нормы будут исходить не из представления об ответственности государственной власти за поведение граждан, а из понимания личной ответственности каждого гражданина. Уже сегодня можно проследить очевидную тенденцию к вытеснению государственно-патерналистского подхода современными правовыми представлениями, лежащими в основе действующего законодательства об образовании. В частности, это проявилось в изменении самого понимания международного и конституционного требования обязательности общего образования.

Логика советской правовой системы тесно увязывала наличие права на образование с соответствующей обязанностью родителей и самих несовершеннолетних граждан. Право на образование рассматривалось не в контексте прав человека, а в контексте характерного для советского права института прав-обязанностей, понимаемых как «единый элемент». Право на образование толковалось как право, дарованное гражданам государством, создавшим систему образования. Государство оставляло за собой право требовать от граждан обязательного получения образования, причем только того содержания и формы, которые рассматривались государством как «правильные». Как подчеркивает Ю. И. Лейбо, подобные отношения складывались не только в системе образования, но и в других замкнутых системах — в больницах, воинских частях, тюрьмах, а человек, оказывавшийся вовлеченным в эти системы, приобретал так называемый «особый статус» учащегося, больного, солдата, заключенного. Такому пониманию права на образование корреспондировала трактовка возникающих при его реализации отношений как административно-правовых.

Характерно, что с появлением в российском законодательстве норм, открывающих гражданам свободу выбора (п. 1 ст. 10; п. 1 ст. 11; п. 3 ст. 12 Закона РФ «Об образовании»), международное и конституционное требование обязательности получения базового образования было выведено за пределы административно-правового поля и не предполагает обязательного школьного обучения. Обязательность образования понимается не только как обязанность родителей обеспечить своим детям основное общее образование, но и как обязанность государства такое образование предоставить. Образование было и остается очевидным общественным благом, к обладанию которым должен стремиться каждый человек. Поскольку дети сами еще не способны осознать важность получения образования и самостоятельно приступить к образовательному процессу, родители должны помочь в этом своим детям. Именно поэтому участниками образовательного правоотношения со стороны управомоченного субъекта выступают родители несовершеннолетних обучающихся или иные законные представители (ст. 52 Закона РФ «Об образовании»). Дети, являясь в образовательном правоотношении управомоченной стороной, реализуют свое право на образование, а родители способствуют этой реализации, которая обеспечивается действиями правообязанной стороны правоотношения, т.е. образовательных учреждений (организаций), а также педагогических работников в качестве их представителей. В этой ситуации право на образование предстает как право субъективное, оно связано с рядом других субъективных прав и соответствующих им юридических обязанностей, из совокупности которых складывается определенный правовой статус каждого участника образовательных правоотношений.

Граждане Российской Федерации (в процессе реализации своего права на образование) и образовательные учреждения (организации), имеющие право на ведение образовательной деятельности, обретают образовательно-правовой статус, который фактически является дополнением к общему правовому статусу граждан и юридических лиц и строится в соответствии с принципами правового регулирования образовательных отношений в рамках единого правопорядка, установленного Конституцией РФ.

В частности, учреждения и организации, занимающиеся образовательной деятельностью, имеют ряд специфических субъективных прав и юридических обязанностей, что отличает их от других некоммерческих организаций. Педагогические работники также имеют отличный от других категорий трудящихся правовой статус, основные особенности которого закреплены в ст. 52 Трудового кодекса РФ. Соответственно специфическим правовым статусом обладают и обучающиеся.

Таким образом, если советское государство исключало принцип свободы образования и признавало право на образование, главным образом как право социальное, искажая в том числе и социальный смысл данного права, то в настоящее время ситуация существенно изменилась. Благодаря общественно-политическим и социально-экономическим переменам, приведшим к принятию Конституции РФ и формированию российского образовательного законодательства, в настоящее время в России право на образование понимается в контексте основных прав и свобод человека. Оно тесно взаимосвязано с принципом свободы образования, что существенно дополняет и расширяет его содержание как социального права и права человеческой солидарности. Такой подход к пониманию права на образование обусловливает принципы, условия возникновения и содержание образовательных отношений, основой которых оно является.