как публично-правовой институт

Коренные изменения в социально-политическом устройстве России в 1991-1993 годах, принятие новой Конституции страны (1993 г.) и другие факторы вызвали необходимость утверждения государственной службы на новых организационно-правовых принципах и социальных нормах.

В процессе становления государственной службы первостепенное значение приобретает ее формирование как публично-правового институ-та, что было самым слабым звеном дореформенной государственной служ-бы. Термин «институт» (лат. institutum – установление, учреждение) имеет множество значений. В праве он означает совокупность норм права, регу-лирующих какие-либо однородные, обособленные общественные отноше-ния.

Как отмечает В.В. Черепанов, государственная служба как пуб-личпо-правовой институт представляет собой совокупность юридиче-ских норм, регулирующих становление, организацию и функционирование государственных структур (государственных органов) и государственных служащих, деятельность по реализации Конституции и законов Россий-ской Федерации, а также личный правовой статус этих служащих.[47]

Законодательство о государственной (муниципальной) службе в Рос-сии образуют, прежде всего, нормативные правовые акты, регулирующие ее организацию и правовое положение государственных (муниципальных) служащих. В настоящее время правовое регулирование отношений, свя-занных с государственной гражданской и муниципальной службой, осу-ществляется на двух уровнях – федеральном и субъектами РФ.

На федеральном уровне источниками права по данным вопросам являются Конституция Российской Федерации, Федеральный закон от 27.05.2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», Федеральный закон от 27.07.2004 г. № 79-ФЗ «О государст-венной гражданской службе Российской Федерации», Федеральный закон от 02.03.2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федера-ции» и ряд других федеральных законов; указы Президента России; поста-новления Правительства РФ; нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти.

Современное законодательство России о государственной граждан-ской службе формирует единую общефедеральную правовую базу граж-данской службы Российской Федерации, обеспечивает возможность прида-ния ей профессионального характера, способствует утверждению единой системы государственной службы.

Особый правовой статус других видов государственной службы ус-танавливается специальными нормативными правовыми актами, в частно-сти Федеральными законами: от 28.03.1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обя-занности и военной службе», от 30.11.2011 № 342 «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», от 3 апреля 1995 г. N 40-ФЗ "Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федера-ции", от 17.01.1992 г. № 2201-1 «О прокуратуре Российской Федерации».

На уровне субъектов РФ вопросы государственной и муниципаль-ной службы регламентируются конституциями (уставами) и законами субъектов Российской Федерации, а также нормативными правовыми акта-ми государственных органов субъектов РФ. В Ульяновской области, в частности, в настоящее время эти вопросы регламентируются Уставом Ульяновской области (от 19.05.2005 г.), а также региональными законами: от 30.11.2004 г. № 085-ЗО «О государственной гражданской службе Улья-новской области», от 07.11.2007 г. № 163-ЗО «О муниципальной службе в Ульяновской области» и др.

Отношения в государственной службе являются предметом главным образом конституционного, административного и трудового права. Особое значение имеют нормы конституционного права, определяющие основы правового статуса государственной службы и правового положения (ста-туса) государственных служащих. Непосредственно Конституция России содержит три основные нормы, в том числе:

1) принцип равного доступа граждан к государственной службе (ст. 32);

2) самостоятельность федеральной государственной службы (ст. 71);

3) запрет депутатам Государственной Думы находиться на государ-

ственной службе (ст. 97).

Косвенное влияние на организацию и функционирование государ-

ственной службы оказывают многие другие нормы Конституции. Так, на-пример, конституционные нормы о компетенции ветвей и органов государ-ственной власти определяют содержание деятельности кадров государст-венной службы аппаратов соответствующих органов. Ряд конституцион-ных норм определяет принципы государственной службы: принцип верхо-венства Конституции России и федеральных законов, принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, принцип разделения властей, прин-цип единства исполнительной власти и др.

Нормы административного права регулируют управленческие отно-шения, прежде всего процедурные вопросы профессиональной деятельно-сти государственных служащих органов исполнительной власти. Админи-стративно-правовые нормы регулируют, в частности, отношения, которые возникают в связи с действиями должностных лиц и иных государствен-ных служащих, влекущими за собой юридические последствия (жалобы, судебные иски, постановления, приказы), а также их правами, обязанностя-ми, ответственностью, ограничениями.

Нормы трудового права регулируют отношения внутри коллективов государственных органов (органов местного самоуправления), вытекаю-щие преимущественно из общего правового статуса государственных (му-ниципальных) служащих.При этом применение трудового законодатель-ства преобладает в сфере муниципальной службы, в сфере государствен-ной гражданской службы область его применения значительно уже. В советский период государственная служба вообще не регламентировалась нормами специального законодательства. По правовому положению госу-дарственные служащие ничем не отличались от других категорий граждан, поскольку в СССР господствовала трудовая теория государственной служ-бы. Считалось, что норм Кодекса законов о труде достаточно для ее упоря-дочения.

Механизм правового регулирования государственной (муници-пальной) службы, как отмечает Ю.Н. Щербаков, включает систему право-вых средств, при помощи которых обеспечивается воздействие государ-ства на становление и развитие государственно-служебных отношений го-сударственных служащих и муниципально-трудовых отношений муници-пальных служащих. К основным элементам механизма относятся: право-вые нормы, правовые отношения, правовая ответственность, правовое соз-нание, юридические факты, акты применения права, а также акты реали-зации прав и обязанностей государственных (муниципальных) служащих.

Развитие нормативно-правовой базы государственной (муниципаль- ной) службы позволяет укрепить правовое положение (статус) государст-венных (муниципальных) служащих, упорядочить порядок поступления граждан на государственную (муниципальную) службу и прохождение ими службы, обеспечить приобретение необходимых знаний, умений и навыков, усилить стимулы к труду.

Метод правового регулирования государственной (муниципаль-ной) службы представляет собой совокупность юридических приемов, средств, способов воздействия органов государственной власти (органов местного самоуправления) на содержание деятельности и поведение госу-дарственных (муниципальных) служащих, организацию и функциониро-вание государственной (муниципальной) службы как правового института. В процессе правового регулирования применяются императивный и дис-позитивный методы. Первый предполагает властное воздействие на госу-дарственных (муниципальных) служащих. Вторым регулируются отноше-ния между равноправными сторонами, например, между видами государ-ственной службы, государственными (муниципальными) служащими по горизонтали.[48]

В.В. Черепанов отмечает, что государственная служба как публично-правовой институт имеет свои особенности, идентифицирующие ее право-вой характер.

1. Главной задачей и целью государственной службы является реа-лизация Конституции и законов Российской Федерации, законодательства субъектов РФ, обеспечение правопорядка и законности в стране, а также решение других общегосударственных задач – обеспечение национальной безопасности с учетом интересов регионов, а также государственного суве-ренитета, экономической самостоятельности, духовно-нравственной само-бытности народов, защиты законных прав и интересов граждан. Это прежде всего правовые приоритеты. Такие функции эффективно может выполнить лишь высокопрофессиональный, стабильный, рационально ор-ганизованный и вместе с тем обеспеченный в экономическом и правовом отношении аппарат государственных органов (органов местного само-управления).

2. Государственная служба осуществляется исключительно на основе государственного закона, т.е. специального законодательства, имеющего свои источники (формы), а также на основе механизма правового регули-рования как совокупности юридических норм, правил и процедур, регулирующих отношения, связанные с организацией государственной службы, а также особые процедуры замещения должностей государст-венной службы; права, обязанности и ответственность должностных лиц; специфический порядок и технологии прохождения службы. Таким обра-зом, государственная служба зиждется прежде всего на правовой основе и регулируется только ею.

3. Как государственная служба, так и государственные служащие имеют свой правовой статус. В статусном наборе госслужащего – лично-стном, профессиональном, должностном, нравственном – правовой статус является ведущим.

4. Лицо, состоящее на государственной службе, служит государству, выполняя по его поручению и за плату работу по реализации функций го-сударства. Это политико-правовой аспект деятельности. Хотя служащие и занимают государственные должности в в конкретных государственных органах и реализуют полномочия именно тех органов, в которых они в данный момент состоят на службе, тем не менее государственную службу нельзя понимать как службу конкретным «государственным органам» или «должностным лицам».

5. Согласно Конституции России (ст. 2) обязанность государства, а значит и государственной службы - признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина. Правовые нормы, регулирующие государственную службу, нацеливают чиновников на выполнение именно этих задач. При этом важно, чтобы адекватно учитывались, разумно оцени-вались и согласовывались законные интересы гражданина и государства.

6. Лицо, находящееся на службе государства, подпадает под специаль-ный правовой режим. Наряду с должностными правами, обязанностями и социальными гарантиями, служащий имеет довольно серьезные пра-вовые ограничения и запреты, связанные с государственной службой. [49]

Всем этим государственная служба как публично-правовой институт отличается от других ее системных характеристик.

Требования к государственной (муниципальной) службе как ком-плексному публично-правовому институту находят отражения в целях, функциях, принципах, структуре государственной службы. Основной целью государственной службы как правового института является обес-печение выполнения законодательства страны, создание благоприятных правовых, организационных и социально-экономических условий для нор-мального функционирования государственного аппарата. Имеется в виду правовое регулирование не только внешних отношений со всеми инсти-тутами гражданского общества и государственными структурами, но и внутри аппаратных отношений.

С точки зрения функционального предназначения выделяют сле-дующие цели государственной службы как публично-правового инсти-тута:

ü создание и развитие нормативно-правовой базы государственной службы;

ü создание системы юридических норм, правил и процедур, регули-рующих отношения в сфере государственной службы;

ü определение и реализация правового статуса государственной служ-бы и государственных служащих;

ü упорядочение работы государственного аппарата (нормативные пра-вовые акты вводят государственную службу в правовое поле);

ü установление правовых требований к функциям и правомочиям по должностям государственной службы;

ü определение дисциплинарной, административной и иной ответствен-ности государственных служащих;

ü обеспечение правовых гарантий социальной защищенности госслу-жащих.

Функции государства осуществляются в процессе практической дея-

тельности государственных служащих. Вместе с тем неправомерно отож- дествлять функции государства и функции государственной службы. В наиболее общем виде функции государства – это основные направления его деятельности, которые осуществляются всеми государственными орга-нами, реализующими государственную власть. Общими функциям госу-дарственной службы являются: управленческая, административная, регу-лирующая, организационная, информационно-аналитическая, контрольная, материально-технического обеспечения. Вместе с тем государственная служба как публично-правовой институт имеет свои специфические функ-ции, в том числе:

1. Правоприменительная функция – реальное претворение в жизнь Конституции России, законов и иных нормативных правовых актов по уп-равлению государством и обществом. Данная функция осуществляется по-средством фактического исполнения полномочий государственных орга-нов и принятия организационных мер, а также путем использования мето-дов убеждения, стимулирования и легитимного принуждения. Задача гос-службы состоит в том, чтобы в процессе реализации в жизнь текущего за-конодательства обеспечить согласование и соблюдение законных прав и интересов различных социальных групп в обществе.

2. Правотворческая (нормотворческая) функция. Она выражается в законопроектной деятельности, а также в экспертной, аналитической, справочной и иной работе государственных служащих в процессе подго-товки законопроектов и проектов иных нормативных правовых актов.

Государственные служащие при разработке подзаконных актов госу-дарственных органов обязаны строго руководствоваться принципом верховенства закона. Верховенство законов должно соблюдаться и при подготовке нормативных актов, касающихся внутренней жизни государ-ственной службы, в том числе должностных регламентов, определяющих особый правовой статус государственного служащего.

3. Правозащитная функция. Эта функция носит двойственный ха-рактер. Во-первых, - это обеспечение законности и правопорядка внутри государства и общества и, во-вторых, - обеспечение прав и свобод челове-ка и гражданина. Государство через свою государственную службу, право-охранительные органы поддерживает внутри общества режим законности и правопорядка. Данная функция является в равной мере функцией и го-сударства, и государственной службы.[50]

Все эти функции государственной службы реализуются в публично-правовой форме. Государственная служба реализует свои функции в конк-ретных правоотношениях, используя правоприменение и правоохрану. Государственная служба строится и функционирует в строгом соответст-вии с конституцией России и федеральными законами, что придает ей па-раметры крупнейшего публично-правового института, имеющего решаю-щее значение в процессе осуществления государственной власти и управ-ления.

В России в настоящее время создана правовая база государственной (муниципальной) службы. Но становление государственной (муниципаль-ной) службы как правового института может завершиться лишь тогда, ког-да будет в полной мере разработано специальное законодательство, отве-чающее современным требованиям и лучшим мировым образцам.

Вместе с тем в правовом обеспечении современной государственной службы России еще имеются существенные проблемы: действующее зако-нодательство в этой сфере характеризуется неполнотой и противоречиво-стью, не в полной мере соответствует общепризнанным принципам и нор-мам международного права. Мировой опыт свидетельствует, в частности, о том, что должны реально обеспечиваться правовая защищенность служа-щих от произвола вышестоящих руководителей, гарантии профессиональ-но-должностного роста и непрерывного образования и т.д. Действующее же законодательство России в сфере государственной (муниципальной) службы таково, служащие фактически находятся в полной зависимости от

представителей нанимателя (работодателя), что создает условия для раз-личного рода злоупотреблений. Не создана единая система управления государственной службой страны, имеются и другие нерешенные вопросы. Хотелось бы думать, что это болезни роста. Ведь альтернативы нет – пост-роение правового государства в России возможно лишь на прочной право-вой основе государственной (муниципальной) службы.

4.2. Государственная (муниципальная) служба как

организационный институт

Развитие государственной службы как системы требует ее опреде-ленной организации. Это понятие (от франц. Organization – сообщаю стройный вид, устраиваю) употребляется обычно в трех значениях:

1) внутренняя упорядоченность, согласованность взаимодействия

более или менее дифференцированных и автономных частей цело-

го, обусловленная его строением;

2) совокупность процессов или действий, ведущих к образованию

и совершенствованию взаимосвязей между частями целого;

3) объединение людей, совместно реализующих некоторую страте-

гию (программу или цель и действующих на основе определенных

процедур и правил.

Понятие «организация» фиксирует динамические закономерности системы, функционирование, поведение и взаимодействие ее частей.

В связи с этим, как отмечает Ю.Н. Щербаков, обоснованно предпо-ложение, что государственная служба как организационный институт представляет собой:

ü автономную специализированную группу людей, выполняющих функцию управления, ориентированных на достижение государст-венной пользы, что требует их совместных и скоординированных действий и соответствующей профессиональной подготовки;

ü совокупность организационных форм, способов, процедур, пра-вил, стандартов и традиций упорядочения, регулирования и коор-динации совместной деятельности государственных служащих, при-дания взаимодействию компонентов государственной службы согла-сованности для достижения ее целей;

ü средство объединения и регламентации деятельности государст-венных служащих во имя реализации целей государственной служ-бы.[51]

Конституционный принцип разделения властей на законодательную,

исполнительную и судебную предопределяет формирование соответст-вующих органов власти и их аппаратов. В аппаратах органов власти (Со-вета Федерации и Государственной Думы; Администрации Президента, Правительства РФ и подотчетных им федеральных органов исполни-тельной власти; судов) осуществляется, соответственно, государственная служба законодательной власти, государственная служба исполнительной власти, государственная служба судебной ветви власти. Кроме того, госу-дарственная служба осуществляется в аппаратах контрольно-надзорных органов (Счетная палата, Прокуратура РФ и др.). Аналогично формируется структура государственной службы субъектов РФ в аппаратах самостоя-тельно создаваемых ими органов соответствующих ветвей власти. Прин-цип распределения полномочий на муниципальном уровне предопределяет формирование структуры муниципальной службы в аппаратах органов местного самоуправления.

Содержание государственно-административного управления, деяте-

льности аппарата государственных органов и органов местного самоуп-равления (т.е. государственных и муниципальных служащих) отражает ор-ганизационно-технологическую сторону публичного (государственного и муниципального) управления - преимущественно организационно-испол- нительную и административно-распорядительную деятельность, осуществ-ляемую на основе организационно-технологических принципов социаль-ного управления: разделения труда, иерархичности, обратной связи, кол-легиальности, сочетания централизма и демократизма, единоначалия. Эти принципы составляют также основу формирования организационной структуры аппарата органов публичной власти (государственной и муни-ципальной службы). В аппаратах соответствующих органов, на основе принципа разделения труда, создаются структурные подразделения (де-партаменты, управления, отделы и др.), с учетом расчленения их деятель-ности на отдельные виды (комплексы) работ. Каждое звено этой органи-зации имеет строго и формально (юридически) отработанные обязанно-сти (полномочия), закрепленные организационно-правовыми документами – Положениями как о самих органах, так и всех их структурных подраз-делениях. Полномочия (обязанности и права) и ответственность каждого отдельного государственного служащего определяются его должностным регламентом, а каждого муниципального служащего – должностной инст-рукцией. Строгое следование общим стандартам (административным регламентам и др.) при решении специфических вопросов государствен-ной (муниципальной) службы элиминирует (исключает) возможные от-клонения при выполнении задач государственных (муниципальных) орга-нов, вызываемые индивидуальными различиями исполнителей.

Успех в государственном и муниципальном управлении обеспечи-вается прежде всего единством действий лиц (государственных, муни-ципальных служащих), органов и их подразделений, участвующих в уп-равлении. При этом весьма важное значение имеет четкое определение специфики места и роли этих лиц, органов и подразделений, ясное рас-пределение компетенций, функций и прав в этом общем деле. При этом суть организационных вопросов состоит в том, чтобы каждый, имея для этого необходимые права и неся в их пределах всю полноту ответственности, занимался своим делом, эффективно выпол-нял поставленные перед ним задачи.

Принцип иерархичности и обратной связи заключается в создании многоступенчатой (скалярной) структуры управления, при ко-торой первичные звенья (нижний уровень) управляются своими же органами, находящимися под контролем органов руководства следую-щего уровня. Те в свою очередь подчиняются органам следующего уровня и контролируются ими. Соответственно цели перед низшими звеньями ставятся органами более высокого уровня в иерархии управления. Каждый государственный (муниципальный) служащий в административной иерархии отвечает перед вышестоящим лицом не только за свои решения и действия, но и решения и действия всех подчиненных ему лиц. Постоянный контроль за деятельностью всех звеньев управления осуществляется на основе обратной связи, которая по своей сути представляет совокупность сигналов, выражающие реак-цию управляемого объекта на управляющее воздействие.

Вместе с тем согласованность взаимодействия частей государст-венной службы достигается не только путем разделения и кооперации тру-да служащих, ранжирования и иерархии должностей и званий, координа-ции и контроля деятельности служащих, обмена управленческой инфор-мацией, но и гармонизацией отношений между руководителями и под-чиненными, работниками государственной службы и политиками.

Важным предназначением государственной (муниципальной) службы как организационного института является также создание прочных стимулов к труду. Эффективность государственной (муниципальной) службы выше там, где система стимулов учитывает мотивы, ценностные ориентации работников, где организуется специальные исследования – опросы, тестирование и др. Результаты исследований показывают, что основными при поступлении на государственную (муниципальную) служ-бу являются следующие ориентации: на характер работы; на условия труда; на вознаграждение; на карьеру. При этом один из мотивов бывает доминирующим, что необходимо учитывать при индивидуализации сти-мулирования, начиная с планирования карьеры. Заслуживает внимания опыт ряда зарубежных стран, где основным принципом, определяющим общий уровень оплаты труда государственных (муниципальных) служа-щих, является соответствие такой оплаты вознаграждению за эквивалент-ный труд в частном секторе.

Упорядочение, как один из важнейших аспектов организации госу-дарственной (муниципальной) службы, предусматривает также работу по установлению соотношения должностей государственной гражданской и муниципальной службы, формированию оптимальной профессионально-квалификационной структуры кадров, установлению порядка продвиже-ния по службе на принципах карьеры, нормализации процесса повышения профессионализма кадров и т.д.

Направленность государственной службы к достижению ее целей обеспечивается регулированием границ государственной службы, повы-шением организационного статуса служащих, обеспечивающих деятель-ность органов государственной (муниципальной) власти и управления, установлением квалификационных требований к должностям государст-венной (муниципальной) службы, показателей и критериев результатив-ности и эффективности труда служащих, совершенствованием способов оценки и стимулирования их труда и т.д. При этом используются меха-низмы, способствующие повышению активности работников в сторону целей государственной (муниципальной) службы, в том числе содействие адаптации вновь принятых на службу и усвоению ими организационных и профессиональных норм и правил, формирование коллективных ценностей и традиций в системе государственной и муниципальной службы, а также осуществление иных мер по повышению профессиональной культуры слу-жащих и обеспечению осознанного соблюдения ими общих принципов служебного поведения. Важным направлением организации государствен-ной (муниципальных) службы является, в связи с этим, установление правил (Кодексов служебной этики и др.) и регулирование поведения работников аппарата государственных муниципальных) органов в целях обеспечения безусловного выполнения служащими решений вышестоящих органов и должностных лиц, принятых в рамках их компетенции, эффективного выполнения задач в соответствии с должностными регла-ментами (инструкциями), также соблюдения ими моральных норм – честность, порядочность, неподкупность, верность долгу и Отечеству, последовательное осуществление миссии представителя государства, про-водника его идей.

Решение большинства задач государственной (муниципальной) службы связано с кадрами как основным элементом ее системы. Формиро-вание кадрового состава, отвечающего целям и задачам государственных (муниципальных) органов, и его эффективное использование, развитие персонала - необходимое условие достижения целей государственной (му-ниципальной) службы. Поэтому подбор кадров для нее, повышение уровня профессионализма и нравственно-личностных качеств сотрудников пред-ставляет одну из важнейших задач государственной (муниципальной) службы как организационного института. Эта задача реализуется путем установления и реализации правил отбора и приема на государственную (муниципальную) службу, процедур проведения конкурсов, назначения на должность, квалификационных экзаменов, аттестации кадров и т.д. Не ме-нее важной стороной решения этой проблемы является выработка норм и реализация процедур замещения должностей путем формирования кадро-вого резерва, в том числе на основе планирования и прогнозирования дело-вой карьеры служащих. Это необходимо осуществлять на основе справед-ливой оценки способностей и заслуг работников, уровня их профессио-нализма, умений и навыков.

В задачу государственной (муниципальной) службы как органи-зациионного института входит, в связи с этим, создание условий для роста профессионализма служащих, обеспечение их эффективной работы, формирование эффективной системы подготовки, переподготовки и повы-шения квалификации государственных (муниципальных) служащих. Сегодня в этих целях не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов РФ и муниципальных образований утверждаются и реализуются Программы развития государственной (муниципальной) службы. В частности, постановлением Губернатора Ульяновской области № 19 от 30.03.2009 г. была утверждена и реализуется областная программа «Разви-тие государственной гражданской службы Ульяновской области (2009-2013 годы).[52]

Вышеизложенное свидетельствует, что государственная (муниципа-льная) служба является организационным институтом, который упорядо-чивает аппарат государственных (муниципальных) органов, направляет его на эффективное выполнение региональных (муниципальных) и общегосу-дарственных задач.

4.3. Государственная (муниципальная) служба как

социальный институт

В широкосоциальном контексте термин «институт» обозначает сово-купность норм и правил, объединяющих людей по определенному кругу общественных отношений. В социологии существует множество опреде-лений социального института, но суть их примерно одинакова.

Социальный институт, по мнению В.Ф. Анурина, - это устойчивый комплекс формальных и неформальных правил, принципов, норм, устано-вок, регулирующих взаимодействие людей в определенной сфере жизне-деятельности и организующих их в систему ролей и статусов.[53]

Государственная (муниципальная) служба, представляющая собой сложный социальный феномен, многогранна и вобрала в себя множество

аспектов - политических, экономических, правовых. Вместе с тем государ-ственная служба – это сложное общественное явление, имеющее не толь-ко правовую, организационную, но и собственно социальную природу. Важными в этом плане являются работы ученых-социологов, анализирую-щих особенности государственной службы как социального института: В.Д. Граждана, Б.В. Лытова, В.С. Нечипоренко, В.М. Соколова, А.И. Тур-чинова и др.

Социальные институты являются крупномасштабными объединени-ями социальных статусов и ролей, особенно если речь идет о государстве. В обществе, в соответствии с его функциональными качествами, действу-ют самые различные социальные институты – политические, экономиче-ские, духовные и т.д. Государственная служба как институт характеризу-ется, прежде всего, тем, что она в первую очередь имеет политико-адми-нистративный характер.

Говоря государственной службе как социальном институте, следует уяснить само понятие «служба» в социальном смысле слова, которое име-ет ряд значений: вид общественной деятельности людей; работа, занятие служащего, место его работы; волевое, интеллектуальное, психологиче-ское, физическое и иное напряжение человека; ведомственное подразделе-ние; самостоятельное ведомство, организация. В.И.Даль определял термин «служба» еще шире, связывая ее с такими понятиями, как «польза», «ус-луга», «полезное дело», «жизнь для других». Испокон веков на Руси «слу-жить» означало быть пригодным, пригождаться, быть полезным, быть нужным, служить орудием для достижения определенной цели, т.е. под службой понимались отношения долга, верности, преданности, оказания услуг, защиты чьих-то интересов.

Уяснение социальной природы государственной службы является важным условием познания ее сущности и особенностей, определения ее места и роли в системе социальных институтов государства и общества. При этом следует отметить, что понятие государственной службы как со-циального института отличается от его нормативного понятия, данного законодателем в федеральных законах о государственной службе от 31.07.1995 г. № 119-ФЗ, от 27.05.2003 г. № 58-ФЗ и от 27.07.2004 г. № 79-ФЗ, где доминирует не институциональный, а деятельностный подход. Поразительно, но в российском законодательстве о государственной (да и муниципальной) службе отсутствует упоминание о ее общественном пред-назначении.

Впервые на государственном уровне определение государственной службы как социального института было закреплено в Концепции рефор-мирования системы государственной службы Российской Федерации, ут-вержденной распоряжением Президента России № Пр-1496 от 15 августа 2001 года: «Государственная служба является комплексным – публичным, социальным, правовым, организационным – институтом по обеспечению выполнения государственными служащими функций государства».[54]

Социальное понятие государственной службы,как отмечает В.В. Черепанов, очень многогранно, и в широком смысле слова под государст-венной службой как социальным институтом понимается:

ü исторически сложившаяся устойчивая форма организации совмест-ной деятельности лиц, находящихся на службе государства;

ü особый вид социальной практики, нацеленной в конечном итоге на реализацию функций государства, на обеспечение прав и свобод граждан, на создание благоприятных социальных условий для их достойной жизни;

ü функция особого социального слоя людей – государственных служа-щих, которым присущи свои корпоративные интересы, социальные потребности и запросы;

ü срез общественных отношений, складывающихся в процессе выполнения государственным аппаратом функций по обеспечению связи государства и гражданского общества;

ü инструмент формирования и повышения уровня социального статуса чиновника;

ü носитель культуры и традиций общества, должной морали и духовности.[55]

Выступая механизмом публичного (государственного и муниципаль-ного) управления, государственная (муниципальная) служба имеет ряд особенностей, присущих ей как социальному институту:

1. социальный характер, поскольку представляет собой социаль-

ную сферу профессиональной деятельности особой социальной группы общества – государственных (муниципальных) служащих; всем своим со-держанием, формами и методами эта деятельность направлена на обеспе-чение исполнения полномочий государства и государственных органов (муниципальных образований и органов местного самоуправления);

2.социальная ориентация – ее приоритетами является реализация социальных (сервисных) функций государства в целом (субъектов РФ, му-ниципальных образований, направленных в соответствии с их полномочи-ями на производство социальных услуг для населения (безопасность, обра-зование, здравоохранение и т.д.);

3.социальную природа, так как представляет собой особую соци-альную группу государственных (муниципальных) служащих, имеющих свои корпоративные потребности и социальные интересы;

4. являясь главным связующим звеном между государством и граж-данским обществом, государственная (муниципальная) призвана защи-щать права и свободы человека и гражданина как главную социально-политическую ценность;

5.чиновники(государственные и муниципальные служащие),служа государству (местному сообществу),через негослужат социуму– обще-ству, которое содержит институт государственной (муниципальной) служ-бы за счет своих налоговых отчислений.

Данные обстоятельства подчеркивают социальный смысл и характер государственной (муниципальной) службы в любом демократическом го-сударстве, в том числе и России.

Исторический опыт показывает, что социальный характер государ-ственной (муниципальной) службы определяется как минимум тремя фак-торами:

ü сущностью политического строя и политического режима в стране;

ü процедурами и технологией управленческой деятельности чиновников;

ü профессиональным уровнем развития государственных (муници-пальных) служащих, их качественной характеристикой.

В обществе с демократическим режимом правления государственная (муниципальная) служба имеет по-настоящему социальный характер, так как ориентирована на соблюдение прав и свобод, удовлетворения интере-сов и запросов, как отдельного гражданина, так и гражданского общества в целом.

Социальный характер функционирования государственной (муници-пальной) службы во многом определяется демократическими процедура-ми и стилем управленческой деятельности государственных (муниципаль-ных) служащих, в том числе: коллективный характер выработки и приня-тия наиболее важных административных решений; учет и контроль за хо-дом выполнения принятых реше<