ЗАГАЛЬНИЙ ІСТОРИЧНИЙ ОГЛЯД

До складу Директорії входили три директори — В. Винниченко, С. Петлюра, Ф. Швець. Через деякий час вони кооптували ще двох членів—П. Андрієвського і А. Макаренко.

Часи, в які Директорія прийшла до влади, були дуже складними.

Наближався кінець першої світової війни. Центральний блок зазнав у ній поразки. В Австро-Угорщині та Німеччині в жовтні—листопаді 1918 року вибухнула революція. Німецькі та австро-угорські війська не хотіли більше воювати і залишали Україну.

Ще під час падіння гетьманського уряду більшовицька Росія формує військо для "визволення" України. На початку січня армія чисельністю сімдесят п'ять тисяч осіб розпочала наступ на Україну, хоча на цей час вже вся територія країни була підвладна Директорії.

Використавши полк Українських січових стрільців під командуванням Є. Коновальця, Директорія повела наступ на Київ. До неї почали масово приєднуватися повстанці, і 14 грудня 90-тисячна армія Директорії здобула Київ. 18 грудня 1918 року до Києва урочисто в'їхав уряд Директорії, який відразу ж відновив назву держави — Українська Народна Республіка.

21—24 грудня у Києві відбувся губернський селянський з'їзд, 700 делегатів якого висловили щиру подяку Директорії та обіцяли їй підтримку "в боротьбі за Українську Трудову Республіку".

Але, як згодом з'ясувалося, Директорія не мала єдності в поглядах на перспективи державо-національного будівництва. Єдине, що згуртовувало на перших порах навколо Директорії різні політичні партії і селян, — це Ідея боротьби з урядом П. Скоропадського.

Зазначена обставина далася взнаки вже під час державної наради у Вінниці 12—14 грудня 1918 року з представниками політичних партій та громадських організацій, що входили до Українського народного союзу. Після гострої дискусії учасники наради поділилися на два табори, один з яких стояв за парламентську республіку, а інший — за радянську.

Незважаючи на розбіжності 26 грудня 1918 року було створено уряд, до складу якого ввійшли представники всіх політичних партій, що допомогли Директорії прийти до влади. Того ж самого дня Директорія оприлюднила програмну декларацію, в якій вона оголошувала себе тимчасовим верховним органом, який, отримавши владу від народу, народові її і передасть. Це мало відбутися на конгресі трудового народу України, який "матиме верховні права і повновласть рішати всі питання соціального, економічного та політичного життя республіки". Влада в УНР повинна належати лише "класам працюючим — робітництву і селянству". В декларації підкреслювалося, що "класи нетрудові, експлуататорські, які живляться і розкошують з праці трудових, класи, які нищили край, руйнували господарство й означили своє правління жорсткостями та реакцією, не мають права голосу в порядкуванні державою".

Але зовнішньополітичні умови були вкрай несприятливими для втілення програми Директорії в життя. Антанта не визнавала УНР і дивилась на Україну лише як на частину Росії. Свої подальші плани вона пов'язувала з інтервенцією, і вже 2 грудня 1918 року французький десант висадився в Одесі. Антанті допомагала білогвардійська армія Денікіна.

Майже одночасно з інтервенцією військ Антанти на північних і північно-східних кордонах України з'явилися війська більшовицької Росії. 24 грудня 1918 року було повідомлено, що в зв'язку з анулюванням Росією Брестської мирної угоди радянська Росія більше не визнає Україну за суверенну державу. УНР опинилася в дуже скрутному становищі. До зовнішньополітичних труднощів додалися внутрішні. Селяни, що підтримали Директорію в боротьбі проти гетьманського режиму, вважали своє завдання виконаним. Армія УНР виявилася абсолютно небоєздатною як по складу, так і по озброєнню. За цих умов Директорія мала вирішити, кого обрати за союзника: більшовицьку Росію чи Антанту. Ця проблема остаточно розколола політичні сили України.

На початку січня 1919 року у Києві відбувся IV з'їзд УСДРП, який прийняв рішення про скликання парламенту і вибори органів місцевого самоврядування.

Перша сесія Трудового Конгресу (парламенту) відбулася 23—28 січня 1919 року у Києві. Із 593 депутатів, передбачених виборчим законом, на нього прибуло понад 400.

Трудовий Конгрес висловився за демократичний лад в Україні, передав тимчасово законодавчу і виконавчу владу Директорії, проголосив загальне виборче право для виборів до майбутнього українського парламенту.

На рішення Трудового Конгресу значною мірою вплинув наступ Червоної Армії на Київ, який почався у січні 1919 року. Він зміцнив позиції прихильників союзу з Антантою і антибільшовицькі настрої Директорії. 16 січня 1919 року, коли вже майже вся Лівобережна Україна була окупована більшовицькими військами, вона оголосила війну радянській Росії. 2 лютого Директорія вимушена була залишити Київ і переїхати до Вінниці. Того ж самого дня була проведена чергова державна нарада, на якій приймаються рішення про порозуміння з Антантою. Директорія вступає в переговори з командуванням французьких військ, що перебувало в Одесі. Французи ставлять умови: вивести з Директорії В. Винниченка і С. Петлюру, створити 300-тисяч ну армію і підпорядкувати її союзному командуванню, передати залізниці та фінанси України під контроль Франції, а також звернутися до останньої з проханням встановити над Україною французький протекторат. Питання про державну незалежність України мала вирішити в майбутньому Паризька мирна конференція.

Директорія мусила йти на поступки. В. Винниченко оголосив про свій вихід з Директорії і невдовзі назавжди виїхав за кордон. С. Петлюра повідомив про тимчасове припинення свого членства в партії, але зауважив: "я не вважаю для себе можливим ухилитися від виконання своїх обов'язків, яко сина свого народу, перед батьківщиною і буду, доки це можливо, стояти й працювати при державній праці". Переговори з французами зайшли в тупик. А вже в березні з'ясувалося, що Антанта не в змозі розгорнути широкомасштабні воєнні дії в Україні. Внаслідок більшовицької агітації її війська розкладалися. В березні підтиском Червоної армії вони залишили Миколаїв і Херсон, а в квітні — Одесу.

6 квітня 1919 року на черговій державній нараді, яка відбулась у Рівному, приймається рішення про створення нового соціалістичного уряду на чолі з Б. Мартосом. Призначення цього уряду свідчило про крах орієнтації на Антанту. Новий уряд закликав усі політичні сили "не дати чужинцям вкінець знищити рідний край".

Намагаючись поєднати демократичну державну систему з радянською, уряд дав обіцянку селянам провести справедливу земельну реформу, а робітникам — надати допомогу у відновленні роботи фабрик і заводів.

Але цим планам не судилося здійснитися. У квітні під ударами радянських військ сили Директорії були повністю розбиті і відступили частково у Східну Галичину, а частково у Румунію.

У травні 1919 року наступ проти військ Директорії у Східній Галичині розпочала польська армія. До кінця травня Директорія втратила майже всю територію. В ці критичні дні вдалося провести реорганізацію армії УНР і на початку червня ЇЙ вдалося витіснити радянські війська зі значної частини Правобережної України.

20 червня 1919 року вдалося підписати договір про припинення воєнних дій з польським урядом. Це був помітний дипломатичний успіх УНР, оскіл ьки відпала необхідність вести боротьбу на два фронти. Але в липні і поляки,

1 росіяни відновили бойові дії. 15 липня 1919 року вдалося об'єднати війська Директорії і Українську галицьку армію. Було створено Штаб головного отамана. Об'єднання дало змогу розпочати наступ у двох напрямках: на більшовиків — на Київ і на Денікіна — на Одесу. На Київ пішли змішані підрозділи, а на Одесу—війська У Н Р. Обидва походи закінчилися поразкою, іі листопаді 1919 року Директорія втратила майже всю територію України.

2 грудня 1919 року уряд звернувся з відозвою до українського народу розпочати партизанську боротьбу. 6 грудня 5-тисячна армія УНР пішла в рейд по денікінських тилах. Цей похід дістав назву "зимовий". Він мав величезне значення, оскільки стимулював український народ на боротьбу з більшовиками і денікінцями. "Зимовий похід" завершився 6 травня 1920 року.

У Наддніпрянській Україні після розгрому Денікіна було відновлено радянську владу, а Західну Україну окупувала польська армія.

У березні — квітні українська делегація вела напружені переговори з польським урядом, які 22 квітня 1920 року закінчилися укладенням Варшавського договору. За цим договором Польща визнала Директорію незалежної УНР на чолі з головним отаманом С. Петлюрою як верховну владу УНР. Польський уряд зобов'язувався не укладати ніяких угод з третіми країнами, котрі вороже ставилися до України. Польща визнавала за УНР право на територію східніше польського кордону 1772 року. Отже, Україні довелося заплатити за свою незалежність ціною територіальних поступок. До Польщі відходили Східна Галичина, Холмщина, Підляшшя, частина Полісся і Волині.

За умовами Варшавського договору об'єднані збройні сили Польщі та УНР у кінці квітня 1920 року розпочали наступ на більшовиків. 6 травня польсько-українські війська оволоділи Києвом. Та згодом радянське командування перегрупувало сили і завдало ряд поразок об'єднаним силам.

12 жовтня 1920 року між польською і радянською сторонами було укладене перемир'я. Польський уряд зрадив Україну і залишив армію УНР напризволяще. 21 листопада армія УНР після виснажливих боїв з більшовиками відступила за Збруч і була інтернована польськими військами. 18 березня 1921 року у Ризі було підписано Ризький мирний договір між Польщею і радянською Росією. В обмін на територіальні поступки Польща визнала УСРР і зобов'язалась заборонити перебування на своїй території всіх антибільшовицьких сил і уряду УНР.

Правобережну Україну було поділено: Холмщина, Підляшшя, Західна Волинь і Західне Полісся дісталися Польщі, Східна Волинь — радянській Україні.

Ризький мирний договір поклав край існуванню УНР, боротьба за яку тривала чотири роки. І хоча Українська держава не змогла утвердитись, її існування суттєво вплинуло на подальшу долю української національної державності.

ДЕРЖАВНИЙ ЛАД

Після падіння гетьманського уряду законодавчу і виконавчу владу уособлювала в собі Директорія Української Народної Республіки.

Назву "Директорія" було запозичене з часів Великої французької революції. Але далі назви і кількісного складу українська Директорія не пішла. У Франції Директорія у складі п'яти директорів обиралася двома палатами —"Радою п'ятисот" та "Радою старійшин" і являла собою виконавчий орган. Директорію УНР створили українські політичні партії та громадські організації.

З моменту свого проголошення Директорія мала визначити свій правовий статус. Але жодного документу, який би встановив компетенцію і повноваження цього органу, розподіляв обов'язки між директорами прийнято не було. Фактично Директорія була вищим органом влади, який уособлював законодавчу, виконавчу, а іноді і судову владу. Використовуючи сучасну політичну термінологію, її можна визначити, як колегіальну хунту з диктаторськими правами.

Проте події розвивалися так, що виникла нагальна потреба у вдосконаленні системи влади і управління. Потрібно було вибирати: або парламентська, або радянська республіка. У гострих дискусіях між різними політичними силами був обраний компромісний варіант: у центрі — парламент, на місцях — губернські і повітові Ради.

26 грудня 1918 року приймається Декларація, в якій Директорія оголосила себе "верховною владою", встановленою "силою і волею трудящих класів України". Підтверджуючи тимчасовість влади Директорії, Декларація офіційно оголосила про скликання Конгресу трудового народу, як "революційного представництва організованих працюючих мас".

5 січня 1919 року була затверджена "Інструкція для виборів на Конгрес трудового народу України", яка перше його засідання призначила на 22 січня 1919 року. До складу Конгресу було обрано представників від робітників, селян і трудової інтелігенції. І хоча загально-представницьким цей орган назвати не можна, все ж таки він має більше підстав, ніж Центральна рада, називатися парламентом, оскільки формувався за принципом територіального представництва.

28 січня 1919 року на останньому засіданні Конгресу було прийнято "Закон про форму влади на Україні", яким вся влада передавалася Директорії "до скликання слідуючої сесії Трудового Конгресу".

Директорія отримала право приймати закони, які підлягали затвердженню на найближчій сесії Конгресу. Закон встановлював сесійну роботу Конгресу. В міжсесійний період повинна була працювати Президія Конгресу, функції якої взагалі не були окреслені.

Закон передбачав утворення при Директорії з числа делегатів різних комісій: оборони, земельної, бюджетної, закордонних справ, харчових справ, культурно-освітньої, конституційно-адміністративної (для підготовки виборів у парламент). Кожна комісія мала наглядати за одним або кількома міністерствами. В Законі говорилося, що "комісії утворені виключно для полегшення законодавчої діяльності". 14 лютого 1920 року уряд ухвалив новий "Тимчасовий закон про державний устрій і порядок законодавства УНР", який передбачав скликання не пізніше 1 травня 1920 року передпарламенту під назвою Державна народна рада. До скликання цього органу Директорія могла здійснювати свої повноваження виключно через Раду Народних Міністрів. Але цей закон не було затверджено С. Петлюрою, який у цей час був Головою Директорії.

Про поступовий перехід від парламентської до президентсько-парламентської форми правління говорять закони м Про тимчасове управління та порядок законодавства в УНР" та "Про Державну Народну Раду УНР", які були затверджені С. Петлюрою 12 листопада 1920 року, за кілька днів до повного падіння УНР.

Закони передбачали розмежування влади між Директорією, Державною Народною Радою і Радою Народних Міністрів.

Директорія на той час остаточно ототожнювалася з її Головою. До його компетенції входило затвердження ухвалених Державною Народною Радою призначень та звільнень. Голова Директорії призначав Голову і членів Ради Народних Міністрів.

Державна Народна Рада планувалась як орган законодавчої влади І контролю за діяльністю Ради Народних Міністрів, складала державний бюджет і здійснювала контроль за його виконанням, розглядала і затверджувала міжнародні угоди, оголошувала стан війни тощо.

Знову ж таки, невиписаною залишилася компетенція Ради Народних Міністрів, яка була підзвітна в своїй діяльності Державній Народній Раді. Але в законах нічого не говорилося про повноваження і місце уряду в системі органів виконавчої влади.

В день оголошення Декларації Директорія своїм наказом затвердила Раду Народних Міністрів у складі 18 осіб, якій доручалося "негайне переведення в життя великих задач", окреслених Декларацією. Поділу компетенції між Директорією і Радою Народних Міністрів проведено не було.

Статус Ради Народних Міністрів як виконавчого органу закріпив "Закон про форму влади на Україні". Рада Народних Міністрів затверджувалася Директорією і була відповідальна перед нею. Ніякі інші повноваження цього органу регламентовані не були, що говорило про невизначеність відношення Директорії до принципу розподілу влад. Конгрес дав доручення Раді Народних Міністрів підготувати вибори майбутнього Сейму України, органу, повноваження якого, знову ж таки, визначені не були.

14 лютого 1919 року Директорія затвердила тимчасовий закон "Про порядок внесення і затверджування законів в Українській Народній Республіці", в якому ще раз було зроблено спробу розмежувати правовий статус Директорії і Уряду.

Конгрес Трудового народу був останньою спробою Директорії закласти основи державного будівництва в Україні. На цьому шлях до парламентаризму, який було започатковано ще Центральною радою, закінчується. Політичні умови не дали можливості Директорії втілити вжиття навіть те, що було започатковано Конгресом.

Без змін було залишено систему центрального управління. Поділ міністерств на відділи і департаменти, запроваджений Центральною радою, зберігся.

Місцеве управління

В його формуванні було запозичено досвід Центральної ради. Владу на місцях представляли волосні, повітові, губернські комісари і отамани, що їх призначала Директорія. В їх руках була зосереджена вся реальна влада в провінції. В деяких губерніях було відновлено діяльність дореволюційних органів міського і земського самоврядування — земські зібрання та земські управи і міські думи та міські управи. Майже скрізь діяли революційні ради робітничих І селянських депутатів.

24 червня 1919 року Міністерство внутрішніх справ затвердило інструкцію "Про тимчасову організацію влади на місцях". Відповідно Інструкції волосний комісар призначався на посаду повітовим, повітовий — губернським і затверджувався Міністерством внутрішніх справ. Губернського комісара призначав Міністр внутрішніх справ і затверджувала Директорія. Виконавчими органами на рівні повіту були комісаріати, а на рівні губернії — управління. Останнє поділялося на п'ять відділів: загальний, адміністративний, паспортний, інспекції міліції, бухгалтерсько-рахунковий.

Значно ширшими порівняно з часами Центральної ради були повноваження комісарів, які наглядали за виконанням розпоряджень центральної влади, здійснювали мобілізаційну роботу і керівництво міліцією, інформували населення про діяльність уряду. Окрім цього, губернський комісар наділявся правом видавати обов'язкові постанови щодо охорони громадського порядку, спокою і республіканського ладу і здійснював загальне керівництво органами самоврядування в містах—міськими думами та управами і в земствах — земськими зібраннями та земськими управами. Передбачалося, що інструкція зберігатиме чинність до прийняття Закону "Про систему управління на місцях".

Отже, Директорія стосовно органів місцевого управління і самоврядування повторила ті самі помилки, яких свого часу припустилися Центральна Рада й гетьманський уряд. Як система цих органів, так і їхні повноваження не отримали чіткої правової основи.

СУДОВА СИСТЕМА

У справі судоутворення Директорія зберегла ті судові інститути, які існували за Центральної ради. Так, 2 січня 1919 року затверджується Закон про відновлення діяльності Генерального суду. Назву "Генеральний суд" було замінено на "Надвищий суд". 24 січня 1919 року було відновлено дію Закону "Про заведення апеляційних судів", прийнятого Центральною радою 1 грудня 19І7 року. Продовжували функціонувати деякі ланки царської судової системи. Так, 19 лютого 1919 року Директорія затвердила Закон "Про вибори та призначення мирових суддів". 26 січня 1919 року Директорія затвердила Закон про Надзвичайні Військові Суди, а 4 серпня 1920 року—нову редакцію цього Закону.

Надзвичайні військові суди засновувалися "в місцевостях, оголошених на воєнному стані або на стані облоги, а також на театрі воєнних дій " (ст. І). Суд складався з голови і чотирьох членів (ст. 4). У засіданні суду беруть участь прокурор, оборонець та секретар (ст. 5). Прокурора та секретаря призначається з військових старшин, які мають вишу юридичну освіту, або знайомих з судовим процесом (ст. 6). Суд міг розглядати і справи цивільних осіб (ст. 9). Вчинки, за які військові та цивільні особи могли бути віддані під Надзвичайний військовий суд, зазначалися в ст. 2. Вироки, винесені цими судами, не підлягали оскарженню й виконувалися негайно. Особи, засуджені до кари на смерть, мали право протягом шести годин після оголошення вироку звернутися з проханням про помилування або полегшення кари до Верховної влади (Директорії), а в діючій армії до Головного Отамана (ст. 24). Право нагляду над Надзвичайними військовими судами надавалося Головному військовому прокуророві (ст. 34).

Надзвичайні військові суди діяли протягом всього часу влади Директорії в Україні.

ПРАВОВА СИСТЕМА

На час приходу Директорії до влади в Україні діяли різні джерела права: законодавство Російської імперії, Тимчасового уряду Росії, Центральної ради, Гетьманату, радянської влади.

У такій ситуації Директорія обрала шлях часткового скасування одних і відновлення чинності інших законів.

Так, 24 січня 1919 року Директорія відновила дію Закону Центральної ради про національно-персональну автономію від 9 січня 1919 року. Оцінюючи законодавчу діяльність Директорії в цілому, слід відзначити ту ж непослідовність і відсутність чіткої програми правового реформування, що й у державотворенні.

У Законі від 14 лютого 1919 року "Про порядок внесення і затвердження законів в Українській Народній Республіці" робиться спроба регламентувати законодавчий процес. Законопроекти готувалися міністерствами і подавалися голові уряду, який потім вносив їх на розгляд Ради Народних Міністрів, яка після схвалення направляла законопроект для заключного редагування до Державної канцелярії. Після цього законопроект потрапляв на розгляд Директорії і набирав чинності після затвердження. Але на практиці законотворчі повноваження уряду зводилися нанівець. У Законі

"Про тимчасове верховне управління та порядок законодавства в УНР" від

12 листопада 1920 року містився спеціальний розділ — "Законодавство УНР". Знову ж таки, повноваженнями ухвалювати законопроекти наділялася як Державна народна рада, так і Рада народних міністрів. До останніх днів існування Директорія так і не визначила як суб'єктів законодавчої ініціативи, так і повноваження уряду в законодавчому процесі.