Місцева влада і місцеве самоврядування

II Універсал зберігав існуючу систему органів місцевої влади. Як відомо, більшовики були прихильниками злому попередньої державної системи. Центральна рада, навпаки, намагалася пристосувати її до потреб національно-державного будівництва. Перебудова цих органів, за задумом керівників Центральної ради, повинна пройти декілька етапів.

Перший етап мав за мету українізацію місцевих органів і їх переорієнтацію на нову владу. У праці "Відродження нації" В. Винниченко писав: "кожне село, кожна волость, кожна управа повітова чи земельна, яка стоїть за інтереси українського народу, повинна мати найтісніші організаційні зносини з Центральною радою".

На другому етапі передбачалася перебудова місцевої і загальної крайової адміністративної влади в напрямку, знову ж таки, зміцнення зв'язку з Центральною радою.

На третьому етапі ставилося завдання розвитку місцевого самоврядування та розширення компетенції його органів.

Керівництво всією системою органів самоврядування здійснювало Генеральне секретарство (з квітня 1918 року — департамент місцевого самоврядування Міністерства внутрішніх справ), що зводило нанівець саму ідею самоврядування, адже централізація і місцеве самоврядування несумісні явища.

ІV Універсал до існуючих органів місцевої влади додав ради робітничо-селянських і солдатських депутатів, що ще більше заплутало систему органів самоврядування. Спробу врегулювання відносин між цими численними органами зробив Земельний закон, який було прийнято 27 січня 1918 року. Відповідно до ст. 4 Закону порядкування землями місцевого користування належало органам міського самоврядування, а іншими — сільським громадам, волосним, повітовим і губернським земельним комітетам е межах їх компетенції.

6 березня 1918 року Центральна рада затвердила Закон "Про поділ України на землі". Всю територію країни було розділено на тридцять дві землі Відповідно з новим адміністративно-територіальним поділом повинна була будуватись система органів місцевої влади, які були визначені ст. 5 Конституції УНР від 29 квітня 1918 року. Цю систему складали: землі, волості, громади. їм надавались права широкого самоврядування. За ст. 26 радам і управам громад, волостей і земель "належала єдина безпосередня місцева влада". Але цій системі не судилося стати практичним втіленням в життя.

Назвемо головні причини фактичної бездіяльності органів місцевої влади.

1) нерішучість Центральної ради у питанні реформування системи місцевого самоврядування;

2) відсутність правової бази, яка б регламентувала повноваження та діяльність органів самоврядування;

3) структурна невизначеність системи самоврядування;

4) відсутність державного фінансування на підтримку органів самоврядування;

5) відсутність реального впливу органів самоврядування на місцеве життя.

Таким чином, ідея М. Грушевського, що "не має бути іншої власті, тільки з вибору народного", так і не була впроваджена в життя. Врешті-решт це стало однією з суттєвих помилок Центральної ради, оскільки лишило її підтримки на місцях.

СУДОВА СИСТЕМА

На перших порах після революції в Україні продовжують діяти суди, запроваджені в Російській імперії ще судовою реформою 1864 року. Основна форма судової організації—окружна юстиція — залишалася без змін.

На території України діяли такі судові органи: дільничі мирові суди, з'їзди мирових суддів, окружні суди, що створювалися один на кілька повітів. За ними йшли, як апеляційні інстанції, судові палати. Найвищою судовою інстанцією вважався Правительствуючий сенату Петербурзі. Крім цих судів, в Україні діяли також селянські волосні суди, верхні волосні суди тощо. Відразу ж після Лютневої революції було запроваджено посаду адміністративних суддів у повітах і особливі адміністративні відділи при окружних судах. Створюються різні тимчасові судові органи, революційні трибунали тощо. Формально ця судова система збереглася в Україні і після приходу до влади Центральної ради.

13— 14 червня 1918 року у Києві відбувся з'їзд українських юристів, який прийняв рішення про необхідність "творення і застосування українського права згідно даних науки, життя і правосвідомості". Судочинство повинно було вестись "на мові того народу, серед якого суд відбувається". Судові та нотаріальні посади повинні були займати українці або особи, що володіють українською мовою та знають місцеві умови. З'їзд створив комісію для складання словника української правової термінології і комісію для видання всіх чинних нормативних актів українською мовою. Центральній раді запропоновано зробити українську судову систему, незалежну віл російської, та створити для керівництва нею як найвищу судову інстанцію Вищий крайовий суд, а для проведення реформи судової системи створити на місцях інститут судових комісарів.

Програмні цілі Центральної ради щодо судової реформи знайшли відображення в III Універсалі: "Суд на Україні повинен бути справедливий, відповідно духові народу".

Організацію проведення судової реформи було покладено на Генеральне секретарство судових справ. 23 листопада 1917 року Мала рада затвердила законопроект, згідно з яким "Суд на Україні твориться іменем Української Народної Республіки".

Генеральне секретарство судових справ на чолі з М.Ткаченком розгорнуло активну діяльність по реформуванню судової системи. До вироблення нової української правової основи, вказувало секретарство, судам належить керуватися крім наявних законів "колективною волею свідомого народу", "революційними ідеалами соціальної справедливості" тощо. Така тенденція у судочинстві мало чим відрізнялася від більшовицької програми реформування судочинства. Разом з тим Генеральний секретар секретарства судових справ вказував на необхідність побудови в Україні правової держави, "організації правового устрою".

1б грудня 1917 року Центральна рада затверджує підготовлений Генеральним секретарством судових справ законопроект про утворення (до скликання Всеукраїнських Установчих зборів) тимчасового Генерального суду.

Відповідно до ст. 1 Закону Генеральний суд складався з трьох департаментів: цивільного, карного і адміністративного. Він був вищою судовою інстанцією в Україні й здійснював нагляд над усіма судовими установами і діяльністю працівників судових органів.

Судді Генерального суду, яких було 15 осіб, отримували звання генеральних суддів. Вони обиралися Центральною радою за поданням Генерального секретаріату судових справ на термін до прийняття Конституції УНР. Знову ж таки, про половинчастість реформи говорило те, що їх повноваження визначалися дореволюційним царським законодавством. Ст. З

Закону прямо підкреслювала, що всі рішення колишнього Сенату прийняті до створення Генерального суду, "правосильні і обов'язкові для судових установ України". Генеральний суд виступав як касаційна інстанція у справах нагляду над судовими установами, посадовими особами судового відомства, а також виконував функції "головного військового суду".

16 грудня 1917 року приймається Закон "Про заведення апеляційних судів". Передбачалося створення трьох апеляційних судів: Київського, Харківського і Одеського, компетенція яких поширювалася на навколишні губернії. Апеляційний суд складався з голови, заступника і декількох суддів. Непослідовність реформування позначилася і тут: повноваження і організація апеляційних судів майже не відрізнялася від повноважень і організації дореволюційних судових палат. 23 грудня 1917 року на розвиток попереднього приймається Закон "Про умови обсадження і порядок обрання суддів Генерального і апеляційних судів, за яким усі судді обиралися Центральною радою на три роки більшістю в 3/5 голосів. Освітній ценз при цьому не мав значення. При апеляційних судах були затверджені посади старших прокурорів і прокурорів, їх призначав Генеральний секретар судових справ. Слід відзначити, що Харківський і Одеський апеляційні суди так і не були створені.

14 лютого 1918 року запроваджуються посади головних губернських військових комендантів, які отримували право створення революційних військових судів для оперативного розгляду справ про вбивства, пограбування, підпали, зґвалтування та розбій. Відразу ж після розгляду справи такий суд розформовувався. До його складу входили професійний суддя, два представники від громадськості і чотири — за призначенням військового коменданта. У розгляді справи мали право приймати участь захисник, приватний обвинувач і приватний позивач. Дізнання в справі проводили слідчі, що призначалися губернським або повітовим військовими комендантами. Ці суди розглядали справи як військових, так і цивільних осіб. "Інструкція Військовому революційному суду" була затверджена наприкінці квітня 1918 року.

Карні справи і проступки військовослужбовців розглядали Київський та Одеський військові суди, а згодом вищі військові суди у Києві та Катеринославі і 17 штабних судів — у Харкові, Полтаві, Одесі тощо.

Після проведення адміністративно-територіальної реформи робиться чергова спроба реформування судової системи. В березні 1918 року було підготовлено проект Закону "Про організацію судів Республіки по землях", який так і залишився на папері. Ще на початку березня Центральна рада ліквідувала селянські волосні і верхні сільські суди, а в кінці місяця видала постанову, згідно з якою у місцевостях, де члені в м и рови х судів не було обрано чи затверджено, справи могли розглядатися мировими суддями одноособово.

На початку січня 1918 року Центральна рада приймає Закон "Про упорядження прокураторського нагляду на Україні". Створювалася прокураторія Генерального Суду, яка підпорядковувалася ще й Генеральному секретарству судових справ. Очолював прокуратуру Старший прокурор, який призначався Генеральним секретарством судових справ. Подвійна підпорядкованість негативно впливала на діяльність прокуратури.

Треба підкреслити, що судова реформа, не дивлячись на всі зусилля Центральної ради, не була проведена до кінця. Ті судові органи, що існували, здебільшого діяли незадовільно. Бракувало кваліфікованих, патріотично налаштованих кадрів, оскільки їх переважна більшість була росіянами або русифікованими українцями, які вороже ставились до української влади і не бажали співпрацювати з нею.

ПРАВОВА СИСТЕМА

Перший період діяльності Центральної ради мав здебільшого декларативний характер, про що свідчив зміст універсалів, декларацій та інструкцій. Універсали формували підвалини української державності, а декларації і інструкції містили плани законопроектних робіт.

Після жовтневих подій у Росії виникає нагальна необхідність власного законотворення.

25 листопада 1917 року Мала рада прийняла Закон Про правонаступництво, який започаткував процес формування правової системи. Згідно з ним, усі російські закони, прийняті до 27 жовтня, залишалися чинними, а Центральна рада мала право приймати нові закони та інші нормативні акти чи скасовувати старі від імені УНР. Правоохоронним і місцевим органам влади і управління була дана вказівка змінити в діючих законах назву "Росія" на "УНР".