Изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд: основания, порядок, гарантии прав собственника.

Основания и порядок изъятия земельных участков

Изъятие земельных участков, в том числе и тех, которые находятся в частной собственности, является одним из правовых инструментов, дающих возможность органам государственного управления земельными ресурсами принудительно отчуждать земельные участки для использования их в публичных интересах.

Одной из форм изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд признается выкуп. Признавая необходимость изъятия земель для государственных и муниципальных нужд, законодатель указывает на исключительность такого рода случаев. При этом необходимо учитывать принцип сочетания интересов общества и законных интересов граждан, а также принцип сохранения гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование, распоряжение принадлежащим ему земельным участком.

Изъятие, в том числе путем выкупа для государственных и муниципальных нужд, осуществляется согласно ст. 49 ЗК РФ в исключительных случаях, связанных с:

выполнением международных обязательств Российской Федерации;

размещением объектов государственного и муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов;

иными обстоятельствами, установленными федеральным законодательством.

Также земельное законодательство предусматривает случаи ограничения изъятия земельных участков, в том числе путем выкупа:

такие ограничения изъятия земельных участков устанавливаются с целью охраны земель сельскохозяйственного назначения;

земельные участки в городских и иных поселениях могут быть изъяты или выкуплены для государственных или муниципальных нужд под застройку только в соответствии с генеральными планами и правилами землепользования и застройки (п. 3 ст. 83 ЗК РФ);

земли особоохраняемых природных территорий имеют особый правовой режим, поэтому использование указанных земель для иных целей ограничивается или запрещается (ст. 94 ЗК РФ);

в интересах охраны земель, занятых лесами первой группы, - только в исключительных случаях (п. 3 ст. 101 ЗК РФ).

Изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд производится по решению исполнительных органов власти. Такие решения принимаются либо федеральными органами исполнительной власти, либо органами исполнительной власти субъектов Федерации. Отсюда вытекает, что если земельный участок необходим для федеральных нужд, то решение о его изъятии (выкупе) принимается федеральным органом исполнительной власти. Если земельный участок необходим для нужд субъектов Федерации и муниципальных образований, то решение принимается исполнительным органом власти субъекта Федерации. Органы местного самоуправления не имеют права выносить решения об изъятии (выкупе) земельных участков для муниципальных нужд. Следовательно, при необходимости изъятия земельного участка для муниципальных нужд органы местного самоуправления должны обращаться в государственный орган исполнительной власти субъекта РФ о принятии соответствующего решения.

Как правило, изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд производится одновременно с его предоставлением соответствующему лицу. Земельное законодательство регламентирует процедуру по изъятию и предоставлению земельных участков.

Изъятие земельных участков с целью их последующего предоставления для строительства проходит две стадии: стадию предварительного согласования места размещения объекта и стадию непосредственного изъятия земельного участка.

На стадии предварительного согласования обязательное участие принимают собственники земельных участков. В случае несогласия собственника земельного участка с решением о предварительном согласовании, принимаемым в соответствии с земельным законодательством, он может обратиться суд. Таким образом, при решении вопроса об изъятии земельного участка собственник может искать защиты в суде в первую очередь на стадии предварительного согласования места размещения объекта, т.е. до принятия окончательного решения об изъятии (выкупе) земельного участка.

В качестве одной из важных гарантий прав собственника земельного участка является его письменное уведомление об этом органом, принявшим решение об изъятии. Выкуп земельного участка до истечения года со дня получения собственником такого уведомления допускается только с согласия собственника.

С учетом такого порядка изъятия земельного участка это практически означает, что земельный участок может быть изъят у собственника только через год после принятия соответствующего решения. Однако в соответствии с действующим порядком собственник практически уведомляется об этом раньше принятия решения об изъятии земельного участка, а именно: на стадии предварительного согласования. В связи с этим принципиальное правило о том, что изъятие земельного участка у собственника может иметь место не ранее чем через год после его уведомления, следует увязать со стадией предварительного согласования места размещения объекта.

Земельное законодательство предусматривает регистрацию решения об изъятии земельного участка в органе, осуществляющем регистрацию прав на земельный участок, которая должна производиться в соответствии с Законом о государственной регистрации прав на недвижимость.

Изъятие части земельного участка допускается только с согласия его собственника. Следовательно, при отсутствии такого согласия соответствующий орган даже не вправе обратиться в суд. Таким образом, если собственник не согласен с изъятием части его участка, которая крайне необходима для государственных и муниципальных нужд, может быть поставлен вопрос об изъятии всего земельного участка по изложенной процедуре, включая и судебное рассмотрение спора.

У собственника, чей участок подлежит изъятию для государственных или муниципальных нужд, сохраняется в течение определенного времени право владеть, пользоваться и распоряжаться им по своему усмотрению и производить необходимые затраты, обеспечивающие использование данного участка по целевому назначению.

При этом собственник несет риск при определении выкупной цены земельного участка затрат и убытков, связанных с новым строительством, расширением и реконструкцией зданий и сооружений на земельном участке в указанный период.

Основное условие, при котором допускается изъятие участка как у собственников, так и у землевладельцев, землепользователей и арендаторов, - это предварительное и равноценное возмещение. Выкупная цена при изъятии (выкупе) земельного участка у собственника для государственных нужд, а также условия такого выкупа устанавливаются соглашением, заключаемым с собственником земельного участка. Действующее законодательство не устанавливает формы данного соглашения, а также его другую сторону (помимо собственника участка), возлагая лишь обязанность на Российскую Федерацию, субъекты РФ или муниципальное образование уплатить выкупную цену. Второй стороной соглашения должен быть орган, осуществляющий от имени РФ, ее субъектов и муниципальных образований право собственности на землю, ибо при изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд у их собственников они переходят соответственно в федеральную, региональную либо в муниципальную собственность. Формой такого соглашения должен быть договор о выкупе земель для государственных или муниципальных нужд. Содержание и форму такого договора целесообразно утвердить специальным постановлением Правительства РФ.

В выкупную цену включаются рыночная стоимость земельного участка и находящегося на нем недвижимого имущества, а также все иные убытки, включая упущенную выгоду. При этом специально упоминаются также убытки, которые собственник несет в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами. Таким образом, здесь различаются рыночная стоимость земельного участка и причиненные собственнику убытки как две составляющие выкупной цены земельного участка при его изъятии для государственных и муниципальных нужд.

В случае изъятия земельного участка к акту выбора земельного участка прилагаются расчеты убытков собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, потерь сельскохозяйственного производства и потерь лесного хозяйства. При расчетах размеров возмещения убытки указанных лиц определяются с учетом стоимости их имущества на день, предшествующий принятию решения об изъятии земельных участков. В соответствии со ст. 57 ЗК РФ порядок возмещения убытков данным лицам, причиненных изъятием или временным занятием земельных участков, ограничением их прав или ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц, устанавливается Правительством РФ. В соответствии с Положением о порядке возмещения убытков собственникам земли, землевладельцам, землепользователям, арендаторам и потерь сельскохозяйственного производства, утв. постановлением Совета Министров - Правительства РФ от 28 января 1993 г. N 77*(29), при выкупе земельных участков убытки, включая упущенную выгоду, учитываются в стоимости (цене) выкупаемого участка. Данный нормативный правовой акт необходимо пересматривать с учетом принятого Земельного кодекса и экономических требований развития земельных отношений.

В состав убытков, которые собственник несет в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, может включаться упущенная выгода, т.е. те доходы, которые он должен был получить, но не получил в связи с изъятием земельного участка. К ним относятся в первую очередь арендная плата, плата за передачу земельного участка в постоянное (бессрочное) пользование, а также указанные платежи за иную недвижимость, переданную в аренду или постоянное (бессрочное) пользование собственником земельного участка. К указанным убыткам могут быть отнесены также убытки арендатора либо постоянного пользователя, которые им должен возместить собственник земельного участка.

Выплата стоимости земельного участка должна производиться за счет средств соответствующего бюджета, поскольку здесь имеет место смена собственника земельного участка: из собственности юридического или физического лица она переходит в собственность РФ, субъекта РФ, муниципального образования. Что касается возмещения убытков, то в соответствии с Положением о порядке возмещения убытков оно производится предприятиями, организациями и учреждениями, которым отводятся изымаемые земельные участки. Иными словами, если земельные участки изымаются у их собственников для государственных или муниципальных нужд и одновременно предоставляются государственным или муниципальным предприятиям, то последние и возмещают убытки собственникам земельных участков.

Однако, поскольку финансирование создания государственного или муниципального предприятия производится за счет средств соответствующих бюджетов, в конечном счете затраты данных предприятий, направленные на возмещение убытков собственникам земельных участков, могут учитываться при бюджетном финансировании создания данного предприятия. Поэтому и в данном случае целесообразно производить возмещение убытков из средств соответствующих бюджетов.

Собственнику земельного участка при изъятии его для государственных или муниципальных нужд может быть предоставлен другой земельный участок. При этом стоимость нового земельного участка учитывается при определении выкупной цены. Если стоимость нового земельного участка будет выше стоимости изымаемого земельного участка, собственнику должно быть предоставлено право либо доплатить недостающую сумму, либо зачесть ее при определении убытков. Новый земельный участок может быть предоставлен собственнику взамен изъятого при наличии свободных земель в данной местности.

В случае отказа соответствующих органов исполнительной власти в предоставлении нового земельного участка собственник имеет право обратиться в суд. Если при этом имело место сокрытие информации о наличии свободного земельного фонда, должностные лица привлекаются к ответственности.

Если собственник не согласен с решением об изъятии у него земельного участка для государственных или муниципальных нужд либо с ним не достигнуто соглашение о выкупной цене или других условиях выкупа, государственный орган, принявший такое решение, может предъявить иск о выкупе земельного участка в суд. Иск о выкупе земельного участка для государственных или муниципальных нужд может быть предъявлен в течение 2 лет с момента направления собственнику участка уведомления.

В случаях, когда земельный участок, изымаемый для государственных или муниципальных нужд, находится во владении и пользовании на праве пожизненного наследуемого владения или постоянного пользования, прекращение этих прав осуществляется применительно к правилам, определяющим порядок выкупа земельного участка для государственных и муниципальных нужд.

Вместе с тем действующее земельное законодательство устанавливает определенные и обоснованные различия, связанные с изъятием земель у собственников земельных участков, с одной стороны, и у землевладельцев и землепользователей - с другой. Оно предусматривает также возможность изъятия земельных участков и у арендаторов, чего не предусматривает ГК РФ.

Учитывая, что при выкупе земель для государственных или муниципальных нужд речь идет о земельных участках, находящихся в частной собственности, а при изъятии земельных участков для указанных целей - о государственных или муниципальных землях, действующее законодательство говорит о следующем принципиальном различии при решении данных вопросов. Собственники земельных участков имеют право на получение стоимости земельного участка в случае его выкупа для государственных или муниципальных нужд, а также на возмещение убытков. Землевладельцы, землепользователи и арендаторы имеют в данном случае лишь право на получение убытков. Такое различие оправданно, поскольку в данном случае собственник земельного участка не меняется, а земельный участок был передан соответствующему лицу бесплатно.

Упомянутое Положение о порядке возмещения убытков применительно к землевладельцам, землепользователям и арендаторам определяет принципы исчисления убытков. Так, оценка строений, расположенных на изымаемом земельном участке, производится по сметной стоимости строительства новых зданий, объектов и сооружений, равных имеющимся по сметной стоимости, емкости, уровню механизации (по типовым проектам); оценка плодоносящих плодово-ягодных насаждений, а также защитных и других многолетних насаждений производится по стоимости саженцев и затратам на посадку и выращивание их до начала плодоношения или смыкания крон (в ценах на момент изъятия земель); незавершенное строительство и неплодоносящие плодово-ягодные насаждения оцениваются по фактически произведенным объемам работ и затратам в ценах на момент изъятия земель; возмещение упущенной выгоды производится в размере единовременной выплаты, равной доходу, теряемому в течение периода восстановления производства, и т.д. Определяя указанные принципы расчетов убытков, указанное Положение предусматривает во всех случаях согласование всех убытков с заинтересованными сторонами и их оформление актом, который регистрируется местной администрацией. При этом споры о размерах возмещения убытков разрешаются судом или арбитражным судом в соответствии с их компетенцией или третейским судом.

Земельный участок может быть изъят у собственника в случаях, когда участок предназначен для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства и не используется для соответствующей цели в течение 3 лет, если более длительный срок не установлен законом. В этот период не включается время, необходимое для освоения участка, а также время, в течение которого участок не мог быть использован по назначению из-за стихийных бедствий или ввиду иных обстоятельств, исключающих такое использование.

Особенность обстоятельств, исключающих использование земельного участка в течение 3 лет, заключается в необходимости их документирования. Предоставление земельных участков для сельскохозяйственного производства предполагает начало производства сельскохозяйственной продукции сразу после окончания периода освоения. Сроки освоения должны быть указаны в правоустанавливающих документах. При строительстве на земельном участке жилых или иных объектов недвижимости началом строительства может считаться начало реализации утвержденного проекта.

Статья 39 ЗК РФ дублирует установленный ГК РФ срок в 3 года, предусматривая обязанность лиц, владеющих земельным участком на праве постоянного (бессрочного) пользования и праве пожизненного наследуемого владения, в случае разрушения здания, строения или сооружения приступить к началу восстановления разрушенного здания, строения, сооружения в течение 3 лет.

Предусматривается также изъятие неиспользуемого земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, для соответствующей цели в течение 3 лет, предоставленного на праве постоянного (бессрочного) пользования или праве пожизненного наследуемого владения (ст. 45 ЗК РФ), а также предоставленного на праве аренды (ст. 46 ЗК РФ) или праве безвозмездного срочного пользования (ст. 47 ЗК РФ).

Земельный участок может быть изъят у собственника, если использование участка осуществляется с грубым нарушением правил рационального использования земли, установленных земельным законодательством, в частности если участок используется не в соответствии с его целевым назначением или его использование приводит к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель либо значительному ухудшению экологической обстановки.

Земля постоянно подвержена естественным природным воздействиям. Использование земли практически всегда связано с негативным влиянием на состояние ее природных свойств со стороны людей, поэтому собственники, владельцы, пользователи и арендаторы земель обязаны выполнять экологические требования по охране земель.

Согласно ст. 42 ЗК РФ собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вреда окружающей среде, в том числе земле как природному объекту.

Федеральным законом от 16 июля 1998 г. N 101-ФЗ "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения" закрепляется обязанность осуществлять производство сельскохозяйственной продукции способами, обеспечивающими воспроизводство плодородия земель сельскохозяйственного назначения, а также исключающими или ограничивающими неблагоприятное воздействие такой деятельности на окружающую природную среду.

Земельный кодекс РФ (ст. 13) предусматривает обязанности землепользователей в рамках правовой охраны земель, которые включают в себя мероприятия по:

1) сохранению почв и их плодородия;

2) защите земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения радиоактивными и химическими веществами, захламления отходами производства и потребления, загрязнения, в том числе биогенного загрязнения, и других негативных (вредных) воздействий, в результате которых происходит деградация земель;

3) защите сельскохозяйственных угодий и других земель от заражения бактериально-паразитическими и карантинными вредителями и болезнями растений, зарастания сорными растениями, кустарниками и мелколесьем, иных видов ухудшения состояния земель;

4) ликвидации последствий загрязнения, в том числе биогенного загрязнения, и захламления земель;

5) сохранению достигнутого уровня мелиорации;

6) рекультивации нарушенных земель, восстановлению плодородия почв, своевременному вовлечению земель в оборот;

7) сохранению плодородия почв и их использованию при проведении работ, связанных с нарушением земель.

Проблема охраны земель возникает только в отношении тех земель, которые используются, т.е. неиспользуемые земли не нуждаются в правовой охране. Юридическая охрана земель представляет собой прежде всего соблюдение правил их рационального использования. Поскольку охрана земель и их рациональное использование тесно взаимосвязаны, следовательно, и вопросы охраны необходимо рассматривать в единстве с вопросами рационального использования той или иной категории земель.

Современное российское земельное законодательство в равной мере пользуется и понятиями "рациональное использование земли", "охрана земель", и более общим понятием "рациональное использование и охрана земли". Понятия "рациональное использование земли" и "охрана земли" по существу различны и на первый взгляд самостоятельны. Но в процессе использования земли они неизбежно сливаются в более общее понятие, в единую категорию "рациональное использование и охрана земель". Немало внимания уделяется нормам, регулирующим вопросы обеспечения, сохранения и повышения плодородия почв, предотвращения их разрушения, истощения и загрязнения, т.е. охраны земель не только в качестве средства производства, но и в качестве пространственно-производственного базиса.

В процессе использования земель ухудшается состояние не только земель, но и других объектов природы (например, атмосферного воздуха, лесов, недр, растительного и животного мира и т.д.). Поэтому при обеспечении правовой охраны земель уделяется немалое внимание охране объектов окружающей природной среды в целом.

Соблюдение целевого назначения земельного участка в процессе его использования - одна из основных обязанностей землепользователя. Земельное право предусматривает предоставление земельного участка исключительно для определенного целевого использования. При этом собственники земельных участков и землепользователи не имеют права самовольно изменять целевое назначение земельного участка.

Использование земельного участка не по целевому назначению, порча земель являются составами правонарушений и влекут применение мер юридической ответственности. Соответствующая статья Гражданского кодекса РФ устанавливает возможность применение к виновному мер гражданско-правовой ответственности в виде изъятия земельного участка. Последнее может быть осуществлено только по решению суда.

Заявление в суд о принудительном изъятии у собственника земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения направляется органом государственной власти субъекта РФ или в случаях, установленных законом субъекта РФ, органом местного самоуправления при его ненадлежащем использовании, повлекшем за собой причинение вреда окружающей среде, в том числе земле как природному объекту. Заявление в суд направляется по правилам, установленным Земельным кодексом РФ для принудительного прекращения прав на земельный участок лица, не являющегося его собственником, ввиду ненадлежащего использования земельного участка.

Земельный участок согласно ст. 286 ГК РФ может быть изъят ввиду его ненадлежащего использования. Предварительно перед изъятием орган государственной власти или местного самоуправления, уполномоченный принимать такое решение, обязан заблаговременно предупредить собственников участков о допущенных нарушениях.

Порядок обязательного заблаговременного уведомления собственника о допущенных нарушениях устанавливается земельным законодательством. Примечательно, что ЗК РФ практически никак не решает этих вопросов. Так, он предусматривает (ст. 54 ЗК РФ), что изъятие земельных участков ввиду их ненадлежащего использования осуществляется путем обращения соответствующего органа государственной власти или органа местного самоуправления в суд с иском о прекращении соответствующего права (кроме права собственности) в порядке искового производства. Более того, по вопросу установления в целом порядка принудительного изъятия земельного участка у собственника ЗК РФ делает отсылку к гражданскому законодательству (ст. 44 ЗК РФ).