Система лесного законодательства

Понятие «лесное законодательство» определено в статье 2 Лесного кодекса РФ. Лесное законодательство состоит из ЛК РФ, других федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов РФ. Термин «законодательство» использован в ЛК РФ (2006 г.) в узком смысле: под законодательством здесь понимаются только кодекс (как вид федерального закона), федеральные законы и законы субъектов РФ. Буквальное толкование рассматриваемой нормы позволяет утверждать, что собственно понятие «лесное законодательство» не охватывает правовые акты Президента РФ и органов, нормотворческие полномочия которых названы в п. 2—6 ст. 5 ЛК РФ. Следует отметить, что такой подход к определению системы законодательства характерен и для других современных законов. Статья 2 ЛК РФ (2006 г.) определяет иерархию правовых актов в системе лесного законодательства. Наибольшей юридической силой в этой системе обладают Лесной кодекс РФ и другие федеральные законы, регулирующие лесные отношения. К ним можно отнести, наряду с Лесным кодексом РФ, федеральные законы по вопросам природопользования, отраслевые кодексы. Двухуровневая система лесного законодательства, предусматривающая включение в него как федеральной компоненты (Лесной кодекс РФ и иные федеральные законы), так и регионального лесного законодательства, обусловлена установленным Конституцией РФ распределением полномочий по регулированию лесных отношений между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. К ведению Российской Федерации в этой области относятся в соответствии со ст. 71 Конституции РФ: регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, включая право на благоприятную окружающую среду, федеральная государственная собственность на леса, другие природные ресурсы и управление ею; установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экологического развития Российской Федерации; гражданское законодательство в части правовой защиты имущественных отношений, возникающих при использовании и охране лесных объектов, и т. д. Согласно ст. 72 Конституции РФ, в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся: вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, лесными и другими природными ресурсами; разграничение государственной собственности (в том числе на леса и другие природные ресурсы); природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории. В этой же статье Конституции РФ закреплено, что земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды также относятся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Лесное законодательство субъектов Российской Федерации формируется в соответствии с Конституцией РФ и с учетом полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области лесных отношений, закрепленных в статье 82 Лесного кодекса РФ. Так, в Республике Коми действует Закон РК от 27.12.2006 № 136-РЗ (ред. от 27.06.2011) «О регулировании лесных отношений на территории Республики Коми» (принят ГС РК 19.12.2006). В отдельных случаях в Лесном кодексе содержатся отсылочные нормы к конкретным актам лесного законодательства субъекта Российской Федерации:

- в исключительных случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, допускается осуществление заготовки древесины для обеспечения государственных нужд или муниципальных нужд на основании договоров купли-продажи лесных насаждений (ст. 29);

- порядок и нормативы заготовки гражданами древесины для собственных нужд устанавливаются законами субъектов Российской Федерации (ст. 30);

- в исключительных случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, допускается осуществление заготовки елей и (или) деревьев других хвойных пород для новогодних праздников гражданами, юридическими лицами на основании договоров купли-продажи лесных насаждений без предоставления лесных участков (ст. 32);

- порядок заготовки и сбора гражданами недревесных лесных ресурсов для собственных нужд устанавливается законом субъекта Российской Федерации (ст. 33);

- порядок заготовки гражданами пищевых лесных ресурсов и сбора ими лекарственных растений для собственных нужд устанавливается законом субъекта Российской Федерации (ст. 35);

- правила использования лесов для ведения охотничьего хозяйства устанавливаются законом субъекта Российской Федерации (ст. 36);

- ставки платы за единицу объема древесины, заготавливаемой на землях, находящихся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной собственности, устанавливаются соответственно Правительством Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления (ст. 76).

В любом случае, лесное законодательство субъекта Российской Федерации не должно противоречить нормам Лесного кодекса Российской Федерации.

Часть 2 ст. 2 ЛК РФ не относит указы Президента РФ к актам лесного законодательства, в то же время, допуская регулирование лесных отношений при помощи таких правовых актов. При этом указы Президента РФ обладают меньшей по сравнению с кодексом и федеральными законами юридической силой. Под федеральными законами в данной норме следует понимать не только законы, входящие в систему лесного законодательства, но и те, которые не имеют основным предметом регулирования лесные отношения.

Правительство РФ вправе принимать правовые акты, регулирующие лесные отношения, в пределах полномочий, определенных Лесным кодексом, другими федеральными законами, а также указами Президента РФ. Имеются в виду, прежде всего, нормы указанных нормативных правовых актов, из которых прямо следует право и (или) обязанность Правительства РФ принять соответствующее решение. Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ. Роль российского правительства в регулировании лесных отношений весьма велика. За последние годы им было принято немало нормативных правовых актов, регулирующих лесные отношения. Федеральным законом «О введении в действие Лесного кодекса РФ» было предусмотрено до 1 июля 2007 г. издание Правительством РФ более пятидесяти нормативных правовых актов, обеспечивающих реализацию положений Лесного кодекса Российской Федерации. Правительство РФ, согласно предписаниям Лесного кодекса РФ, наделено правом устанавливать:

- порядок реализации древесины, которая получена при использовании лесов, расположенных на землях лесного фонда, в соответствии со ст. 43—46 Лесного кодекса РФ (ст. 20);

- порядок подготовки перечня приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов и его утверждения (ст. 22);

- ставки платы за единицу объема лесных ресурсов и ставки платы за единицу площади лесного участка, находящегося в федеральной собственности, в целях его аренды (ст. 73);

- ставки платы за единицу объема древесины, заготавливаемой на землях, находящихся в федеральной собственности (ст. 76);

- методики распределения субвенций из федерального бюджета, предоставляемых субъектам РФ для осуществления передаваемых полномочий РФ в области лесных отношений (ст. 83);

- порядок расходования и учета средств, передаваемых органам государственной власти субъектов РФ на осуществление полномочий РФ в области лесных отношений (ст. 83);

- размер и порядок взимания платы за предоставление выписок из государственного лесного реестра (ст. 91);

- правила хранения, ношения и применения специальных средств должностными лицами, осуществляющими государственный лесной контроль и надзор (ст. 96);

- порядок осуществления государственного лесного контроля и надзора (ст. 96);

- порядок осуществления государственного пожарного надзора в лесах (ст. 97);

- таксы и методики исчисления размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства (ст. 100);

- функциональные зоны в лесопарковых зонах, площадь и границы лесопарковых зон, зеленых зон (ст. 105).

Реализуя перечисленные полномочия, Правительство РФ принимает постановления, в которых, как правило, указываются статьи Лесного кодекса РФ, в соответствии и во исполнение которых принимаются данные подзаконные нормативные правовые акты.

Федеральные органы исполнительной власти вправе издавать нормативные правовые акты, регулирующие лесные отношения, только в случаях, предусмотренных Лесным кодексом, другими федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ. В Лесном кодексе РФ содержится большое количество норм, наделяющих федеральные органы исполнительной власти принимать нормативные правовые акты в области лесных отношений (см., например, статьи 15, 26, 29, 31, 32, 34, 38, 39, 40, 41, 43 и т. д.). Акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, регулирующие лесные отношения, могут издаваться только на основании и во исполнение Лесного кодекса, федеральных законов, иных федеральных нормативных правовых актов и законов субъектов Российской Федерации. В отдельных случаях (ч. 4 ст. 76, ч. 3 ст. 77, ч. 3 ст. 86, ч. 2 ст. 87 и т. д.) Лесной кодекс РФ непосредственно предписывает органам государственной власти субъектов Российской Федерации принять акты, регулирующие лесные отношения. В других случаях это делается опосредствованно — через определение полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области лесных отношений (ст. 82) и случаев передачи осуществления отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений органам государственной власти субъектов Российской Федерации (ст. 83).

На уровне субъекта Российской Федерации нормативные правовые акты подзаконного характера, регулирующие лесные отношения, могут приниматься:

- высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации): указ Главы РК от 17.02.2006 № 25 (ред. от 18.06.2012) «О структуре органов исполнительной власти Республики Коми»;

- органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющим функции в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов в пределах, установленных законодательством Российской Федерации и законодательством субъекта Российской Федерации. Например, постановление Правительства РК от 03.06.2011 № 244 «Об установлении для граждан ставок платы по договору купли-продажи лесных насаждений для собственных нужд», приказ Комитета лесов РК от 14.12.2007 № 675 «О порядке отпуска древесины гражданам на собственные нужды».

Низовым звеном в иерархии правовых актов, регулирующих лесные отношения, являются нормативные правовые акты органов местного самоуправления, издаваемые в пределах компетенции соответствующих местных органов. Такие акты могут издаваться лишь на основании и во исполнение Лесного кодекса, федеральных законов, иных нормативных правовых актов, принятых на федеральном уровне, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Под «иными» нормативными правовыми актами субъектов Федерации следует понимать, прежде всего, акты органов исполнительной власти соответствующих субъектов Российской Федерации.

Муниципальные правовые акты, регулирующие лесные отношения, могут приниматься органами местного самоуправления только в пределах установленных полномочий. Муниципальный правовой акт принимается по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления.

Вопросы местного значения, относящиеся к предмету лесного законодательства, закреплены в Федеральном законе от 6 октября 2003 года «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» (пункты 19 и 32 ч. 1 ст. 14, пункты 25 и 38 ч. 1 ст. 16 и др.). Наряду с этим, в самом Лесном кодексе РФ определены полномочия органов местного самоуправления в области лесных отношений (ст. 84). Реализуя свои полномочия, органы местного самоуправления принимают муниципальные правовые акты, становящиеся источниками лесного законодательства. Например, решение Совета МО муниципального района «Печора» от 31.05.2011 № 5-2/30 «Об утверждении положения о муниципальном лесном контроле и надзоре на территории муниципального образования городского поселения "Печора"».

Таким образом, лесное законодательство регулирует лесные отношения и состоит из разного уровня нормативных правовых актов по их юридической силе.

Лесное законодательство постоянно развивается и совершенствуется. Приоритетными направлениями его развития являются:

1) повышение правового статуса лесов, как особого объекта недвижимого имущества, тесно связанного с землей и определяющего режим использования земель, на которых они произрастают;

2) уточнение порядка отнесения лесов к защитным и соответствующим категориям защитных лесов;

3) совершенствование системы государственного управления лесами и лесным хозяйством;

4) функционирование лесной службы;

5) повышение правового статуса и расширение функций лесоустройства, как основы кадастрового учета лесов, ведения лесного реестра, лесного планирования и лесоуправления;

6) совершенствование порядка осуществления государственного надзора в лесах;

7) переход к стратегии управления лесными пожарами на основе лесопожарного районирования лесов;

8) совершенствование порядка ведения хозяйственной деятельности в лесах;

9) определение форм собственности на городские леса;

10) переход на экономические методы и рыночные механизмы использования лесов и воспроизводства лесных ресурсов;

11) совершенствование системы платежей за использование лесов, в том числе введение процедуры возмещения потерь при переводе земель лесного фонда в земли иных категорий;

12) создание условий для эффективной борьбы с нелегальными рубками и другими лесонарушениями на основе системы учета и контроля заготовленной, приобретенной и переработанной древесины.

Вопросы для самоконтроля

1. Как складывались лесные правоотношения в дореволюционной России (до 1917 г.)?

2. Что было характерно для правового регулирования лесных отношений в советский период?

3. Какие основные политические факторы определяют систему лесных отношений в РФ?

4. Назовите основные этапы в развитии лесных отношений в Российской Федерации в постсоветский период.

5. Назовите основные положения Лесного кодекса РФ 1997 г.

6. Какие факторы обусловили принятие Лесного кодекса РФ 2006 г.?

7. Дайте юридическую характеристику Лесному кодексу РФ 2006 г.

8. Какие основные идеи нашли отражение в Лесном кодексе РФ 2006 г.?

9. Какова цель проводимой государством лесной политики?

10. Назовите основные направления государственной лесной политики.

11. Дайте понятие «лесное законодательство».

12. Какие отношения регулируются лесным законодательством?

13. Какой метод правового регулирования в лесопользовании стал основным?

14. Кто является участником лесных правоотношений?

15. Объясните, что означает конституционное определение «лесное законодательство — предмет совместного ведения».

Использованная литература и источники

1. Быковский, в. К. Использование лесов в Российской Федерации: правовое регулирование [Текст] / в. К. Быковский. — М. : Волтерс Клувер, 2009. — 232 с.

2. Лесной кодекс Российской Федерации от 29.01.1997 № 22-ФЗ (ред. от 24.07.2007) [Электронный ресурс] // СПС «КонсультантПлюс»: ВерсияПроф.

3. Лесной кодекс Российской Федерации от 04.12.2006 № 200-ФЗ (ред. от 28.07.2012 № 133-ФЗ) [Электронный ресурс] // СПС «КонсультантПлюс»: ВерсияПроф.

Глава 2. Государственное управление
в области использования, охраны,
защиты и воспроизводства лесов

Управление означает руководство чем-либо или кем-либо. Оно осуществляется в организованных системах любой природы в целях должной организации системы и необходимого ее функционирования, а в конечном счете — достижения задач, стоящих перед системой. Управление осуществляется в технических, биологических и социальных системах.

Управление— это постоянный целенаправленный процесс воздействия субъекта на объект через соответствующий механизм управления. Объектами управления могут выступать люди, явления, процессы, вещи. Субъектами управления всегда выступает человек либо коллективные образования.

Система управления состоит из четырех основных элементов: субъект управления (тот, кто управляет); объект управления (то, кем или чем управляют); прямая связь (информация, поступающая от субъекта управления к объекту управления); обратная связь (информация, поступающая от объекта управления к субъекту управления).

Наиболее сложным видом управления является управление социальными системами. Под социальным управлением понимается воздействие на общность людей в целях упорядочения общества, его совершенствования и развития, достижения стоящих перед людьми задач. Социальное управление подразделяется на государственное и негосударственное управление. Негосударственное управление осуществляется органами местного самоуправления, администрацией негосударственных организаций и общественными объединениями граждан.

Под государственным управлением, в широком смысле слова, понимается управление делами государства, которое осуществляется всеми органами государства и во всех ветвях власти по достижению целей, стоящих перед государством. Государственное управление же, в узком смысле слова, — исполнительная деятельность по непосредственной организации социальных процессов в обществе. Это деятельность органов исполнительной власти. Объектом государственного управления выступает общество (предприятия, организации и граждане), субъектом — государство, уполномоченные им органы и должностные лица, наделенные государственно-властными полномочиями. Функции государственного управления (основные направления практического воздействия субъекта на объект):

1) сбор и обработка информации;

2) анализ, прогнозирование, планирование;

3) общее руководство: организация, координация;

4) учет, контроль и надзор.

Стадии государственного управления: выработка и принятие решения; организация исполнения решения; контроль за исполнением решения.