Понятие экологического обоснования.

Не имющее поканормативно-правового закрепления, понятие "экологическое обоснование" (ЭО) определяется специалистами Госкомэкологии (Минприроды) РФ как совокупность доводов (доказательств) и научных прогнозов, поволяющих оценитьэкологическую опасность намечаемой хозяйственной и иной деятельности дляэкосистем и человека (вариант: "доказать допустимость вероятноговоздействия намечаемой деятельности на окружающую природную среду"). Оченьпохожее на ОВОС, экологическое обоснование в ещё большей степени, чемэкологическая оценка, нацелено на проектную деятельность, фактически являющеесяего составной частью (часто даже предшествуюет ей).Рассматривая организационный ряд ("жизненный цикл проекта"): обоснование‑ проектирование ‑ экспертиза ‑ решение ореализации, можно довольно точно указать место каждого из вышеопределяемых мероприятий. Так, экологическое обоснование ‑ предваряетпроектирование, являясь его начальной стадией; ОВОС (экологическая оценка)‑ или входит как составная часть в проект, или проводится параллельнопроектированию, подготавливая материалы для экспертизы; экологическаяэкспертиза, в свою очередь, завершает проектную стадию, подготавливая решение овозможности (или невозможности) реализации проекта. Существует и ещё одномероприятие, выходящее за рамки проектной стадии жизененного циклахозяйственной деятельности, относящееся уже к его реализации, т.е. действующемуобъекту. Речь идет об экологическом аудировании. Понятие экологического аудирования (аудита). Стремительновторгающееся в российскую практику, новое для нас экспертное мероприятие,выходит за рамки не только проектной стадии, но и меры чисто экологическойнаправленности. Также не имея нормативно-правового закрепления в российскомэкологическом законодательстве, "экологическое аудирование" (ЭА)по-разному определяется отечественными специалистами, в частности:как объективный независимый анализ, оценка разработка соответствующихрекомендаций и предложений по фактическим результатам любойэкологически значимой деятельности;как предпринимательская деятельность..., заключающаяся в сборе и оценкеинформации об эколого-экономическом положении аудируемого предпрития....Устоявшегося определения ЭА не существует и за рубежом. Используется целыйряд терминов, обозначающих сходные с экологическим аудитом процедуры: оценкаэксплуатации, обзорная оценка, экологическая ревизия, проверка соответствяэктологическим требованиям и т.д. (audit, review, survey, surveillance,assessement). Наиболее часто приводят два определения ЭА: инструмент управления, охватывающий систематическую, документированную,периодическую и объективную оценку того, насколько соответствуеторганизационная система... и функционирование оборудования экологическим целям,что предполагает усиление контроля..., а также оценку соответствия деятельностипроизводства экологической политике компании, включая и соответствиенормативным требованиям...; систематическая, документированная, периодическая и объективная оценкарегулируемых субъ-ектами эксплуатации объектов и деятельности в соответствии сэкологическми требованиями.По своей сути ЭА является ни чем иным, как эколого-экономической экспертизойпослепроектной стадии жизненного цикла действующего объекта (хозяйственнойдеятельности). В дальнейшем ему будет посвящена специальная лекция, котораявойдет в один из тематических выпусков-приложений к данному учебному пособию.В самое последнее время в России появился ещё один термин, в рамках которогоделается попытка объединить все выше перечисленные эколого-экспертныемероприятия, учитывающие экологический фактор на всех этапах хозяйственнойдеятельности. Это предложено называть "экологическим сопровождениемхозяйственной деятельности" (ЭСХД). По другому, на наш взгляд, болееточным будет не "экологическое сопровождение". а "экологическоерегламентирование хозяйственной деятельности" (ЭРХД).Из всего многообразия представленных понятий в рамках данного учебногопособия обсуждаются первые два ‑ ЭЭ и ОВОС, так как именно ониюридически закреплены в российских нормативно-правовых документах. Именно этидва ключевых понятия, вынесенные в название курса, всё ещё частовоспринимаются как синонимы, т.к. отражают процедуру получения и совокупностьколичественных (а часто и только качественных) оценок, основанных на одних итех же научно-методических подходах, использующих достижения одних и тех жефундаментальных и прикладных наук. Однако практика и соответствующеезаконотворчество в области экологического сопровождения или регламентированияхозяйственной деятельности (ЭСХД или ЭРХД) постепенно "разводят" эти терминыпо различным этапам ЭСХД и заставляют задумываться над их иерархическойсоподчиненностью в системе эколого-ориентированных информационно-управленческих социальных отношений.Обычно в процессе ЭСХД выделяют два (иногда 3-4) основных этапа:‑ комплексная оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС), разрабатываемая, как правило, в рамках проекта (иногда ‑ как отдельныйпараллельный этап, обычно, при отсутствии в проекте глубокого и всестороннего экологического обоснования предлагаемых решений), состоящая из совокупностипокомпонентных оценок (частных ‑ по видам объектов воздействия наатмосферу, воды, почвы, биоту, человека и т.д.), сводимых к итоговой обобщеннойоценке;‑ экологическая экспертиза (ЭЭ), также комплексная, обычнопонимаемая как контрольная процедура, нацеленная на проверку и возможнуюдополнительную оценку изложенной в ОВОС или другом виде экологическогообоснования достаточности аргументации экологической безопасности(экологическую обоснованность) проекта, а также иного вида предполагаемой илиуже осуществляемой деятельности. Экологическая экспертиза бывает двух видов: государственная (ГЭЭ) и общественная (ОЭЭ). Иногда ещё одним видом коммерческой экологической экспертизы (КЭЭ) действующих объектов илитерриторий считают их экологический аудит (ЭА), осуществляемый в Россиипока в рамках экологического контроля (всё чаще ‑ монторинга), ине имеющий достаточной нормативно-правовой определенности (см. далее).На первом этапе ‑ ОВОС, несущей в себе прежде всего элементыисследования, выбора альтернатив предлагаемого решения и его экологическогообоснования, а также научного прогноза предлагаемой деятельности,осуществляется работа, во многом довольно похожая на западные процедуры саналогичным названием. Традиционно она относится к начальному этапу ЭСХД, хотяеё методология в дальнейшем используется и при более поздних проектных ипослепроектных стадиях экологической экспертизы, аудита и экологическогоконтроля.На втором этапе ‑ экологической экспертизе необходимо остановитьсяболее подробно. Традиционно для СССР и России она понималась только какконтрольная проверка обоснованности намерений и предлагаемых решений, т.е.предпроектных и проектных стадий развития народного хозяйства. При этомпослепроектная стадия проверок действующих хозяйственных объектов обычно неотносится к экологической экспертизе и рассматривается уже как экологическийконтроль, которому предписывается не только чисто "мониторинговые" (сборинформации) или управленческие (принятие санкций на основе полученнойинформации) функции, но и экспертные (анализ собранной информации иподготовка управленческого решения). Поэтому органам экологического контроля(инспекциям, надзорным подразделениям и т.д.), реже ‑ службам мониторингаОС приходится кроме своих прямых функций выполнять и несколько несвойственные‑ экспертные. В результате возникло множество всяких "экспертиз", необеспеченных ни требуемой информацией, ни кадрами соответствующей квалификации.Это не могло не сказаться отрицательно на качестве принимаемых управленческихрешений по перестройке хозяйства, их экологической обоснованности.В западной, более успешно реализуемой управленческой природоохранной практике,эта стадия послепроектного экологического анализа (экологический аудит) специализирована не на контрольные, а на аналитическиеслужбы и отнесена ко второму этапу ЭСХД ‑ ко все той же экологическойэкспертизе (в нашей терминологии), хотя и называется оценкой воздействия наокружающую среду. Путаница в России возникла т.к. соответствующий термин‑ "environmental impact assessment" (иногда с добавкой‑ "...decision analisis"), слишком дословно переведенный санглийского, был воспринят нашими специалистами как понятная им ОВОС,касающаяся только проектной стадии. Эта терминологическая путаница была вдальнейшем перенесена и в нормативно-правовые документы. В результате процедурыОВОС и экологической экспертизы закрепились в соответствующей документации какдве последовательные стадии предпроектного и проектного анализа, фактически незатрагивающие стадию анализа послепроектного.На самом деле это, практически одно и то же, т.к. опирается на общуюнормативно-правовую документацию и отличается лишь в организационно-процедурномотношении. Каждый из этих терминов может рассматриваться как обобщающий ивключающий в себя второй из них. Учитывая конкретную законодательнуюзакрепленность термина "экологическая экспертиза" и наше тяготение ксобственной терминологии, целесообразно в качестве общего (широкого) и болеевысокого по смысловой иерархии термина считать экологическую экспертизу.Соответственно, в ней могут выделяться свои виды и стадии: в качестве предварительной экспертизы, выполняемой на коммерческой основе, можетрассматриваться ОВОС; в качестве параллельной государственнойэкспертизе или ОВОС может выступать общественная ЭЭ; завершающей проектныйцикл является государственная ЭЭ ‑ как контрольная проверка стадиинамерений. При этом послепроектная стадия (экологический аудит,экологическая ревизия и т.д.) также оказывается экспертизой, но ужесуществующего и действующего хозяйственного объекта.В связи с этим понятно, что для успешной работы в области экологическойэкспертизы и ОВОС специалисты, экологи-эксперты должны свободноориентироваться во всех проблемах и аспектах, функциях, процедурах и методах,объектах и субъектах конкретной хозяйственной деятельности и экологическихпоследствиях ее воздействий на элементы окружающей среды и здоровье человека,а также владеть знаниями материалов законодательно-правовой и нормативнойбазы, на которой основаны организационно-процедурные принципы и правилаэкологической экспертизы и ОВОС.Таким образом, данная разработка раскрывает ранее изданные программные иучебно-методические материалы, сохраняя характер не только учебного, но исправочного издания, которые могут быть использованы на очном и заочномотделениях экологического факультета при изучении курса с аналогичнымназванием (читается 2-3 раза в год, начиная с 1994 года), а также в работеФПК и аспирантуры МНЭПУ. Она несколько дифференцирует очное и заочноеизучение предлагаемого спецкурса и делает возможным его преподавание вкачестве общефакультетского курса для студентов всех кафедр экологическогофакультета, а также (частично и с некоторой адаптацией содержания) намежфакультетских направлениях специализаций других факультетов (экономикаприродопользования, экологический менеджмент, экологическое право и др.)МНЭПУ и других ВУЗов экологической направленности.Курс в целом также может быть использован в структуре профессиональнойпереподготовки и повышения квалификации кадров государственных служащих,прежде всего ‑ системы Госкомэкологии России и других природоохранныхведомств.Авторы надеются, что данное учебное пособие принесет свою пользу и явится ихпосильным вкладом в дело развития экологического образования в России,подготовки экологов-экспертов. Глава 1. ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ И ОЦЕНКИВОЗДЕЙСТВИЯ НА ОКРУЖАЮЩУЮ СРЕДУ (ОВОС) Тема № 1 . ПРАВОВАЯ ИНОРМАТИВНО-МЕТОДИЧЕСКАЯ БАЗА ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ И ОВОС В РОССИИПравовое регулирование эколого-экспертной деятельности как одного из видовэкологического менеджмента ‑ управления охраной окружающей среды ирациональным природопользованием является одной из основ знаний студента(слушателя), опирающихся на соответствующие законы и подзаконные акты органоввласти и управления Российской Федерации. При этом нормативно-методическоерегулирование, в свою очередь, опирается на соответствующие нормативные(стандарты, нормы, правила и т.д.) и методические (пособия, инструкции,рекомендации, методики и др.) документы и материалы, разрабатываемыеспециализированными ведомствами и научными учреждениями. Изучение ипоследующий комментарий существующей системы нормативно-правовых российских идействующих в России международных документов в области экологическойэкспертизы и ОВОС составляют первоначальный этап подготовки эколога-эксперта. Структура российского законодательства в области экологической экспертизы. В настоящее время систему российского законодательства в области экологическойэкспертизы и ОВОС составляют: статьи 41 (п.3) и 42 Конституции РФ, целевойфедеральный закон "Об экологической экспертизе" и ряд статей (ст. 35-39)базового закона РФ "Об охране окружающей природной среды", являющегосяфактически "Основами российского экологического законодательства". Помимофедеральных законов действуюет ряд конкретизирующих их постановленийПравительства, а также несколько дополняющих указов Президента РФ. На основеКонституции и указанных законов федерального уровня представительными иисполнительными органами власти и управления субъектов федерации, а такжеорганами местного самоуправления постепенно разрабатываются проекты ипринимаются на своем уровне соответствующие законы (например, в республикеКарелия или в Татарстане), другие правовые акты и административныенормативно-правовые документы соответствующего уровня. Однако данный процесснаходится пока в самом начале своего развития.Оба выше указанных закона регулируют в основном государственную ЭЭ, в меньшейстепени ‑ общественную ЭЭ и практически не касаются ОВОС. Закон "Об охране окружающей природной среды" содержит специальныйраздел (разд. V), посвященный в основном государственной ЭЭ, её цели ипринципам (ст.35), в т.ч. принципу обязательности (ст.36), объектам (ст.37) иответственности за невыполнение требований ГЭЭ (ст.38). Специальная статьязакона посвящена общественной ЭЭ (ст.39), которая практически нерегламентируется им, хотя и ставится в зависимость от государственнойэкспертизы. Помимо указанных статей закона, напрямую посвященных ЭЭ, в немприсутствует ещё несколько, косвенно относящихся к данной области. Это статьираздела IV о нормировании качества окружающей среды (ст. 25-34), а также статьиразделов VI и VII (ст. 40-57), посвященные экологическим требованиям,учитываемым в ходе ЭЭ. Федеральный закон "Об экологической экспертизе" развивает нормыпредыдущего, более подробно регулирует отношения в области ЭЭ и уже целикомпосвящен этому вопросу. В законе впервые дается определение экологическойэкспертизы вообще, а не только государственной (ст.1), более подробнораскрываются принципы (ст.3) и указываются виды ЭЭ (ст.4). Глава II закрепляетполномочия органов государственной власти и местного самоуправления, в т.ч.Президента, Федерального Собрания и Правительства РФ (ст.5), вопросы ведениясубъектов РФ (ст.6) и полномочия органов местного самоуправления в области ЭЭ(ст.9). Кроме того, данная глава, впервые упоминает понятие "специальноуполномоченные государственные органы в области экологической экспертизы"распределяет их полномочия, права и обязанности между федеральным (ст.7) итерриториальным (ст.8) уровнями.Глава III закона полностью посвящена государственной экологическойэкспертизе, конкретизирует объекты ГЭЭ федерального уровня (ст.11) и уровнясубъектов федерации (ст.12), дает юридическое определение понятия "специальноуполномоченные государственные органы в области экологическойэкспертизы"(ст.13), закрепляет самый общий порядок проведения ГЭЭ (ст.14),определяет статус и обязанности экспертной комиссии (ст.15), её эксперта(ст.16) и председателя (ст.17), а также юридическую силу заключенийэкспертной комиссии и государственной экологической экспертизы (ст.18). Болееподробно, хотя не с должной степенью глубины, глава IV данного законарегламентирует общественную ЭЭ (ст.20), её объекты (ст.21), порядок (ст.22) иусловия (ст.23) проведения, правила регистрации ОЭЭ (ст.24), статусзаключения (ст.25) и права граждан, а также общественных организаций в этойобласти (ст.19). В специальной главе (гл.V) закреплены права (ст.26) иобязанности (ст.27) заказчиков документации, подлежащей ЭЭ. В общих чертахглавой VI определен порядок финансирования ГЭЭ (ст.28) и ОЭЭ (ст.29).Важнейшую роль в механизме реализации данного закона играет глава VII,закрепившая соответствующие виды нарушений (ст.30) и виды ответственности занарушения законодательства РФ об экологической экспертизе: уголовную (ст.31),административную (ст.32), материальную (ст.33) и гражданско-правовую (ст.34).В общем виде описывается порядок разрешения споров в области ЭЭ (ст.35).Закрепляется принцип верховности международного законодательства в области ЭЭнад российским национальным (ст.36), а также содержатся нормы (ст.38) оприведении в соответствии с данным законом всех правовых актов Президента,Правительства, ведомств и субъектов федерации, а также органов местногосамоуправления по вопросам ЭЭ и реализации объектов, подлежащих ей.Выше указанные фадеральные законы формируют "Основы законодательства в областиЭЭ", но практически, не являясь законами прямого действия, они требуют наличияконкретизирующих и дополняющих их подзаконных правовых актов Правительства РФ,ведомств, субъектов федерации и органов местного самоуправления. К даннойнормативно-правовой документации в области ЭЭ и ОВОС (имеющей общефедеральнуююридическую силу) относятся следующие подзаконные нормативно-правовыеакты, в числе действующих среди которых, отмечаются: постановления Правительства РФ ‑ "Об утвержденииПоложения о порядке проведения ГЭЭ", "Об утверждении норм оплаты труда членовэкспертных советов (комиссий) и внешних экспертов", "Об оплате труда внештатныхэкспертов ГЭЭ", "О государственной экспертизе градостро-ительной ипроектно-сметной документации и утверждении проектов строительства", "Обутвер-ждении Положения о государственной экологической экспертизе" (п.п.14 и15), "Об утверждении Временного положения о финансировании и кредитованиикапитального строительства на территории РФ", "Об утверждении Положения опорядке подготовки, рассмотрения и проведения государ-ственной экспертизытехнико-экономических и коммерческих предложений и обоснованийцелесо-образности, эффективности и возможности участия российских организаций встроительстве объектов за границей на основе межправительственных соглашений обэкономическом и техническом сотрудничестве", "Об органах, осуществляющихгосударственную экспертизу запасов полезных ископаемых, геологической,экономической и экологической информации о представляемых в пользованиеучастках недр", “О порядке разработки, согласования, государственнойэкологической экспертизы, утверждения и реализации схем комплексногоиспользования и охраны водных ресурсов” и др.;в числе указов Президента РФ не отмечается напрямую регулирующихобласть ЭЭ и ОВОС, одноко все же заслуживают внимание два указа ‑ "Огосударственной стратегии РФ по охране окружающей среды и обеспечениюустойчивого развития" и "О концепции перехода РФ к устойчивому развитию" .Первый документ в числе основных стратегических направлений деятельности пообеспечению экологически безопасного устойчивого развития приоритетным называет"экологическиобоснованное размещение производительных сил" (чтоподразумевает проведение ОВОС и экологической экспертизы). В Концепции такжесодержатся косвенные указания на необходимость развития ЭЭ и ОВОС: "оценка хозяйственной емкости экосистем и определение допустимого на нихантропогенного воздействия" относится к основным направлениям переходаРоссии к устойчивому развитию; государственное управдение процессом переходастраны к устойчивому развитию предполагает "разработку системы программных ипрогнозных документов" (являющихся по сути вариантами ОВОС, подлежащих ГЭЭ);"... механизмы разработки и принятия решений должны ... учитыватьпоследствия реализации этих решений в экономической, социальной, экологической сферах..." (для чего и предназначено проведение ОВОС); нормативные документы специально уполномоченных государственных органов вобласти ЭЭ - Госкомэкологии (Минприроды) РФ и его территориальных органов ‑ приказы: "Об утверждении Инструкции по экологическому обоснованиюхозяйственной и иной деятельности”. "Об утверждении Положения об оценкевоздействия на окружающую среду в РФ", "О комплексной системе оценки инормирования качества окружающей среды", "Об утверждении формы заключения ГЭЭ","Об утверждении Руководства по проведению ОВОС при разработке обоснованийинвестиций в строительство, технико-экономических обоснований (ТЭО) и/илипроектов строительства, реконструкции, расширения, технического перевооружения,консервации или ликвидации хозяйственных и/или иных объектов и комплексов", "Обутверждении Требований к материалам, предъявляемым на ГЭЭ для отнесенияотдельных участков РФ к зонам чрезвычайной экологической ситуации илиэкологического бедствия", "Об утверждении Регламента проведения ГЭЭ", "Обутверждении Перечня нормативных документов, рекомендуемых к использованию припроведении ГЭЭ, а также при составлении экологического обоснованияхозяйственной и иной деятельности"; письма и разъяснения: "О государственнойэкологической экспертизе", "О ГЭЭ предприятий с иностранными инвестициями", "Обобязанности использования процедуры и результатов ОВОС при разработкепредплановой, предпроектной и проектной документации"; другие документы: "Обучете экологического фактора при приватизации государственных и муниципальныхпредприятий, организаций", Руководство по экологической экспертизепредпроектной и проектной документации; нормативные документы и материалов других ведомств, имеющих отношение к ЭЭ: документы строительных ведомств ‑ "Об утверждении Инструкции о порядкеразработки, согласования, утверждения и состав обоснования инвестиций встроительство предприятий, зданий и сооружений", Инструкция о порядкепроведения экспертизы проектов строительства (реконструкции) зданий исооружений, "О порядке проведения государственной экспертизы градостроительнойдокументации и проектов строительства в российской Федерации", Методика оценкивоздействия промышленных предприятий на окружающую средц по техногенныфакторам, Руководство по составлению раздела "Охрана природы и улучшениеокружающей среды градостроительными средствами в проектах планировки изастройки городов, поселков и сельских населенных пунктов", Природоохранныенормы и правила проектирования; документы Минздрава ‑ Санитарные правилапроектирования, строительства и эксплуатации полигонов захоронениянеутилизируемых промышленных отходов. Методические рекомендации. Гигиеническаяоценка утилизации твердых и концентрированных жидких отходов химическихпроизводств на предприятиях других отраслей промышленности; документыГосгидромета ‑ Рекомендации по составлению сводного тома "Охранаатмосферы и предельно допустимые выбросы (ПДВ)" города (населенного пункта) иего макет, Инструкция о порядке рассмотрения, согласования и экспертизывоздухоохранных мероприятий и выдачи разрешения на выброс загрязняющих веществв атмосферу по проектным решениям. ОНД 1-84, Сборник законодательных,нормативных и методических документов для экспертизы воздухоохранныхмероприятий, Методика обоснования экологических нормативов выбросов отстационарных источников, Типовая инструкция по организации системы контроляпромышленных выбросов в атмосферу в отраслях промышленности; документыГосатомнадзора ‑ Основные положения подготовки, рассмотрения и принятиярешений по изменениям проектной, конструкторской, технологической иэксплуатационной документации, влияющим на обеспечение ядерной и радиационнойбезопасности, Положение по организации и проведению экспертизы проектных идругих материалов и документации, обосновывающих безопасность ядерно- ирадиационноопасных объектов и производств; документы Госгортехнадзора и др.ведомств ‑ Положение о порядке выдачи специ-альных разрешений на видыдеятельности, связанные с повышенной опасно-стью промышленных производств(объектов) и работ, а также с обеспечением безопасности при пользованиинедрами, Инструкция о порядке переоформления лицензий на пользование недрами; нормативные документы и материалы субъектов федерации в области ЭЭ: региональные правовые акты только формируются в соответствии с федеральнымзаконодательством. В большинстве субъектов федерации специально уполномоченныегосударственные органы в области ЭЭ имеют, готовят и утверждают натерриториальном и ведомственном уровнях соответствующие Положения оборганизации и проведении ГЭЭ, реже ‑ Регламенты ГЭЭ, ещё реже ‑документы по ОВОС. В числе "передовых" в этом деле субъектов федерации можноназвать Республику Татарстан, имеющую полный наиболее полный сборник документови г. Москву, подготовившую аналогичный пакет документов и материалов. Чтокасается Москомприроды, то специалисты данного комитета по ряду вопросовнаходятся впереди, в частности, первыми разработав предложения о введенииГосударственной экологической классификации намерений и деятельности исоответствующее Положение; Международные документы. Отдельную группу документов и материалов, невсегда входящих в число, относящихся к российскому законодательству в областиэкологической экспертизы и ОВОС, но являющихся его источниками, являются нормативные акты международных организаций (ЕЭК, ЮНЭП ИКАО, МАГАТЭ, МОТи др.), а также международные договора (конвенции),ратифицированные или подписанные Россией. Существуют и рекомендательныематериалы, которые в России не применяются, но берутся в качестве прототиповпри подготовке национальных документов в области ЭЭ и ОВОС.Одним из важнейших международных документов в изучаемой области является Международная конвенция об оценке воздействия на окружающую среду втрансграничном контексте. Конвенция, которую в 1991 году учредил ещё СССР,а Россия подтвердила своё участие в ней, хотя пока так и не ратифицировала её.В Конвенции впервые определяются на международном уровне обязанностиофициальных лиц и права общественности в тех ситуациях, когда на территорииодной страны планируется осуществление деятельности, которая может оказатьнеблагоприятное воздействие на среду обитания и население другой страны.Вторым, не менее важным для России, претендующей на вступление в Европейскоеэкономическое сообщество (ЕЭС), международным документом в области ЭЭ и ОВОС,является Директива ЕЭС № 337/85 об оценке воздействия некоторыхгосударственных и частных проектов на окружающую среду. Директива закрепилаосновные принципы ЭЭ и ОВОС, необходимость информирования общественности иактивного её участие на всех стадиях проведения ЭЭ, обязательность проведенияконсультаций между заинтересованными ведомствами, публикации результатовэкспертизы.Определенный интерес при изучении ОВОС представляет трехтомный Техническийдокумент Всемирного Банка ‑ Международного банка реконструкции иразвития (МБРР) "Справочное пособие по экологической оценке", описывающийпроцесс экологической экспертизы, рассматриваемые при этом глобальные,отраслевые и социально-культурные проблемы, применение при экологическоманализе метода "затраты-выгоды", способы стимулирования природоохранныхинститутов, участие общественности, а также конкретные инструкции к различнымвидам хозяйственной деятельности. Технические документы. Последней группой документов и материалов, такжене входящих в число правлвых, но учитываемых при проведении ЭЭ и ОВОС, являютсяГосударственные стандарты, нормы, правила и порядки, перечни и классификаторы(ГОСТы, ОСТы, СНиПы, СП, СанПиНы, СН, ОСП, ОНТП, НРБ, ПБТРВ, НВН и др.), атакже руководства, методики, методические и др. рекомендации, справочные и иныепособия (РД, РДС, ОНД, МУ, МР и т.д.). Это нормативно-технические документы, содержащие конкретные количественные нормативы, показатели и др. критерии дляпроверки предлагаемых решений на соответствие этим экологическим требованиям.Их число огромно, поэтому более подробно они разбираются в отдельной теме. Тема № 2. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ И ОВОС Теория экологической экспертизы и проведения ОВОС находится в стадииразработки, однако её основы в любом случае должны составлять: цели, задачи(основные функции), принципы , типизация объектов и субъектов, вносящаяразличия в процедуру при её организации и проведении. Главным моментомявляется комплексность и разносторонность в рассмотрении данного явления,включающего в себя различные стадии, в том числе ОВОС, государственную иобщественную экологическую экспертизу намерений и проектных решений, экоаудитдействующих объектов, задачи которого во многом перекрываются с функциямиэкологического контроля (мониторинга). Понимание этих вопросов важно дляформирования основы знаний эколога-эксперта широкого профиля.Как было указано выше (см. введение), в традиционном (узком) смысле, всоответствии с российским законодательством и юридической литературой, экологическая экспертиза (ЭЭ) определяется как установлениесоответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическимтребованиям и определение допустимости реализации объекта ЭЭ в целяхпредупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на ОС, атакже связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализацииобъекта экологической экспертизы. Её принято рассматривать какпредварительную проверку соответствия хозяйственных проектов, предпроектнойдокументации, программ, изделий, материалов, сырья, продукции, стандартов,нормативов, и иных объектов, веществ, материалов, решений и т.д. требованиям экологической безопасности и охраны ОС. На самом деле это более широкое понятие, охватывающее область социально-экологической, информационно-управленческой практики, включающей в себя:оценку (исследование и прогноз) комплексного воздействия на окружающую среду,а также последствий намерений, планируемой или уже реализованнойдеятельности,контрольную проверку обоснованности материалов и документов, еёхарактеризующих, на соответствие экологическим требованиям, с учетомрезультатов оценки экологической ситуации и мнения общественности.Тем самым, экологическая экспертиза (ЭЭ), являющаяся эффективной организационно-правовой формой предупредительного контроля и самостоятельнымвидом управленческой деятельности, фактически сегодня включает в себя тринеравнозначных компонента: оценку воздействия на окружающую среду (ОВОС),общественную (ОЭЭ) и государственную экологическую экспертизу (ГЭЭ), которыевместе с экологическим обоснованием (ЭО) и экологическим аудитом (ЭА)представляют собой основные этапы процесса непрерывного учета экологическогофактора устойчивого развития. Данный процесс предложено называть экологическим сопровождением хозяйственной деятельности (ЭСХД), котороедолжно осуществляться на всех её стадиях от возникновения идеи, черезобоснование и реализацию замысла, до реабилитации и достижения приемлемогокачества окружающей среды (ОС) после завершения деятельности в рамках этогозамысла.Если государственная ЭЭ обеспечивает учет экологических требований на стадиипринятия управленческого решения, то ОВОС на стадии его подготовки (ещё вовремя пректирования). При этом общественная ЭЭ может сочетать и то и другое,обеспечивая компромисс интересов всех участников планируемой деятельности.В дальнейшем под термином "экологическая экспертиза" в данном пособии будетпониматься только государственная и общественная экспертиза, а оценкавоздействия (ОВОС) и другие, законодательно пока не закрепленные термины видыЭСХД (ЭО, ЭА и др.) будут рассматриваться как отдельные понятия.Теория экологической экспертизы и проведения ОВОС находится в России настадии разработки, однако её основы безусловно составляют: цели, задачи(основные функции), принципы, типизация объектов и субъектов, вносящаяразличия в процедуру при организации и проведении ЭЭ. Главное ‑ этокомплексность в подходах, применение на различных стадиях подготовки ипринятия управленческого решения соответствующих узаконенных процедур, в томчисле государственной и общественной экспертиз (для намерений и проектныхрешений), ОВОС (для всех стадий деятельности), а также экоаудита (длядействующих объектов), задачи которого во многом перекрываются с функциямисегодняшнего экологического контроля.Понимание этих вопросов особенно важно для формирования основы знанийэколога-эксперта, поэтому они довольно подробно разбираются в настоящемпособии. Цели экологической экспертизы и ОВОС в общем виде, принципиальносовпадают и по закону заключаются в предупреждении возможныхнеблагоприятных воздействий хозяйственной и иной деятельности на окружающуюприродную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствийреализации объекта экологической экспертизы, а также, в обеспеченииреализации конституционных прав граждан России на информацию, благоприятнуюприродную среду и экологическую безопасность.Зарубежное и международное природоохранные законодательства рассматривают цельэкологической экспертизы еще несколько шире, например в соответствии сДирективой ЕЭС №337/85 ЭЭ считается “воплощением предупредительнойэкологической политики", подразумевающей оценку экологического воздействияпроектов хозяйственного развития на окружающую среду, активное участиеобщественности на всех стадиях проведения экологической экспертизы и принятиярешения об окончательной реализации этих проектов, широкое информирование орезультатах ЭЭ, проведение консультаций между заинтересованными ведомствами идругими юридическими лицами, а также публикацию конечных результатовпереговоров и консультаций.При этом ОВОС, в отличии от ГЭЭ, проверяющей соответствие ужеподготовленного решения экологическим требованиям, нацелена прежде всего на выявление недостатков проекта и принятие необходимых мер по его улучшению с т.з.экологических показателей. Цель ОЭЭ в явном виде до сих пор не определена,но по-видимому, именно она является прямым проявлением права граждан надостоверную экологическую информацию. Задачи экологической экспертизы и ОВОС в действующем российскомзаконодательстве до сих пор практически не раскрыты, но в общем виде их можносформулировать следующим образом:а) организация и проведение (на стадии подготовки решения) всесторонних,объективных, научных исследований и анализа объектов экспертизы спозиций эффективности, полноты, обоснованности и достаточности предусмотренныхв них мер, правильности определения заказчиком степени экологического риска иопасности намечаемой или осуществляемой деятельности, а также обеспечениеэкологического прогнозирования на основе информации о состоянии и возможныхизменениях

Дата добавления: 2022-07-20; просмотров: 74;

Поиск по сайту