Административно-процессуальное право как отрасль российского права.

Статья 72 Конституции Российской Федерации среди предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов называет административное и административно-процессуальное законодательство. Таким образом, административно-процессуальное право получило конституционную «прописку»[1].

Но что такое административно-процессуальное право? Некоторые авторы утверждают, что это самостоятельная отрасль системы национального права[2]. Есть также мнение, что это подотрасль административного права. Есть еще одна точка зрения, которая утверждает, что ни с первым, ни со вторым мнением согласиться нельзя. В настоящее время административно-процессуальное право – всего лишь большая группа норм, регулирующих процедуры властной деятельности и находящихся в системе административного права. К сожалению, это пока не упорядоченная, не систематизированная группа норм. Поэтому говорить о ней как о подотрасли, как системе сложившихся институтов в рамках административно-правовой отрасли права преждевременно[3].

Поддерживая позицию уважаемого профессора Сорокина В.Д., мы будем исходить из того, что административно-процессуальное право является сформировавшейся самостоятельной отраслью российского права. Данное мнение основывается на существовании значительного разнообразия административных процедур – правотворческих, поощрительных, разрешительных, юрисдикционных и др. Процессуальные нормы органично связаны с материальными нормами соответствующих институтов, они приводят их в действие, способствуют их реализации. Выделяется большая сумма процессуальных норм, систематизированных в рамках отдельных институтов административного права, которые уже имеют свою процессуальную часть[4]. Возможно сейчас административно-процессуальные нормы недостаточно систематизированы, но эта работа ведется, и со временем этот недостаток будет устранен.

Административное право регулирует деятельность органов исполнительной власти, как говорит профессор Д.Н.Бахрах, «процедуры работы «активной» администрации. То есть в составе административного права давно уже существуют нормы процессуального характера, регулирующие осуществление повседневной деятельности органов исполнительной власти по разрешению индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления. И никто не будет отрицать, что это огромных массив норм права.

Ученые говорят об особенностях процессуальных норм, что тоже в свою очередь подтверждает необходимость их обособления, объединения в самостоятельную отрасль права, несмотря на их вторичную, т.е. обеспечительную роль.

В большинстве случаев административные правовые акты представляют собой совокупность материальных и процессуальных норм. Классическим примером является Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. В то же время, существует немало источников, в которых содержатся только административно-процессуальные нормы. Так, Федеральный закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» содержит административно-процессуальные нормы, обеспечивающие реализацию гражданами соответствующего конституционного права. Чисто процессуальными являются утвержденные Правительством «Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, «Порядок применения оружия и боево техники при защите государственной границы Российской Федерации»[5]. Сюда же можно отнести многочисленные акты управления органов исполнительной власти, утверждающие своими приказами инструкции об осуществлении различных видов деятельности, правила, порядок и т.д.

Все это, по нашему мнению, указывает на наличие самостоятельной отрасли российской права – административное процессуальное право.

Административно-процессуальное право есть отрасль российского права, регулирующая правовые отношения, которые возникают в связи с разрешением индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также иными компетентными субъектами.

Особо значимым представляется вопрос о концепции административного процесса и административно-процессуального права. На сегодняшний день в научном обиходе устоялись две концепции административного процесса и как производного от него административно-процессуального права: «юрисдикционная» и «управленческая».

Основу «юрисдикционной» концепции, наиболее ярким представителем которой выступает Н.Г.Салищева[6], составляют следующие положения.

Первое.Административный процесс – это деятельность по рассмотрению государственными органами споров о праве, а также применению мер административного принуждения[7]. Соответственно административно-процессуальное право – совокупность норм, регламентирующих порядок рассмотрения споров о праве и порядок применения мер административного принуждения.

Второе. «Административный процесс» сопоставим с такими понятиями, как «гражданский процесс» и «уголовный процесс». Их объединяет то, что они являются способами обеспечения обязательности норм материального права и применения мер принуждения к лицам, нарушающим правовые нормы.

Третье.«Производство» и «процесс» по мнению представителей «юрисдикционной» концепции соотносятся как общее и частное[8].

Основа «управленческой» концепции административного процесса и административно-процессуального права, наиболее последовательным сторонником которой выступает В.Д.Сорокин[9], выражается в том, что административный процесс и административно-процессуальное право являются атрибутами не только юрисдикционной, но и так называемой позитивной деятельности органов исполнительной власти.

Однако административный процесс и административно-процессуальное право являются атрибутами не только исполнительной власти. Например, субъектами административной юрисдикции в соответствии со ст.23.1 КоАП РФ выступают также и судьи, которые представляют судебную власть. Кроме того, субъектами административного процесса, а соответственно административно-процессуального права, могут выступать и органы законодательной власти.

Обстоятельное исследование вопроса о предмете административного права, основанное на результатах научных изысканий наиболее известных в этой области специалистов, позволили прийти к следующему выводу: предмет административного права не может в жесткой мере увязываться правоотношениями, в которых в качестве обязательного участника должен фигурировать субъект, формально представляющий исполнительную власть. Отраслеобразующим признаком следует признать только характер самой власти. Любой из субъектов государственной власти в случаях, когда им реализуются функции исполнительной власти, должен признаваться субъектов административно-правовых отношений, совокупность которых и должна охватываться предметом административного права.

Однако для определения содержания административно-процессуального права недостаточно установления субъектного состава участников административно-процессуальных отношений. Необходимо определить и виды отношений, которые могут быть востребованы как объект регулирования рассматриваемой отрасли права. К ним относятся отношения по осуществлению: а) позитивной деятельности субъектами, представляющими все ветви власти; б) правотворческой деятельности субъектами, представляющими исполнительную власть; в) правосудия по делам об административных правонарушениях; г) судебного контроля за органами исполнительной власти.

Какая же из двух концепций административного процесса и административно-процессуального права должна составить основу курса «Административно-процессуальное право России»?

Правомерной представляется реализация в рамках рассматриваемого курса обеих концепций:

1) «управленческой», которая включает в себя порядок принятий нормативных юридических актов и порядок применения правовых норм в рамках позитивного процесса и частично юрисдикционного процесса (рассмотрение административно-правовых споров, одной из сторон в которых выступает субъект, представляющий исполнительную власть, и применение мер административного принуждения, за исключением мер административного наказания);

2) «юрисдикционной» - в части , охватываемой только отношениями по применению мер административного наказания; поскольку отношения по реализации мер административного наказания по своей природе представляют отношения правосудия, то эту часть «юрисдикционной» концепции можно называть еще и концепцией осуществления административного «правосудия».

Восприятие и той и другой концепции в качестве основы при построении курса «Административно-процессуальное право России» обеспечит абсолютный охват как административно-процессуальной деятельности, так и административно-процессуальных норм, регламентирующих такую деятельность[10].

Административное процессуальное право характеризуется рядом особенностей.

1. Процессуальные нормы не систематизированы в рамках отрасли, но органично включены в рамки отдельных административно-правовых институтов. Представляется возможным и необходимым создать единые акты, регулирующие административное правотворчество и оперативно-распорядительную, правонаделительную деятельность государственной администрации. Несколько лет назад велась работа над административно-процессуальным кодексом, прекращенная в настоящее время.

Что же касается охранительной, юрисдикционной административной деятельности, то здесь целенаправленно проводится работа по систематизации отдельных производств (по делам об административных правонарушениях, жалобам граждан).

2. Вторичность процессуальных норм, так как они существуют для того, чтобы обеспечить эффективную реализацию материальных норм. Административное процессуальное право – это обеспечивающая отрасль права.

3. Разнообразие источников. Это общая особенность административного права и административного процессуального права. Соответствующие нормы могут быть в законах и подзаконных актах, принимаемых федеральными органами, а также в актах органов субъектов Федерации, в актах органов уже не существующего СССР и других источниках.

4. Административно-процессуальное право обслуживает материальные нормы многих отраслей права. Прежде всего оно обслуживает конституционное, административное, земельное и иные отрасли публичного права. Кроме того, нормы о регистрации и актов гражданского состояния, сделок с имуществом, банкротстве, исполнительном производстве обеспечивают гражданское, семейное, гражданско-процессуальное право[11].

Учитывая тесную и неразрывную связь административного права и административно-процессуального права, регулирующих государственно-управленческую деятельность, можно выделить несколько функций, присущих обеим отраслям права.

1. Правоисполнительная функция, предопределяемая тем, что административное право и административно-процессуальное право есть юридическая форма реализации исполнительной власти.

2. Правотворческая функция, являющаяся выражением наделения субъектов исполнительной власти полномочиями по административному нормотворчеству.

3. Организационная функция, проистекающая из организационного характера государственно-управленческой деятельности.

4. Координационная функция, имеющая своей целью обеспечение разумного и эффективного взаимодействия всех элементов сферы государственного управления.

5. Правоохранительная функция, обеспечивающая как соблюдение установленного в сфере государственного управления правового режима, так и защиту законных прав и интересов всех участников регулируемых управленческих отношений.

Реализация указанных функций базируется на ряде принциповадминистративно-процессуального права.

1. Принцип законностислужит обеспечению реальности соблюдения законности при рассмотрении и разрешении конкретных индивидуальных административных дел.

2. Принцип компетентности означает, что далеко не все субъекты исполнительной власти наделены процессуальными полномочиями, в том числе административно-юрисдикционного характера. Строгое соблюдение этого принципа обеспечивает надлежащее применение юридических средств воздействия, способствует усилению ответственности полномочных органов (должностных лиц) за совершение ими процессуальных действий.

3. Принцип охраны интересов личности и государства означает необходимость надлежащего использования сторонам административного процесса своих прав, гарантий прав и законных интересов личности, интересов государства.

4. Принцип процессуального равенстваозначает равенство сторон, во-первых, перед законом и, во-вторых, наделение каждой стороны определенным объемом взаимных процессуальных прав и обязанностей.

5. Принцип достижения материальной истины предполагает тщательное изучение всех условий и обстоятельств, связанных с данным индивидуальным, административным делом, а также состязательность в ходе процессуального рассмотрения дел.

6. Принцип доступности выражается в беспрепятзтвенной вожможности каждой из сторон участвовать во всех стадиях рассмотрения индивидуального дела.

7. Принцип гласности предполагает, например, открытое рассмотрение административно-юрисдикционных дел, доведение результатов административно-процессуальной деятельности до заинтересованных лиц.

8. Принцип экономности выражается в установлении достаточно сжатых сроков для осуществления всего комплекса процессуальных действий, в том числе административно-юрисдикционных действий, включая исполнение принятого решения.

9. Принцип ответственности должностных лиц за правильное и эффективное ведение процесса, за проявление бюрократизма при разборе жалоб и т.п[12].