Предложений и заявлений.

Общая характеристика процедуры рассмотрения

Человек, его права и свободы в демократическом правовом государстве составляют высшую социальную ценность. Их обеспечение и защита являются важнейшими функциями правового государства.

Права граждан на обращение в органы публичной власти закреплены в конституциях многих стран мира, также идет процесс их обеспечения нормами международного права. При этом обращается серьезное внимание на обеспечение реальной возможности обжалования действий и решений органов государственной власти и их должностных лиц, нарушающих права граждан как на национальном, так и на межгосударственном уровнях.

Деятельность органов публичной власти по рассмотрению обращений граждан и сообщений в средствах массовой информации, включая электронные СМИ на сегодняшний день занимает существенное место. Актуальность этого направления работы определяется особой значимостью сферы общественных отношений, связанной с реализацией гражданами своего права на обращение, которое гарантировано Конституцией РФ. Закрепление данного права в Основном законе государства свидетельствует о его важности, поскольку «не все права и свободы, которыми обладает человек и гражданин, подлежат закреплению в Конституции, а только основные, или фундаментальные из них»[1].

Правовую базу рассмотрения предложений и заявлений граждан в России составляет наряду с иными Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрений обращений граждан Российской Федерации»[2].

В повседневной жизни российские граждане широко используют предоставленное им ст. 33 Конституции РФ право личного обращения в органы публичной власти. Сущность права на обращения в органы публичной власти носит комплексный характер и заключается в том, что граждане благодаря обладанию данным правом могут участвовать в управлении делами государства, защищать свои права, свободы и законные интересы, выражать свое мнение. Кроме того, данное право выступает каналом обратной связи между государством и обществом.

Приведем некоторые данные, отражающие ситуацию в указанной сфере: на имя Президента России и в Администрацию Президента ежегодно поступает почти миллион обращений, в Государственную Думу ежегодно устно и письменно обращаются около 60 тыс. граждан, а в Совет Федерации – свыше 40 тыс. Количество обращений в федеральные органы исполнительной власти и их территориальные подразделения в общей сложности превышает 20 млн., а в правительства субъектов Российской Федерации – более миллиона[3].

Праву граждан на обращение соответствует обязанность органов и должностных лиц, которым они направлены, внимательно, в определенном порядке и в установленные сроки рассмотреть их и принять по ним законные и обоснованные решения. Реализация конституционного права граждан на обращение требует от государственных органов качественной организации работы по их рассмотрению и разрешению.

Исполнение законодательства об обращениях граждан постоянно находится в поле зрения прокуроров и общественных организации. Результаты прокурорских проверок свидетельствуют о распространении нарушений порядка рассмотрения обращений граждан, установленного Федеральным законом от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»[4]. Волокита и неполнота проверочных действий при рассмотрении обращений граждан, формализм, а также непринятие мер со стороны государственных органов в соответствии с установленной компетенцией зачастую являются основанием для многочисленных обращений граждан в надзорные органы.

Кроме того, следует уточнить, что в органы публичной власти помимо граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства могут обращаться и юридические лица. Исходя из заявленной темы, нами рассмотрены вопросы, относящиеся к обращениям физических лиц.

Содержание конституционного права на обращения в органы публичной власти представляет собой совокупность определенных правомочий: право требовать содействия органов публичной власти в реализации конкретных прав и свобод; право давать рекомендации по улучшению деятельности органов публичной власти и их должностных лиц; право обращаться с критикой в адрес деятельности органов публичной власти; право на обращение за защитой своих нарушенных прав и свобод; право сообщать о ставших им известными нарушениях законности органами публичной власти и их должностными лицами и иные правомочия.

Субъектами права на обращения в органы публичной власти могут выступать граждане Российской Федерации, иностранные граждане, а также лица без гражданства. Органы публичной власти (органы государственной власти и органы местного самоуправления) и их должностные лица, являясь субъектами правоотношений по реализации конституционного права на обращения выступают в качестве адресатов обращения. Субъекты права на обращения могут реализовывать свое конституционное право как самостоятельно, так и через представителя.

Понятие «обращение» раскрывается в статье 4 Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», в соответствии с которым «обращение» – это направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в письменной форме или в форме электронного документа предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления.

В соответствии с данным Законом все обращения делятся на три вида, а именно: предложения, заявления, жалобы. (В рамках рассматриваемой темы последний вид обращения нами не анализируется).

Под предложением понимается рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества.

Заявление представляет собой просьбу гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности этих органов и должностных лиц.

Обращения могут подаваться в письменной и устной формах.

В качестве требований к письменному обращению законодатель выделяет следующие: гражданин в обязательном порядке указывает либо наименование государственного органа или органа местного самоуправления, в которые направляет письменное обращение, либо фамилию, имя, отчество соответствующего должностного лица, либо должность соответствующего лица, а также свои фамилию, имя, отчество (последнее - при наличии), почтовый адрес, по которому должны быть направлены ответ, уведомление о переадресации обращения, излагает суть предложения, заявления или жалобы, ставит личную подпись и дату (в подтверждение своих доводов гражданин прилагает к письменному обращению документы и материалы либо их копии, однако, в случае необходимости).

Важно отметить, что обращение в форме электронного документа, поступившее в органы публичной власти, в законодательном порядке подлежит обязательному рассмотрению. В нем указывают свои фамилию, имя, отчество (последнее - при наличии), адрес электронной почты, если ответ должен быть направлен в форме электронного документа, и почтовый адрес, если ответ должен быть направлен в письменной форме. Гражданин вправе приложить к такому обращению необходимые документы и материалы в электронной форме либо направить указанные документы и материалы или их копии в письменной форме.

С правовой точки зрения устное обращение реализуется через личный прием граждан в государственных органах, органах местного самоуправления, который проводится их руководителями и уполномоченными на то лицами.

Содержание устного обращения заносится в карточку личного приема гражданина. В случае, если изложенные в устном обращении факты и обстоятельства являются очевидными и не требуют дополнительной проверки, ответ на обращение с согласия гражданина может быть дан устно в ходе личного приема, о чем делается запись в карточке личного приема гражданина. В остальных случаях дается письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов. Если в обращении содержатся вопросы, решение которых не входит в компетенцию данных государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, гражданину дается разъяснение, куда и в каком порядке ему следует обратиться.

Рассмотрение обращений граждан осуществляется бесплатно.

Таким образом, право на обращения в органы публичной власти – это неотъемлемая возможность человека и гражданина, а также организаций непосредственно или через представителя обращаться в устной или письменной форме, индивидуально или коллективно с предложением, заявлением, а также с жалобой в органы публичной власти в целях защиты (восстановления) или реализации как своих прав, свобод и законных интересов, так и прав, свобод и законных интересов других лиц.

Процедура рассмотрения обращений в органы публичной власти имеет свою правовую основу, которую составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, законодательство федерального уровня и уровня субъектов Российской Федерации. Рассмотрим их иерархию.

Основополагающее значение в механизме правового регулирования реализации права на обращения в органы публичной власти принадлежит международно-правовым актам, к числу которых относятся Всеобщая декларация прав человека (1948 г.), Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод (1950 г.)[5].

В Российской Федерации принципы правового регулирования реализации права на обращения отражены в ст. 33 Конституции РФ, которая гласит: «Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления». Данная норма, заложив основы для дальнейшего правотворчества в указанной сфере, обладает высшей юридической силой, имеет прямое и непосредственное действие.

Порядок обращения к Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации урегулирован самостоятельным Федеральным конституционным законом от 26.02.1997 № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»[6].

Центральное положение среди правовых актов, регулирующих отношения по реализации права на обращения в органы публичной власти принадлежит Федеральному закону от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»[7], который был принят именно в целях установления принципов, порядка, а также гарантий реализации данного права. Учитывая, что в названии данного Закона акцент сделан именно на гражданах России, в практической деятельности порядок рассмотрения обращений распространяется на правоотношения, связанные с рассмотрением обращений иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международными договорами РФ.

Помимо вышеобозначенного правового акта исследуемые отношения также регулируют и другие законы: Закон РФ от 27.04.1993 № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»[8]; Федеральный закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[9]; Федеральный закон от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»[10].

К источникам правового регулирования реализации права на обращения на региональном уровне относится законодательство субъектов РФ. Во многих из 83 субъектов такие самостоятельные законы приняты и действуют. Однако, несмотря на законодательную самостоятельность регионов, принятые ими законы не должно противоречить федеральному законодательству в области реализации данного права, а также сужать круг прав и гарантий.

Процедуры рассмотрения обращений граждан в органы местного самоуправления устанавливаются законами субъектов Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ними муниципальными правовыми актами представительных органов местного самоуправления.

Следующим уровнем источников правового регулирования реализации права на обращения являются подзаконные правовые акты, которым отводится роль детального, а главное, качественного обеспечения реализации Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ. К ним относятся принятые во многих министерствах и ведомства Инструкции по работе с обращениями граждан.

В новой структуре центрального аппарата Министерства внутренних дел Российской Федерации[11], утвержденной Президентом России создан Департамент делопроизводства и работы с обращениями граждан и организаций Министерства внутренних дел Российской Федерации (ДДО МВД России)[12]. Являясь самостоятельным структурным звеном, данное подразделение обеспечивает и осуществляет функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию деятельности органов внутренних дел, организаций и подразделений, созданных для выполнения задач и полномочий, возложенных на МВД России в области рассмотрения обращений граждан организаций, а также общественных объединений.

В целях единого порядка рассмотрения обращений граждан и сообщений в средствах массовой информации, включая электронные СМИ, в системе органов внутренних дел РФ до июля 2013 года действовал приказом МВД РФ от 12.12.2011 N 1221 Административный регламент о порядке рассмотрения обращений граждан в системе органов внутренних дел РФ[13], обязывающий обеспечить надлежащую реализацию конституционных прав.

На данный момент все обращения в органы внутренних дел подлежат рассмотрению в соответствии с Федеральным законом № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», а также в соответствии с новым приказом МВД РФ от 12.09.2013 N 707 «Об утверждении Инструкции об организации рассмотрения обращений граждан в системе Министерства внутренних дел российской Федерации».

Процедура рассмотрения предложений и заявлений основывается на следующих принципиальных началах.

Право­вой механизм реализации права граждан на подачу предложений и заявлений в органы государствен­ной власти и местного самоуправления дол­жен быть основан на следующих принципах: всеоб­щего права на об­ращения с предложениями и заявлениями; свободы подачи предложений и заявлений; равноправия и равной ответс­твенности гражданина и государства; гласности разбирательства, объек­тивности, подведомственности обращений, комплексном подхо­де к рассмотре­нию, законности.

Как известно, принципы - это руководящие начала, лежащие в основе меха­низма правового регулирования тех или иных общест­венных отношений. Есте­ственно, что большинство правовых принци­пов, регламентирующих поведение человека в обществе, закреплено Конституцией страны. Однако если говорить о принципах институ­та права граждан на обращения в государственные органы и органы местного самоуправления, то они, как и в любых других конкрет­ных общественных отношениях, имеют свою специфику.

В частности, одним из принципов, лежащих в основе данного института, должен быть принцип всеобщего права на обращения, который означает, что лю­бое физическое лицо обладает в соответствии с российским зако­нодательством правом на подачу предложений, либо заявлений в государственные органы и органы местного самоуправления, за ис­ключением случаев, уста­новленных законом (требующих наличия российского гражданства) и нормами международного права.

Принцип законности означает, что должна быть разработа­на система Зако­нов, регламентирующих порядок обращения граждан с предложениями и заявлениями в органы всех ветвей вла­сти: судебной, исполнительной, законо­дательной. Все процедуры, связанные с реализацией всех этапов осуществления права граждан на обращения, должны быть основаны на требованиях Конституции и Закона.

Следующим важным принципом является принцип свободы подачи предложений и заявлений. Смысл его состоит в том, что субъекты вправе направить в государст­венные органы и органы местного самоуправ­ления любые по содержанию обращения, кроме прямо нарушающих за­кон. Иными словами, в компетентные органы могут быть направлены любые предложения и заяв­ления, не противоречащие действующему законодательству.

Принцип гласности при реализации права граждан на подачу предложений и заявлений означает открытость процесса рассмотрения данных видов обраще­ний, участие в нём заинтересованного лица (лиц) - субъектов конкретного об­ращения. Разбирательству должны подлежать все без исключения предложения или заявления граждан, - в том числе - анонимные. Законода­тельно должны быть установлены гарантии безопасности граждан - инициато­ров обращения, а также неразглашения сведений об их личной жизни, ставших известными в ходе рассмотрения обращения. В случае вы­явления сведений клеветнического характера, орган, рассматривающий то или иное обращение, обя­зан передать материалы проверки компетентным правоохранительным орга­нам для возбуждения уголов­ного дела по факту клеветы.

Принцип равноправия означает, что любой человек, неза­висимо от граж­данства, законности нахождения на территории РФ, социального происхожде­ния, пола, национальности, возраста и иных социальных признаков, вправе на­правлять предложения, заявления в органы государственной власти и местного самоуправле­ния.

Принцип равной ответственности должностного лица за действия и реше­ния, нарушающие права, свободы и законные инте­ресы человека, и инициатора обращения за сообщение заведомо ложных или искажённых сведений. При этом сбор доказательств за­конности тех или иных действий должен быть воз­ложен на орган, занимающийся рассмотрением обращения гражданина.

Принцип объективности рассмотрения означает, что сведе­ния, сообщённые гражданином в устной или письменной форме, должны быть подвергнуты объективному, непредвзятому анализу, который, в свою очередь, должен быть положен в основу принимае­мого по содержанию предложения или заявления решения.

Принцип подведомственности означает, что рассмотрение обращения дол­жен производить тот орган, в чью компетенцию вхо­дит разрешение по существу вопроса, поставленного в предложении либо заявлении. При этом гражданин не обязан знать кон­кретную компетенцию госу­дарственных органов. Предложения либо заявления, направленные не по адресу, подле­жат пересылке компетентному в данном вопросе органу.

Принцип комплексного подхода обеспечивает единую мето­дику и методо­логию в работе с предложениями и заявлениями граждан, а также ко­ординацию деятельности органов, их рассматривающих, контроль за их работой.

Государство гарантирует гражданам реализацию их права на обращение.

Гарантия (от фр. Garantie - обеспечение) – это предусмотренное законом обязательство, в силу которого какое-либо лицо (в частности, орган государственной власти или должностное лицо) отвечает перед другими (гражданами) при неисполнении или ненадлежащим исполнении своих обязательств.

Основными гарантиями реализации института предложений и заявлений является то, что: во-первых, запрещаются любые формы ограничения прав граждан на обращения в зависимости от пола, социальной, расовой, национальной, языковой и религиозной принадлежности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства и т.д.; во-вторых, использование гражданином права на обращение является свободным и добровольным, никто не может принудить его использовать это право либо воспрепятствовать его волеизъявлению; в-третьих, нарушение установленного порядка рассмотрения обращений граждан, неправомерный отказ в их приеме, затягивание сроков рассмотрения обращений, их необъективное разбирательство, принятие необоснованных, нарушающих законодательство Российской Федерации и города Москвы решений, предоставление недостоверной информации, разглашение сведений о частной жизни граждан влекут ответственность виновных должностных лиц, государственных и муниципальных служащих; в-четвертых, в случаях преследования гражданина за содержащуюся в обращении критику, виновные должностные лица также будут привлечены к ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации; в-пятых, граждане вправе лично участвовать в рассмотрении вопросов, содержащихся в их обращениях, получать информацию о ходе и результатах их рассмотрения; в-шестых, гражданину (по его просьбе) гарантируется неразглашение сведений о его фамилии, имени, отчестве, месте жительства, работы или учебы; в-седьмых, гражданам принадлежит право обращаться в суд с заявлением о возмещении материального и морального вреда, причиненного ему в результате нарушения органом государственной власти или должностным лицом законодательства об обращениях граждан.