Особенности прохождения проектов и принятия конституционных и органических законов

Мы уже упоминали, что в разных странах понятие конституционного, а также и органического закона имеет различное содержание. Здесь мы рассмотрим: а) процедуру изменения конституций (включая полную их смену – полную конституционную реформу) с учетом того, что вопрос этот рассматривался в п. 4 § 3 гл. II в связи с порядком изменения конституции, который, напоминаем, бывает гибким, жестким и смешанным. Соответствующие акты мы здесь для краткости будем именовать конституционными, однако при этом просим не забывать, что так называться могут и совсем другие акты, о чем говорилось в п. 7 § 1 гл. I; б) процедуру изменения подконституционных законов, которые в иерархии нормативных актов стоят выше законов обычных и именуются чаще всего конституционными, органическими, дополнительными и т.п. Для краткости эту группу законов будем здесь именовать органическими в надежде, что читатель не забудет о возможных иных наименованиях такого рода законов.

Особенности законодательного процесса применительно к конституционным законам (в указанном выше сугубо узком смысле) часто начинаются уже со стадии законодательной инициативы. Круг ее субъектов бывает более узким, чем круг субъектов обычной законодательной инициативы, а иногда вообще иным, тогда как условия реализации – более сложными. Приведем отдельные примеры.

Так, в (ст. 61 Конституции) Бразилии право инициативы в отношении обычных и дополнительных законов принадлежит, как отмечалось, любому члену или любой комиссии Палаты депутатов, Федерального сената или Национального конгресса в целом, Президенту Республики, Федеральному верховному трибуналу, высшим трибуналам и группам граждан. В отношении же изменения Конституции таким правом пользуются только не менее 1/3 членов любой палаты Национального конгресса, Президент Республики и более половины законодательных собраний федеральных единиц (т.е. штатов и федерального округа) по решению, принятому в каждом из них относительным большинством членов. При этом Конституцию нельзя изменять во время действия федеральной интервенции (см. ниже – п. 8 § 1 гл. XI), состояния обороны и чрезвычайного положения. Запрещается предлагать изменения Конституции, предусматривающие отмену федеративного устройства, периодического прямого, тайного и всеобщего голосования, разделения властей, индивидуальных прав и гарантий. Предложение об изменении, которое было отклонено или признано вредным, не может стать предметом новой инициативы на той же сессии (ст. 60 Конституции).

Также в Румынии, если право обычной законодательной инициативы принадлежит Правительству, членам Парламента и группам граждан, насчитывающим 250 тыс. избирателей и представляющим не менее 1/4 уездов (ч. 1 ст. 73 Конституции), то с инициативой пересмотра Конституции могут выступить Президент Румынии по предложению Правительства, не менее 1/4 депутатов или сенаторов или не менее 500 тыс. избирателей, представляющих не менее половины уездов, с регистрацией в каждом из них или в муниципии Бухарест не менее 20 тыс. подписей (ст. 146 Конституции).

В Испании же согласно ч. 1 ст. 166 Конституции инициатива конституционной реформы осуществляется на тех же условиях, что и обычная законодательная инициатива. То же можно сказать и о многих других странах.

Порядок обсуждения проектов конституционных реформ имеет особенности и регулируется конституциями сравнительно нечасто. Бразильская Конституция в § 2 ст. 60 устанавливает, что предложение об изменении Конституции обсуждается и голосуется в каждой палате Национального конгресса в двух чтениях (буквально: в два тура).

Вот принятие конституционных изменений регулируется почти всеми конституциями. Закон об изменении германского Основного закона в соответствии с ч. 2 его ст. 79 нуждается в согласии 2/3 членов Бундестага и 2/3 голосов Бундесрата. Изменение бразильской Конституции согласно тому же § 2 ее ст. 60 принимается после каждого чтения 3/5 голосов членов каждой палаты Национального конгресса.

Испанская и румынская конституции регулируют вопрос о возможных расхождениях между палатами их парламентов по конституционной реформе.

Согласно ст. 167 Испанской конституции, проект конституционной реформы должен быть одобрен 3/5 состава каждой палаты Генеральных кортесов. В случае расхождения между палатами создается на паритетной основе согласительная комиссия, которая представляет палатам согласованный текст. Если же согласительная процедура успеха не имеет, а проект одобрен абсолютным большинством состава Сената, то Конгресс депутатов может принять его большинством в 2/3 своего состава. Если в течение 15 дней после принятия конституционной реформы Генеральными кортесами этого потребует 1/10 часть членов любой палаты, реформа выносится на референдум.

Если же реформа – полная или, будучи частичной, затрагивает общие положения Конституции, основные права и публичные свободы или статус Короны, то согласно ст. 168 требуется одобрение принципов реформы 2/3 состава каждой палаты, после чего Генеральные кортесы немедленно распускаются. Новоизбранные палаты должны подтвердить решение и, изучив новый конституционный текст, утвердить его 2/3 голосов в каждой палате, после чего реформа выносится на референдум.

В Румынии согласно ст. 147 Конституции пересмотр ее должен быть одобрен 2/3 состава каждой палаты Парламента, а если между палатами возникли расхождения, то 3/4 голосов на совместном их заседании. Пересмотр должен быть утвержден на референдуме.

Мы привели эти несколько примеров для того, чтобы показать, что в мире набирает силу тенденция к тому, чтобы не оставлять вопрос об изменении Конституции на усмотрение большинства парламентариев, хотя бы и квалифицированного. Роль их, естественно, велика, но окончательное слово, особенно когда среди парламентариев нет единства, все чаще отдается народу, который тем самым осуществляет учредительную власть непосредственно.

В ряде стран, как отмечалось, существует особая категория законов, которые мы здесь, обобщая, называем органическими, хотя в конкретных странах они подчас называются иначе, а то и вообще особого названия не имеют и отличаются от обычных законов лишь порядком принятия.

В ст. 138 итальянской Конституции регулируется порядок принятия законов о пересмотре Конституции и других конституционных законов, причем порядок этот одинаковый. Не считая этой статьи, конституционные законы упоминаются в Конституции дважды: в ст. 116, где говорится, что в виде конституционных законов принимаются статуты об особой автономии пяти областей, и в ст. 137, согласно которой конституционным законом устанавливаются условия, формы и сроки возбуждения дел о проверке конституционности и гарантии независимости судей Конституционного суда.

Конституционные законы принимаются каждой из палат Парламента после двух последовательных обсуждений с промежутком не менее трех месяцев между ними и одобряются абсолютным большинством состава каждой палаты при втором голосовании. При этом при втором обсуждении не допускается постановка преюдициального или отлагательного вопроса, и после обсуждения общих направлений законопроекта палата приступает к заключительному голосованию без обсуждения отдельных статей. Внесение каких-либо поправок уженедопускается.

Если в течение трех месяцев после опубликования таких законов этого потребуют 1/5 часть любой палаты, или 500 тыс. избирателей, или пять областных советов, законы выносятся на референдум, на котором для их одобрения требуется большинство действительных голосов. Референдум не проводится, если при втором голосовании в каждой из палат закон одобрен 2/3 голосов ее состава.

Французская Конституция содержит довольно много отсылок к органическим законам и в ст. 46 устанавливает особенности законодательного процесса применительно к ним. Проект или предложение органического закона ставятся на обсуждение и голосование в палате Парламента, в которую они внесены, не ранее 15 дней после внесения. Далее применяется та же процедура, что и при рассмотрении и принятии обычных законов, однако при отсутствии согласия между палатами органический закон может быть принят Национальным собранием в последнем чтении только абсолютным большинством голосов своего состава. Если же органический закон касается Сената, то он должен быть принят обеими палатами в одинаковой редакции. Принятые органические законы обязательно поступают в Конституционный совет, который проверяет их соответствие Конституции, и лишь после этого имеет место их промульгация.

Регламенты палат запрещают включать в органические законы или законы об их изменении какие-либо положения, которые не носят органического характера, а также применять при обсуждении таких проектов процедуру ограниченных дебатов, возможную при обсуждении проектов и предложений обычных законов.

Испанская же конституция, которая также много раз отсылает к органическим законам, устанавливает в ч. 2 ст. 81 лишь одну особенность порядка их принятия. Одобрение, изменение или отмена этих законов требуют голосов абсолютного большинства состава Конгресса депутатов при заключительном голосовании по проекту в целом.

Точно так же в Бразилии дополнительные законы одобряются согласно ст. 69 Конституции абсолютным большинством. Аналогичное регулирование содержит последнее (третье) предложение ст. 151 колумбийской Конституции применительно к органическим законам, посредством которых устанавливаются регламенты Конгресса и каждой из палат, правила подготовки, одобрения и исполнения сметы доходов и закона об ассигнованиях, а также общего плана развития, правила наделения нормативными компетенциями территориальных единиц.

Указанная Конституция предусматривает еще одну категорию законов, которые по их предмету можно было бы назвать органическими и которые принимаются в особом порядке. Это статутные законы, которые согласно ст. 152 Конституции регулируют основные права и свободы лиц, процедуры и средства их защиты, судебное управление, учреждения и механизмы участия граждан (имеется в виду политическое участие) и чрезвычайное положение. Статья 153 предусмотрела, что одобрение, изменение или отмена статутных законов требуют абсолютного большинства голосов членов Конгресса и должны осуществляться в рамках одной легислатуры. Процедура включает предварительную проверку исполнимости (т.е. по сути – конституционности) законопроекта Конституционным судом, причем любой гражданин может выступать в защиту проекта или оспаривать его.