Парламентский иммунитет

Это термин, означающий неприкосновенность парламентария, которая представляет собой одну из важнейших гарантий его статуса. Она имеет целью прежде всего оградить парламентария от уголовного преследования со стороны исполнительной власти под ложными предлогами. Ведь если уголовное дело возбуждено и к парламентарию применены меры пресечения (включая возможный арест), то пока суд разберется, пройдут месяцы, в течение которых парламентарий не сможет работать в палате. Поэтому парламенты еще в период борьбы с королевской властью добились для своих членов иммунитета. Конституции регулируют этот институт различно.

Германский Основной закон в ст. 46 установил:

«...2. За уголовно наказуемое действие депутат может быть привлечен к ответственности или арестован только с разрешения Бундестага, за исключением случаев задержания при совершении деяния или в течение следующего дня.

3. Разрешение Бундестага требуется, далее, при любом ином ограничении личной свободы депутата или для возбуждения против депутата производства согласно статье 18 (эта статья Основного закона предусматривает возможность производства в Федеральном конституционном суде по лишению лица конституционных основных прав за злоупотребление ими. – Авт.).

4. Любое уголовное производство и любое производство в соответствии со статьей 18 против депутата, любой арест и любое иное ограничение его личной свободы должны быть приостановлены по требованию Бундестага».

Таким образом, в Германии иммунитет депутата длится в течение всего срока его полномочий. Подобным же образом решается этот вопрос в Испании, Италии и ряде других стран.

Австрийский Федеральный конституционный закон предоставляет депутатам Национального совета иммунитет в более узком объеме, хотя также на весь срок полномочий. Согласно ч. 2–5 ст. 57 этого акта члены Национального совета могут быть арестованы за совершение уголовно наказуемого деяния только с согласия Национального совета, за исключением случая задержания с поличным на месте совершения преступления. Согласие палаты требуется и для производства у них домашнего обыска. Однако не требуется согласия палаты на уголовное преследование, если деяние явно не связано с политической деятельностью депутата и если со стороны депутата или 1/3 членов постоянного комитета, которому поручены такие дела, не заявлено требование об обращении к Национальному совету, чтобы он высказался о наличии такой связи. Если требование заявлено, преследование прекращается или приостанавливается. Согласие считается полученным, если Национальный совет в течение 8 недель не принял решения по просьбе органа, осуществляющего преследование, причем вопрос на голосование должен быть поставлен не позднее предпоследнего дня срока; период между сессиями в срок не засчитывается. При задержании депутата с поличным немедленно ставится в известность президент Национального совета, и в случае требования палаты или в межсессионный период – постоянного комитета, которому поручены такие дела, депутат должен быть освобожден или преследование вообще прекращено.

В разд. 6 ст. I Конституции США предусмотрено, что сенаторы и представители (т.е. члены Палаты представителей) во всех случаях, кроме совершения измены, тяжкого преступления или нарушения общественного порядка, будут гарантированы от ареста во время пребывания на сессии соответствующей палаты и по пути на сессию и обратно. Здесь мы видим ограничение иммунитета и по объему, и по сроку. Парламентарий в любое время подлежит ответственности за достаточно широкий круг преступных деяний. Что же касается срока, то надо иметь в виду, что сессия Конгресса США практически длится весь год, за исключением сравнительно небольших периодов парламентских каникул.

Наименьший срок действия парламентского иммунитета установила Конституция Японии. Согласно ее ст. 50 члены обеих палат, за исключением случаев, предусмотренных законом (Закон о Парламенте считает таким случаем задержание парламентария с поличным на месте преступления*), не могут быть арестованы в период сессии Парламента; члены Парламента, арестованные до открытия сессии, по требованию соответствующей палаты должны освобождаться из заключения на период сессии. Любопытная получается ситуация: парламентарий позаседал, попринимал законы, а потом снова за решетку.

* См.: Гуреева Н.П., Прокопов В.И. Указ. соч. С. 576.

В Великобритании члены Палаты общин могут быть лишены иммунитета решением одного лишь спикера.

В целом, однако, тенденцию к известному ограничению иммунитета в условиях реального демократического политического режима, думается, следует оценить положительно. Данная привилегия, которую гарантирует парламентский мандат, имеет чисто целевое предназначение и не должна служить укрытием для преступников.

Индемнитет

Этот термин имеет два значения.

Первое значение – неответственность за высказывания и иные действия при осуществлении мандата: в палате, в комитете (комиссии), в иных случаях, когда высказывание носит публичный характер, а равно за содержание вносимых проектов законов и иных решений, за голосование, вопросы и запросы, поправки и т.п. Приведем несколько примеров нормативного установления индемнитета.

Статья 51 Конституции Японии гласит: «Члены обеих палат не несут ответственности за стенами палаты в связи со своими речами, высказываниями и голосованием в палате». Испанская конституция в ч. 1 ст. 71 предусматривает более широкий объем индемнитета: «Депутаты и сенаторы будут пользоваться неприкосновенностью в случае высказывания мнений при осуществлении своих функций» (т.е. не только в стенах палаты), а Регламент Сената 1982 года идет еще дальше: «Сенаторы будут пользоваться, даже после прекращения своего мандата, неприкосновенностью в случае высказывания мнений в парламентских документах и голосования при осуществлении своей функции». Близко к этому регулирование, содержащееся в Регламенте Конгресса депутатов. Неответственность в Испании, таким образом, носит абсолютный и пожизненный характер.

Впрочем, германский Основной закон формулирует принцип индемнитета не столь безоговорочно. Согласно ч. 1 его ст. 46 «депутат ни в какое время не может преследоваться ни в судебном, ни в дисциплинарном порядке или даже привлекаться к ответственности вне Бундестага за свое голосование или за высказывание, сделанное в Бундестаге или в одном из его комитетов. Это не относится к клеветническим оскорблениям».

Очевидно, что злоупотребление индемнитетом, равно как и любым другим правом, не может оставаться безнаказанным. Германская конституционная формулировка избавляет судей от необходимости ограничительно толковать данный принцип, что необходимо, если его границы нормативно не установлены.

В связи с индемнитетом следует упомянуть еще одну гарантию для парламентариев, предусмотренную конституционным правом ряда стран, которая близка как индемнитету, так и иммунитету. Речь идет о праве отказываться от дачи свидетельских показаний. Например, ст. 79 Конституции Словацкой Республики гласит: «Депутат может отказаться свидетельствовать в делах, о которых узнал при осуществлении своей функции, притом и тогда, когда уже перестал быть депутатом». Еще более широко сформулирована данная гарантия в Основном законе для Германии согласно ст. 47 которого, «депутаты имеют право не давать показаний относительно лиц, которые доверили им как депутатам какие-либо факты либо которым они в этом качестве доверили факты, а равно о самих таких фактах. В пределах такого права на отказ от дачи показаний выемка документов не допускается».

Социалистическое государственное право обычно не предусматривает такой гарантии для депутатов, как индемнитет. В Китае Закон об организации ВСНП предусмотрел ее только для тех депутатов, которые входят в состав Постоянного комитета ВСНП.

В Палате общин Великобритании и в некоторых других парламентах существует понятие «преступление против парламента», которое чаще всего проявляется в неуважительном отношении к коллеге по палате или ко всей палате. Жалоба на такое поведение рассматривается сначала в комитете по привилегиям Палаты общин, а затем передается на пленарное заседание Палаты, которая в случае доказанности деяния решает о мере наказания виновного. Такой мерой могут быть предупреждение, выговор, временное отстранение от участия в работе Палаты, тюремное заключение, исключение из состава Палаты. В США и Италии палаты формулируют только обвинение в преступлении против парламента, а затем дело передается в обычный суд.

Второе значение термина «индемнитет», которое можно встретить в конституциях и иных актах, – это вознаграждение парламентария. Оно может складываться из разного рода выплат: жалованья, компенсаций расходов на содержание вспомогательного персонала, проезд, использование средств связи и пр. Уже Конституция США установила в разд. 6 ст. I, что «сенаторы и представители будут за свои услуги получать компенсацию, определяемую законом и выплачиваемую Казначейством Соединенных Штатов». В 1848 году депутатское вознаграждение было установлено во Франции, в 1911 году – в Великобритании.

По этому поводу в обществе возникали дискуссии. Социалистическая доктрина народного представительства исходила из того, что депутат, как отмечалось выше, должен управлять государством, не оставляя своей основной работы: депутатская функция рассматривалась как неосновная, осуществляемая после выполнения «урока» производительной работы (В.И. Ленин), а следовательно, не подлежала особой оплате, не считая возмещения возникших расходов или утраченного заработка. Например, в ст. 82 кубинской Конституции сказано:

«Положение депутата не влечет за собой ни личных привилегий, ни материальных выгод.

В течение времени реального выполнения своих функций депутаты получают ту же заработную плату или то же жалованье по месту работы и поддерживают связь с ним со всеми последствиями».

Соответственно Законоб организации Всекитайского собрания народных представителей установил, что депутаты во время сессии и при выполнении других депутатских обязанностей обеспечиваются государством соответствующей компенсацией и материальными удобствами.

Для такого подхода действительно существуют основания, если помнить, что социалистические представительные учреждения имеют чисто фасадный характер и на деле сами ничего не решают.

В демократических же странах, где парламентарию реально приходится участвовать в инициировании, разработке и принятии важнейших государственных решений, такая деятельность требует от него профессионализации и больших материальных затрат. Парламентарий нуждается в консультациях специалистов, которые даром не даются, ему необходимо постоянное проживание в столице, нужны частые поездки к избирателям, систематическое пользование связью и т.д. Поэтому парламентское вознаграждение, притом высокое, рассматривается ныне как нормальное явление.

Вознаграждение французского парламентария в три раза больше среднего уровня заработной платы. Плюс к этому он получает фиксированные суммы, равные 1/4 вознаграждения, на наем жилья и служебные расходы. Государство оплачивает услуги двух помощников и секретариата депутата. Он может 40 раз в году бесплатно слетать в свой избирательный округ и обратно и бесплатно пользоваться телефонной и почтовой связью.

В США вознаграждение членов Конгресса также многократно превышает средний уровень заработной платы. В 1993 году конгрессмены и сенаторы получили по 10 750 долларов в месяц при том, что средняя заработная плата шахтера составляла 2660 долларов, а у рабочих в промышленном производстве – несколько менее 2 тыс. долларов. Правда, это сравнение, приведенное газетой «Аргументы и факты» (1994, № 23), не совсем показательно. Член Конгресса должен все же обладать значительно более высокой квалификацией, чем промышленный рабочий. Сравнивать, наверно, надо было со средним доходом всех живущих на заработную плату. Американские парламентарии также получают средства на содержание своего вспомогательного аппарата, причем сенаторы содержат свои канцелярии как в Вашингтоне, так и в столице того штата, в котором избраны. Примечательно, что у сенаторов размер выплат зависит от численности населения представляемого штата. Конгрессмены получают на это сумму, равную 3,7 своего оклада (британские парламентарии – 1,3). Членам Конгресса США полагаются бесплатно транспорт, в том числе при заграничных поездках, и связь, а также медицинское обслуживание. Сенатор от крупного штата стоит налогоплательщикам более 1 млн. долларов в год.

Если сопоставлять вознаграждение парламентариев с жалованьем членов правительств, то, например, в Великобритании депутаты Парламента получают 49 % от оклада члена Кабинета или 69 % от оклада младшего министра. Это естественно, поскольку парламентарий не принимает единолично государственных решений, немедленно вступающих в силу и влекущих социально значимые последствия, и поэтому его ответственность намного меньше, чем ответственность министра, который должен принимать такие решения чуть ли не ежедневно. Правда, депутаты российской Государственной Думы держатся иного мнения и установили для себя такое же жалованье, как и для министров.

В ряде стран, включая США, парламентарии, достигшие определенного возраста (он колеблется от 45 до 65 лет) и непрерывно состоявшие в парламенте определенное число лет (начиная обычно с 8 – 10 лет), получают право на специальную пенсию, выплачиваемую независимо от пенсий по иным основаниям.