Понятие и социальная функция

Термин «референдум» происходит от лат. referendum – «то, что должно быть сообщено». Означает он голосование избирателей, посредством которого принимается государственное или самоуправленческое решение. В некоторых странах (например, в Югославии) референдумом называют любое голосование избирателей независимо от его последствий, однако такое понимание ныне – скорее исключение из правила.

В отличие от выборов голосование на референдуме придает юридическую силу не мандату какого-либо лица, а решению какого-либо вопроса. Если соблюдены установленные конституцией и/или законом условия, то принятое путем референдума решение считается решением народа и его юридическая сила нередко выше юридической силы законов, принятых парламентом. Решение на референдуме может приниматься посредством утвердительного или отрицательного ответа избирателей на поставленный вопрос либо посредством выбора между разными вариантами предлагаемого решения (так называемый народный выбор, встречающийся довольно редко).

Голосование избирателей называют еще плебисцитом (от лат. plebiscitum – решение народа). С юридической точки зрения различий между референдумом и плебисцитом нет; это полные синонимы. Однако стилистическое различие имеется: плебисцитом называют референдум по вопросам, имеющим для страны или региона, как принято говорить, судьбоносный характер. Например, если голосованием избирателей формально и/или по существу решается вопрос о государственной принадлежности спорной территории, о форме правления, о дальнейшем существовании правящего режима, о доверии лидеру страны и т.п., то такой референдум нередко официально или неофициально называют плебисцитом.

Авторитарные режимы иногда характеризуются как «плебисцитарная демократия». Это означает, что диктаторская или вообще личная власть обходит представительные органы, вынося важнейшие государственные решения непосредственно на решение избирателей, которые подчас не имеют даже возможности разобраться в их сути. Пока большинство голосующих избирателей доверяет власти предержащей (а голосование к тому же не всегда бывает свободным), она позволяет себе игнорировать или даже ликвидировать органы народного представительства. Так, в Египте в 1976-1978 годах были проведены четыре референдума, носивших по существу плебисцитарный характер: о продлении срока президентского мандата, об избрании Президентом Анвара Садата и усилении власти полиции, о мерах против подрывных элементов и о мерах против оппозиции. В ряде постсоветских республик восприняли эту практику, заменив очередные выборы президентов более ранним референдумом (по сути плебисцитом) о продлении их полномочий (например, в Узбекистане в 1995 г.)

Иногда в литературе можно встретить определение референдума как всенародного опроса (в частности, так его характеризовала сталинская Конституция СССР 1936 г.). Таким определением вряд ли стоит пользоваться, ибо, как вытекает из понятия «опрос», результат голосования в данном случае скорее всего не имеет обязательного значения ни для публичной власти, ни для граждан. В некоторых странах (например, в Швеции) соответствующий институт именуется консультативным референдумом; думается, и такое понятие создает лишь ненужные сложности в восприятии термина «референдум». Болгарское законодательство, опиравшееся на социалистическую Конституцию Народной Республики Болгарии 1971 года, употребляло термин «народный опрос» как обобщающий для референдума и всенародного обсуждения законопроектов.

Бразильская Конституция в ст. 14 среди способов осуществления народного суверенитета называет и референдум, и плебисцит. В ст. 49, определяющей исключительную компетенцию Национального конгресса, под п. XV значатся такие полномочия, как разрешение референдума и назначение плебисцита. При этом в ряде статей Конституции определен предмет плебисцита, а предмет референдума вообще Конституцией не определяется. Профессор А. де Мораес отмечает, что обе формы участия народа в делах государства различаются в основном моментом реализации. Посредством плебисцита граждане осуществляют свои политические права по определенному вопросу с тем, чтобы он впоследствии обсуждался в Национальном конгрессе. Референдум же проводится для ратификации государственного акта после его принятия либо для придания ему силы (отлагательное условие), либо для лишения его силы (резолютивное условие)*. Таким образом, плебисцит по бразильскому конституционному праву имеет совещательный характер, а референдум – решающий. 21 апреля 1993 г. во исполнение переходных положений Конституции Федеративной Республики Бразилии 1988 года был проведен плебисцит о форме правления (республика или монархия) и о «системе правления» (парламентская или президентская), которые должны быть введены в стране по истечении пятилетнего срока действия Конституции. Введение в Конституцию возможности пересмотра учрежденной формы правления явилось уступкой тем политическим силам в Учредительном собрании, которые требовали установления монархии формы правления. Большинство избирателей высказались за сохранение формы и системы правления, установленных действующей Конституцией.

* Moraes A. de. Direito constitucional. 5^а_{_}ed. revista e ampliada. São Paulo: Atlas, 1999, p. 218.

Референдум, будучи институтом непосредственной демократии, даже в демократическом государстве может быть использован как противовес представительной демократии или как средство обойти парламент и принять государственное решение вопреки ему. Это может иметь место, когда право назначения референдума входит в дискреционные (осуществляемые по собственному усмотрению) полномочия главы государства либо правительства. Так, согласно ст. 11 Конституции Французской Республики 1958 года Президент Республики по предложению Правительства во время сессий Парламента или по совместному предложению обеих палат может передать на референдум любой законопроект, касающийся организации публичных властей, реформ, относящихся к экономической или социальной политике нации, и содействующих им публичных служб или разрешающий ратификацию международного договора, который, не противореча Конституции, влияет на функционирование государственных институтов; одобренный на референдуме законопроект промульгируется Президентом как закон. Нельзя при этом не отметить, что инициатор создания действующей французской Конституции де Голль, будучи Президентом, не смущался тем, что ст. 11 Конституции требует для назначения референдума инициативы Правительства или Парламента, и без всякой такой инициативы назначал в 1962 и 1969 годах референдумы, первый из которых повлек даже изменение Конституции в нарушение предусмотренного для этого порядка.

Референдум как непосредственное народное волеизъявление имеет, конечно, преимущество перед представительной демократией, в частности парламентским способом решения общественных и государственных проблем. Однако преимущество это – не абсолютное, о нем мы можем говорить лишь при соблюдении определенных условий. Во-первых, выносимый на референдум вопрос должен быть вполне доступным для понимания рядового избирателя. Как правило, решение, принимаемое путем референдума, – это прежде всего политическое решение, хотя и облекаемое в определенную юридическую форму. Во-вторых, до референдума оно должно быть обстоятельно разъяснено через средства массовой информации избирателям с указанием желаемых и возможных нежелательных последствий. Только при соблюдении этих условий на референдум можно выносить и довольно сложные законопроекты вплоть до проекта конституции.

Референдум был и остается весьма распространенным институтом. Поэтому естественно, что он все чаще отражается в конституциях, хотя и с разной степенью детальности. Если взять статистические цифры, то с 1793 по 1994 год он более всего практиковался в Швейцарии: всего 414 раз на национальном уровне, причем до 1900 года – 57 раз, а наибольшее число народных голосований пришлось на 1971– 1980 годы (87); в 1981 – 1990 годах состоялось 76 референдумов, а в 1991 – 1993 годах – 33. В остальной Европе за эти 200 лет референдумы имели место 149 раз, на Среднем и Ближнем Востоке – 93 раза, в остальной Азии – 30 раз, на Американском континенте – 49 раз, в странах Океании – 64 раза. Всего за это время было проведено 799 общенациональных референдумов. Их обилием выделяются также Италия (43 референдума), Австралия (44), Франция (22), Ирландия (18), Дания (13), Египет (19), Филиппины (11)*.

* См.: Butler D., Ranney A. Referendums. Around the World. L.: 1994, p. 5.

Виды референдума

Классификация референдумов, как и многих других конституционно-правовых институтов, весьма условна.

По предмету референдумы делятся на конституционные, законодательные, международно-правовые и административно-правовые. Возможны и иные виды, например, по финансовым вопросам (такие голосования при выделении кредитов выше определенной суммы часто практикуются в некоторых кантонах Швейцарии), об изменении границ территориальных единиц (проводятся, например, во Франции при слиянии коммун). Конституционным именуется референдум, на котором решаются вопросы, связанные с принятием новой конституции либо с внесением поправок в действующую. Цели законодательного, международно-правового и административно-правового референдумов определены их названием.

По своей обязательности референдумы делятся на обязательные и факультативные.

Обязательный референдум имеет место в случаях, когда иным образом решение по определенному вопросу не может быть принято. Например, в ч. 2 ст. 151 Конституции Испании предусмотрено, что референдум избирательного корпуса соответствующих провинций необходим в качестве одной из стадий процесса выработки и утверждения статута (устава) об автономии объединяющего эти провинции регионального сообщества. А согласно ст. 140 Конституции Швейцарской Конфедерации 1999 года на голосование народа и кантонов* подлежат вынесению:

− изменения федеральной Конституции;

− вступление в организации коллективной безопасности или наднациональные сообщества;

− федеральные законы, объявленные срочными, если для них нет конституционного основания, а срок их действия превышает один год; эти федеральные законы Федеральное собрание должно вынести на голосование в течение года после их принятия.

* Формулировка «голосование народа и кантонов» означает, что решение на референдуме принимается как большинством голосов общего числа проголосовавших избирателей, так и большинством кантонов. Голосом кантона считается результат голосования большинства его избирателей, принявших участие в референдуме (ч. 3 ст. 142 Конституции). Шесть существующих в Швейцарии полукантонов (см. в т. 3 настоящего учебника п. 1 § 6 гл. VI) имеют каждый по половине голоса (ч. 4 ст. 142 Конституции). Только при совпадении результатов голосования народа (т.е. избирателей) и кантонов решение считается принятым.

Кроме того, на голосование только народа подлежат вынесению:

− народные инициативы о полном пересмотре федеральной Конституции;

− народные инициативы о частичном пересмотре федеральной Конституции в форме общего предложения, которое отклонено Федеральным собранием;

− вопрос о том, проводить ли частичный пересмотр федеральной Конституции, если оба совета (т. е. обе палаты Федерального собрания) разошлись во мнениях.

Во втором и третьем случаях референдум предусмотрен в качестве обязательного средства разрешения разногласий – соответственно между группой (100 тыс.) избирателей и Федеральным собранием, и между палатами Федерального собрания. Речь здесь идет не о содержании пересмотра, а лишь о самой необходимости его.

Если в первом случае мы имеем дело с абсолютно обязательным референдумом, то во втором – с относительно обязательным*.

* См.: Jovičić M. Referendum. Pokušaj uporednopravnog izučavanja. Beograd, 1957, s. 11. В своей брошюре югославский профессор M. Йовичич, анализировал, конечно, соответствующие положения швейцарской Конституции 1874 года, но мы сочли возможным применить его суждения к положениям действующей Конституции.

Факультативный референдум – это такой, который можно проводить, а можно и не проводить. Назначение его зависит от усмотрения органа, компетентного назначать референдум, либо от наличия установленной конституцией или законом иной инициативы. Предметом факультативного референдума может стать любой вопрос или проект государственного (самоуправленческого) решения, за исключением вопросов или проектов, вынесение которых на референдум запрещено конституцией или законом. Например, согласно ст. 141 Конституции Швейцарской Конфедерации 1999 года по требованию 50 тыс. избирателей или 8 кантонов на голосование народа могут быть вынесены:

− федеральные законы;

− объявленные срочными федеральные законы, срок действия которых превышает один год;

− федеральные постановления, поскольку это предусмотрено Конституцией или законом;

− международно-правовые договоры, которые: а) являются бессрочными или нерасторжимыми; б) предусматривают вступление в международную организацию; в) влекут многостороннюю унификацию права.

Факультативный референдум может проводиться по решению парламента, части парламента, главы государства и правительства, части избирательного корпуса, иных органов государства.

По времени проведения референдумы могут быть дозаконодательные и послезаконодательные, то есть проводиться до рассмотрения законопроекта парламентом или после такого рассмотрения. Вопрос о времени проведения голосования связан с правовыми последствиями референдума. Дозаконодательные референдумы обычно являются консультативными, а послезаконодательные – ратифицирующими, утверждающими.

По правовым последствиям референдумы могут быть либо консультативными, либо постановляющими. Мнение, поддержанное избирателями на консультативном референдуме не является обязательным ни для парламента, ни для правительства. Консультативный референдум проводится по законопроекту или какому-либо акту, подготовленному государственным органом, а не в результате народной инициативы. Вместе с тем результат голосования на таком референдуме оказывает сильное моральное воздействие и на парламент, и на правительство, поскольку им трудно противиться воле большинства избирателей. Так, в 1955 году в Швеции на консультативном референдуме был получен отрицательный ответ по поводу перехода на правостороннее движение. И парламент, и правительство в результате не решились ввести новые правила дорожного движения. Только через 12 лет после достижения соглашения между основными политическими партиями страны парламент ввел новые правила. В Норвегии на консультативном референдуме в 1972 году 53,49 % избирателей высказались против вступления в Общий рынок. Правительство, благоприятно относившееся к вступлению в эту международную организацию, отказалось от своего намерения, хотя юридически не было связано голосованием. Решение правительства или парламента, противоположное воле большинства избирателей, выраженной на консультативном референдуме, может создать кризисную политическую ситуацию, в результате которой возможны досрочные парламентские выборы, отставка правительства и т. п. Консультативный референдум предусмотрен конституцией Швеции (часть первая § 4 гл. 8 Формы правления 1974 г.).

По месту проведения референдумы могут быть национальными, региональными и местными.