Понятие административного процесса, его признаки, принципы, структура, классификация

На сегодняшний день в административной науке не сложилось устоявшегося и единого понимания административного процесса. Можно выделить, по крайней мере, три основных подхода к его определению.

Первый подход (его еще называют "юрисдикционным") предусматривает так называемое "узкое понимание административного процесса", согласно которого административный процесс - это урегулированный нормами административно процессуального права порядок применения мероприятий административного принуждения и прежде всего административных взысканий (иными словами, в узком понимании административный процесс – это производство по делам об административных правонарушениях). В таком понимании административный процесс имеет исключительно юрисдикционный (правоохранительный) содержание.

Согласно второму подходу ("управленческому"), его еще называют «широким пониманием административного процесса», административный процесс предлагается рассматривать как урегулированный нормами административно-процессуального права порядок рассмотрения индивидуально конкретных дел в сфере исполнительной деятельности органов государственного управления, а в предусмотренных законодательством случаях и другими, уполномоченными на то органами. Другими словами, в широком понимании административный процесс – это вся совокупность административных производств. Данный подход предполагает распространение понятие административного процесса не только на юрисдикционную, но и регулятивную, т. е. на всю нормотворческую и правоприменительную деятельность административных органов.

Наконец, выделяется и третий подход к определению административного процесса, который происходит от понимания юридического процесса как формы правосудия. Следовательно, административный процесс в данном случае рассматривается только как судебное рассмотрение публично-правовых споров, отнесенных к компетенции административных судов.

Следует отметить, что доминирующим в административно правовой научной и учебной литературе остается именно "широкое понимание административного процесса". В любом случае следует различать понятия административного процесса (это всегда деятельность) и административно-процессуального права (это правовые нормы, которые эту деятельность регулируют).

Следовательно, исходя из широкого понимания административного процесса выделяют следующие его признаки и принципы.

Признаки административного процесса:

1) административный процесс связан с государственным управлением, его правовыми формами;

2) связь с материальными нормами административного права;

3) это деятельность, в результате которой возникают общественные отношения, урегулированные нормами административно-процессуального права. Можно отметить, что административный процесс состоит из двух частей: во-первых, деятельности органов государственного управления по рассмотрению конкретных дел; во-вторых, отношений между участниками этой деятельности.

Административный процесс базируется на таких принципах, как:

· верховенство права, законность, охрана интересов лица и государства;

· равенство сторон;

· национальный язык;

· самостоятельность органов (должностных лиц) в принятии решений; оперативность и доступность;

· гласность и открытость, официальность (публичность), полнота;

· объективность и беспристрастность, этичность в отношениях;

· экономичность;

· подконтрольности и ответственности должностных лиц.

Кроме того, во время осуществления административно-процессуальной деятельности публичной администрации должна находит свои воплощения правовая презумпция невиновности и презумпция правомерности действий и требований лиц, обращающихся в государственные органы, ее еще называют презумпцией правомерности правовой позиции гражданина.

Административный процесс в широком смысле имеет свою структуру, состоящую из совокупности производств, под которыми понимают деятельность по решению определенной, сравнительно узкой группы однородных дел. Любое производство состоит из процессуальных стадий, которые в свою очередь делятся на этапы, которые наполнены действиями.

Выделяют следующие стадии административно-процессуальной деятельности:

I. Стадия анализа ситуации (возбуждение административного дела).

II. Стадия принятия решения по делу.

III. Стадия исполнения принятого решения (завершающая стадия).

В практике применения административно-процессуального законодательства методологически необходимо последовательно и четко разграничивать понятия «процесс», «производство», «отдельное производство», «стадия».

Таким образом, административное производство – это вид административного процесса, который объединяет последовательно осуществляемые уполномоченным субъектом (публичной администрацией) процессуальные действия по рассмотрению и разрешению индивидуальных дел.

Любое производство по административным делам состоит из ряда отдельных операций. Изучение таких операций в различных видах административных производств, свидетельствует, по крайней мере, четырех признаках,которые свойственны для них.

Во-первых, они осуществляются последовательно, то есть одна операция сменяет другую, образуя своеобразный цепь действий.

Во-вторых, расположение операций в этой цепи имеет неслучайный характер. Их последовательность логически определена. Так, вынесение постановления по делу не может предшествовать такой операции, как составление протокола об административных правонарушениях.

В-третьих, различным видам административных производств, присущи разные по характеру и назначению операции. Различаются они и по степени урегулированности административно-процессуальными нормами.

В-четвертых, осуществление той или иной операции в том или ином производстве определяется административно-процессуальными нормами и выступает как момент реализации материальных норм административного права.

Эти логические и последовательно заменяемые друг друга операции принято называть стадиями административного производства.

Итак, под административной процессуальной стадиейследует понимать относительно обособленные части административного производства, которые представляют собой совокупность процессуальных этапов, направленных на достижение локальной задачи в рамках общей цели решения конкретного дела.

Каждая стадия имеет свои этапы, которые наполнены действиями.

Этапы административного производства – это совокупность последовательных процессуальных действий, объединенных единой промежуточной целью на определенном отрезке конкретного административного производства.

Действие административного производства – это наименьший структурный элемент административного процесса.

В науке административного права выделяют немало производств, основными из которых являются:

- производство по делам об административных правонарушениях;

- производство по обращениям граждан;

- дисциплинарное производство;

- регистрационное и разрешительное производство;

- контрольно-надзорное производство;

- делопроизводство;

- производство по разработке и принятию нормативно-правовых актов;

- производство по разработке индивидуальных актов управления;

- производство по применению мер принуждения, производства по земельным, налоговым, пенсионным и другим вопросам;

- учредительное производство (создание, ликвидация, реорганизация организационных структур в сфере государственного управления);

- аттестационное производство;

- производство о применении поощрений, присвоения почетных званий, наград.

Существуют различные варианты классификации административного процесса, которые осуществляются путем деления на определенные группы на основании определенного критерия.

Юрисдикционные производства – это производства, для которых характерным является наличие следующих признаков:

1) наличие спора;

2)надлежащее процессуальное оформление;

3) состязательность сторон в производстве;

4) обязательное принятие решения в виде юридического акта;

5) разнообразие органов, уполномоченных рассматривать административные дела.

К таким производствам следует отнести:

- производство по делам об административных правонарушениях;

- дисциплинарное производство;

- производство по жалобам лиц.

Неюрисдикционное производство – это производство, которому наличие признаков юридисдикционного характера не присуще:

- производство по обработке и принятию нормативных актов;

- производство по принятию индивидуальных актов управления;

- производство по заявлениям и предложениям граждан;

- производство по применению административно-предупредительных

мероприятий;

- производство по применению мер административного пресечения;

- регистрационное производство

- разрешительное производство;

- учредительное производство;

- производства по реализации контрольно-надзорных полномочий

- исполнительное производство;

аттестационное производство;

- производство по приватизации государственного имущества;

- производства по земельным, экологическим, финансовым, бюджетным и налоговым делам;

- делопроизводство и др.

Управленческие услуги - это деятельность уполномоченных законом органов публичной администрации (органов исполнительной власти и местного самоуправления), направленная на обеспечение предусмотренных законом прав и интересов физических и юридических лиц, которые проявили инициативу в их реализации. В общем плане управленческая услуга – это административная процедура, которая осуществляется по заявлению (инициативе) физических и юридических лиц. При этом не имеет значения, эти лица обязаны обращаться за данной услугой, как, например, за получением паспорта, или это только их право, как в случае получения определенной лицензии или разрешения. На основании анализа действующего законодательства выделяют следующие группы управленческих услуг с их предметом:

v выдача разрешений на занятие отдельными видами предпринимательской деятельности, на проведение митингов, на размещение рекламы, в том числе аккредитация высших учебных заведений, заведений здравоохранения, аттестация предприятий, рабочих мест, сертификация товаров, работ и услуг);

v регистрация с ведением реестров (регистрация актов гражданского состояния, субъектов предпринимательской деятельности, транспортных средств), в том числе легализация объединений граждан;

v легализация актов (консульская легализация), нострификация (признание дипломов, выданных в других странах), верификация (установление достоверности сертификатов о происхождении товаров);

v социальные управленческие услуги (назначения субсидий, пенсий и тому подобное).