Конституционно-правовые принципы экономической деятельности

Основополагающим таким принципом служит установление в конституции целей использования национальных богатств в общих интересах независимо от того, кто их собственник. Приоритеты в политике, направленной на достижение этих целей, определяются спецификой условий той или иной страны, однако при всем различии приоритетов наблюдается стремление снивелировать условия экономической деятельности, уменьшить или устранить препятствия исторического, географического и иного объективного характера.

Так, согласно ч. 1 ст. 128 Конституции Испании «все богатство страны в его различных формах и независимо от принадлежности прав на него подчиняется общему интересу». Отсюда выводится признаваемая в ч. 2 публичная инициатива в экономической деятельности. Закон может резервировать за публичным сектором (государственным, муниципальным и т.п.) существенные ресурсы или службы, особенно когда они представляют собой монополии, а также разрешить вмешательство в дела предприятий, когда этого требует общий интерес. Статья 130 обязывает публичные власти заботиться о модернизации и развитии всех отраслей экономики, в частности земледелия, животноводства, рыболовства и ремесел, в целях выравнивания жизненного уровня всех испанцев. С той же целью должно уделяться особое внимание горным местностям.

Коль скоро речь зашла об испанской Конституции, стоит отметить, что она, как и ряд других, принятых или новеллизованных в последние десятилетия, предусмотрела возможность государственного планирования экономической жизни. Однако это планирование не имеет ничего общего с «социалистическим» планированием, осуществляемым в директивном порядке по принципу «план – это закон»: каждому предприятию установлено плановое задание, которое подлежит обязательному выполнению. Например, в ст. 15 Конституции КНР утверждалось до 1993 года, что «с помощью всесторонне сбалансированных экономических планов и вспомогательной роли рыночного регулирования государство гарантирует пропорциональное, гармоничное развитие народного хозяйства», а любым организациям или отдельным лицам запрещалось нарушать социально-экономический порядок, срывать государственные экономические планы. В условиях же рыночного хозяйства планирование осуществляется с помощью исключительно косвенных экономических рычагов, делающих для производителя выгодным направлять свои усилия на достижение желательных для общества целей. Примечательно, что в 1993 году ст. 15 китайской Конституции получила новую редакцию:

«Государство осуществляет социалистическое рыночное хозяйство (?!). Государство усиливает законодательную деятельность в области экономики, совершенствует макрорегулирование.

Государство в соответствии с законом запрещает любым организациям или отдельным лицам нарушать экономический строй общества».

Согласно ст. 131 Испанской конституции государство может законом планировать общую экономическую деятельность для удовлетворения коллективных потребностей, для выравнивания и гармонизации регионального и отраслевого развития, для содействия увеличению доходов и богатства и их наиболее справедливого распределения. Проекты планов разрабатываются Правительством на основе предложений автономных сообществ (это крупные региональные образования) при содействии и сотрудничестве профсоюзов, других профессиональных, предпринимательских и экономических организаций. Для этого Конституция учредила специальный Совет.

В качестве другого примера конституционного регулирования экономической деятельности приведем соответствующие положения Конституции Италии, которые в отличие от испанской Конституции содержатся не в специальном разделе, а в части, регулирующей права и свободы.

Констатируя свободу частной хозяйственной инициативы, ст. 41 итальянской Конституции предусматривает возможность установления законом программ и мер контроля, предназначенных для направления и координации в социальных целях публичной и частной экономической деятельности. А ст. 43 предусматривает возможность в целях общей пользы резервировать за государством, публичными образованиями либо сообществами трудящихся или пользователей определенные предприятия или категории предприятий, которые принадлежат к существенным публичным службам либо источникам энергии или монопольно эксплуатируют природные ресурсы, представляющие важный общий интерес. Такие предприятия могут быть экспроприированы за возмещение и переданы указанным субъектам.

Как и во многих других странах, в Италии Конституция особое внимание уделяет экономической деятельности в сельском хозяйстве. Согласно ст. 44 в интересах рациональной эксплуатации земли и справедливых социальных отношений допускаются: возложение законом обязательств на частную земельную собственность, установление ее пределов в зависимости от регионов и сельскохозяйственных зон, мер по улучшению земель, преобразование латифундий (т.е. крупных поместий, которые эксплуатируются с использованием полуфеодальных отношений), реконструкция производственных единиц, поддержка мелкой и средней собственности, льготы для горных местностей.

Примечательная особенность итальянской Конституции в том, что она подчеркивает признание Республикой социальной функции кооперативов, основанных на взаимной помощи и не допускающих спекуляции, а также предписывает законодательные меры для охраны и развития ремесел (ст. 46). Другая заслуживающая внимания особенность состоит в том, что согласно ст. 47 Республика поощряет и охраняет сбережения во всех формах, регламентирует, координирует и контролирует кредитное дело, благоприятствует вложению народных сбережений в жилищную собственность, в непосредственную земледельческую собственность и в прямое и косвенное акционерное инвестирование в крупные производственные комплексы страны.

Важную роль в обеспечении конституционных принципов экономической системы играет текущее законодательство, направленное на обеспечение честной конкуренции и недопущение частных монополий, начало которому положил известный американский закон Шермана 1890 года.

В конституциях развивающихся стран часто содержатся нормы, обеспечивающие особую охрану национального капитала. Это понятно, поскольку национальный капитал обычно не в состоянии конкурировать на равных с капиталом наиболее развитых стран. Но такие нормы имеют по сути временный характер, действуя, пока сохраняется неравная ситуация. Так, выше уже упоминалось, что бразильская Конституция среди принципов экономического строя указала благоприятствование бразильским малым предприятиям. Однако в 1995 году была отменена ст. 171, создававшая бразильским предприятиям привилегированное положение. Это, несомненно, позитивный результат экономического развития страны, свидетельствующий, что национальный капитал может уже конкурировать с иностранным на равных.

В ст. 172 бразильская Конституция обязывает законодателя регулировать инвестиции иностранного капитала в национальных интересах, стимулировать реинвестиции и определять условия и порядок вывоза прибылей. В Конституции содержатся далее положения, регулирующие статус публичных и смешанных предприятий, принципы планирования экономической жизни, предоставления публичных услуг, поощрения кооперативов, эксплуатации природных ресурсов, статус союзных монополий и ряд других положений, касающихся экономической системы.

Что касается социалистических государств, то их конституции постепенно стали наряду с принципом государственного планирования экономической и социальной жизни определять статус государственных предприятий и принципы их деятельности, а также статус кооперативов, имея в виду некоторое расширение их самостоятельности.

Для примера рассмотрим относящиеся к данному вопросу нормы китайской Конституции. Хотя в ней, что типично для социалистических конституций, много фраз, представляющих собой чистую пропаганду и не имеющих собственно регулятивного содержания, привести их целесообразно, ибо они отражают менталитет правящих сил и их восприятие собственного народа.

Так, редакция 1993 года ст. 7 Конституции КНР гласит: «Государственная экономика – социалистическая экономика общенародной собственности, руководящая сила в народном хозяйстве. Государство гарантирует укрепление и развитие государственной экономики». В ст. 8 говорится о кооперации в городе и деревне и в части третьей устанавливается: «Государство охраняет законные права и интересы коллективных хозяйственных организаций города и деревни, поощряет и направляет коллективные хозяйства и содействует их развитию». Согласно части второй ст. 9 государство гарантирует рациональное использование природных ресурсов, берет под охрану ценные виды животных и растений, а в части пятой ст. 10 Конституция обязывает землепользователей рационально использовать землю. В ст. 11 гарантируется, как отмечалось, государственная охрана законных прав и интересов индивидуальных и частных хозяйств, деятельность которых, однако, направляется государством и которые находятся под государственным контролем и наблюдением.

На государство в ст. 14 возлагаются такие примечательные задачи, как неуклонное повышение производительности труда и эффективности экономики, развитие производительных сил общества, проведение режима экономии, рациональное распределение средств накопления и потребления, учет государственных, коллективных и личных интересов и на основе развития производства постепенное улучшение материальной и духовной жизни народа. Нетрудно себе представить, какой рост государственной бюрократии может быть достигнут под эти невыполнимые для государства задачи.

Основы статуса хозяйствующих субъектов определены в Конституции КНР следующим образом. «Государственные предприятия в рамках, установленных законом, имеют право на самостоятельное ведение хозяйства», – гласит часть первая ст. 16 в редакции 1993 года. А в соответствии с частью первой ст. 17 «коллективные хозяйственные организации, соблюдая соответствующие законы, имеют право на самостоятельное ведение хозяйственной деятельности» (редакция 1993 года опустила слова «руководствуясь государственным планом»). Вторые части обеих статей говорят об участии трудящихся в управлении указанными хозяйственными единицами. При этом, однако, не следует забывать, что в преамбуле Конституции констатирована руководящая роль Коммунистической партии Китая, которая, как и в других социалистических странах, практически сводит на нет любые демократические институты.

В ст. 18 предусмотрена возможность иностранных инвестиций в китайскую экономику.

Заслуживает внимания и конституционное регулирование системы управления социалистическим народным хозяйством в КНДР. Согласно ст. 30 Конституции КНДР «государство руководит и управляет экономикой страны на основе тэанской системы работы, являющейся передовой социалистической формой управления экономикой, при которой экономика управляется научно обоснованными и рациональными методами при опоре на коллективные усилия масс производителей, и на основе новой системы руководства сельским хозяйством, при которой сельское хозяйство управляется индустриальным методом». Реально тэанская система, названная по географическому месту рождения «опыта», означает коллегиальное управление предприятием, осуществляемое расширенным комитетом Трудовой партии Кореи (правящая коммунистическая партия). Статья 31 характеризует народное хозяйство КНДР как плановое, определяет цели планирования, требует обеспечивать высокие темпы роста производства и пропорциональное развитие народного хозяйства с помощью унификации и детализации планирования. В соответствии со ст. 34 внешняя торговля ведется государством или под контролем государства, а таможенная политика имеет целью охрану самостоятельной национальной экономики. Часть вторая ст. 32 обязывает государство усиливать во всех областях борьбу за экономию и увеличение производства, осуществлять строгий финансовый контроль, увеличивать государственные накопления, умножать и развивать социалистическую собственность.

О результативности всего этого наглядно свидетельствует сравнение уровней социально-экономического развития Северной и Южной Кореи.

Финансовая система

Это весьма важный компонент экономической системы, ибо именно через финансовые механизмы государство в нормальных условиях решает свои экономические (и социальные) задачи. Поэтому не случайна тенденция ко все более полному регулированию в конституциях финансовых отношений. Оно все чаще содержится в специальных главах и разделах конституций, где регулируются прежде всего бюджетные и налоговые отношения, включая обычно и бюджетный процесс, а также основы статуса центральных банков. В федеративных государствах особое место в этих разделах и главах уделяется разграничению полномочий в сфере государственных финансов между федерацией и ее субъектами.

Например, в гл. VII «Финансы» Конституции Японии 1946 года (ст. 83–91) установлено, что право распоряжения государственными финансами осуществляется на основе решения Парламента. Любые изменения в налогообложении производятся только на основании закона и при соблюдении предписанных законом условий. Только Парламент решает, какие расходы может производить государство и какие принимать на себя денежные обязательства. Проект бюджетанакаждый финансовый год (финансовый, или бюджетный, год во многих государствах не совпадает с календарным годом) составляется и представляется на обсуждение и утверждение Парламенту Кабинетом. На случай непредвиденного бюджетного дефицита может быть образован резервный фонд, ответственность за расходование которого несет Кабинет, однако производимые им ассигнования из этого фонда нуждаются в последующем одобрении Парламента. Частью бюджета являются расходы императорской фамилии, ибо все ее имущество находится в собственности государства. Конституция запрещает использовать государственные денежные средства или иное имущество в интересах религиозных, благотворительных, просветительских или филантропических учреждений, не подконтрольных публичным властям. Заключительный отчет о государственных расходах и доходах ежегодно проверяется Ревизионным советом и представляется Кабинетом Парламенту вместе с докладом Ревизионного совета в течение следующего финансового года. Не реже, чем ежегодно, Кабинет обязан докладывать Парламенту и народу о состоянии государственных финансов.

Сходное в основных чертах регулирование содержится и в ряде других конституций. Некоторые из них регулируют подчас также другие вопросы, связанные с государственными финансами.

Так, в конституциях нередко регулируется ситуация, когда бюджет государства по какой-либо причине не утвержден парламентом своевременно. Например, согласно ч. 3 и 4 ст. 134 Испанской конституции Правительство представляет Конгрессу депутатов (нижней палате парламента) генеральный бюджет государства не менее чем за три месяца до истечения бюджетного года; если новый бюджет не принят до начала нового бюджетного года, то до его принятия автоматически продлевается бюджет предыдущего года. Несколько иначе регулирует данную проблему германский Основной закон (ст. 111). Если новый бюджетный год начался без утвержденного бюджета, Федеральное правительство может производить только расходы, необходимые для содержания установленных законом учреждений и проведения предусмотренных законом мероприятий, для исполнения юридически обоснованных обязательств Федерации, для продолжения строительства, закупок и других действий или дальнейшего выделения средств на эти цели, поскольку в бюджете предыдущего года были предусмотрены соответствующие суммы. Если указанные расходы не покрываются доходами от установленных источников, Федеральное правительство может воспользоваться кредитами, не превышающими одной четверти итоговой суммы бюджета предыдущего года.

Что касается налогов, то обычно конституции выраженным образом (expressis verbis) относят их установление, регулирование, изменение и отмену к исключительной компетенции парламентов. Например, согласно ст. 138 Конституции Румынии 1991 года налоги, сборы и другие платежи в государственный бюджет и в бюджет государственного социального страхования устанавливаются только законом, а местные налоги и сборы – местными или уездными советами в пределах и на условиях, предусмотренных законом.

Социалистические конституции по поводу государственных финансов обычно весьма лапидарны, не желая связывать рук правящей партийной олигархии. Например, китайская Конституция упоминает о государственном бюджете лишь в статьях о компетенции Всекитайского собрания народных представителей (ВСНП), его Постоянного комитета и Государственного совета (правительства), да еще в перечне комиссий ВСНП упоминается финансово-экономическая, а в составе Государственного совета – Главный ревизор.

Проблематика финансовых полномочий парламентов рассматривается ниже в п. 5 § 1 гл. VIII, а процедура их осуществления – в п. 6 § 5 этой же главы.

В связи с последним стоит отметить, что в демократических странах институты, ревизующие государственные финансы, – Счетные палаты и т.п. – создаются обычно не при правительствах, а при парламентах или вообще в качестве независимых органов, о чем подробнее будет сказано ниже – в п. 2 § 8 гл. VIII.