Понятие и значение финансового контроля

Финансовый контроль –особая деятельность уполномоченных субъектов контрольных правоотношений по контролю, проверке законности финансовых операций, деятельность, имеющая важное значение для безопасного функционирования процесса формирования и использования денежных средств бюджетов. Данная деятельность является неотъемлемой частью финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Финансовый контроль как элемент управления финансами и денежными ресурсами является регламентированной деятельностью специально созданных контролирующих органов за соблюдением финансового законодательства и финансовой дисциплины всех экономических субъектов.

Финансовая дисциплина – это выполнение субъектами финансовых отношений обязанностей, содержащихся в финансовом законодательстве, а также в соответствующих законодательству актах ненормативного характера в целях упорядочивания и совершенствования процессов образования, распределения и использования денежных фондов государства и муниципальных образований, предприятий, учреждений, организаций и физических лиц.

Характерными чертами финансовой дисциплины можно назвать то, что:

а) она представляет собой соблюдение установленного финансовым за­конодательством порядка;

б) соблюдение финансовой дисциплины является соответствующими и правом и обязанностью, распространяется на всех участников финансовых правоотношений, обладающих финансовой правосубъектностью;

в) обеспечивается мерами государственного принуждения. Финансовый контроль играет важную роль не только в соблюдении финансовой дисциплины, но и в обеспечении финансовой безопасности.

В Лимской декларации руководящих принципов контроля, принятой в октябре 1977 года на IX конгрессе Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ), указано, что организация государственного финансового контроля – это обязательный элемент управления, который влечет за собой ответственность перед обществом^[1].

Значение финансового контроля выражается в том, что он служит важнейшим способом обеспечения законности, целесообразности и эффективности финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Финансовый контроль призван предупреждать злоупотребления в сфере образования и использования денежных средств государства и муниципальных образований.

Государственный финансовый контроль в современном государстве выступает непременным атрибутом всей системы государственного управления и важнейшим средством обеспечения финансовой безопасности. При этом, финансовый контроль служит формой реализации контрольной функции финансов и в системе финансовой деятельности государства и муниципальных образований необходим для защиты интересов государства.

Объектамигосударственного и муниципального финансового контроля являются движение денежных средств в процессе аккумулирования, распределения и использования публичных денежных фондов, а также материальные, трудовые и иные ресурсы.

Предметомгосударственного и муниципального финансового контроля выступают валютные и кассовые операции, сметы предприятий, налоговые декларации, операции с бюджетными средствами, бухгалтерская документация и т.д.

Совершенствование системы управления государственным финансовым контролем Российской Федерации предполагает изменение функционирования как финансовой системы, так и системы использования государственных средств, обеспечения прозрачности финансовых потоков государства, оперативной и адресной доставки государственных средств. Система управления финансовым контролем государства должна охватывать, и охватывает управление не только государственными средствами, но и средствами юридических и физических лиц.

3.1. Виды финансового контроля

Финансовый контроль подразделяется на несколько видов по разным основаниям.

В зависимости от времени проведения выделяют: предварительный, текущий и последующий.

Предварительный финансовый контроль проводится до совершения финансовых операций по формированию, распределению и использованию денежных фондов.

Текущий финансовый контроль осуществляется непосредственно в процессе совершения финансовых (денежных) операций. Он проводится постоянно при проведении финансовых операций.

Последующий финансовый контроль – это контроль, осуществляемый после совершения финансовых операций, позволяющий оценить состояние финансовой дисциплины.

В зависимости от особенностей правового статуса субъектов, осуществляющих финансовый контроль выделяют: государственный, муниципальный, аудиторский и общественный контроль.

1. Государственный финансовый контроль осуществляется федеральными органами законодательной и исполнительной власти, а также специально созданными органами исполнительной власти. Например, финансовый контроль осуществляется Федеральным Собранием – представительным и законодательным органом – в процессе проведения слушаний по вопросам формирования и исполнения федерального бюджета. Федеральное Собрание Российской Федерации осуществляет парламентский контроль посредством формирования Счетной палаты, призванной обеспечивать конституционное право граждан Российской Федерации на участие в управлении делами государства путем осуществления внешнего государственного аудита (контроля) (ст. 1 Федерального закона от 05.04.2013 № 41 -ФЗ (ред. от 07.02.2017) «О Счетной палате Российской Федерации»).

К органам исполнительной государственной власти общей компетенции относятся Правительство РФ, правительства, администрации субъектов РФ. Данный вид контроля, в зависимости от сферы действия, включает:

1) Общегосударственный финансовый контроль, осуществляемый органами государственной власти общей компетенции и специальной компетенции;

2) Ведомственный финансовый контроль, осуществляемый министерствами и органами исполнительной власти на подведомственных предприятиях, организациях и учреждениях. Данный вид контроля подразде­ляется на:

– внутриведомственный, осуществляемый отраслевыми министерствами и ведомствами за финансовой деятельностью подотчетных предприятий и организаций;

– внутрихозяйственный, являющейся проверкой производственной и хозяйственной деятельности предприятий и его структурных подразделений.

2. Уполномоченные и финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований осуществляют финансовый контроль за операциями с бюджетными средствами участников соответствующего бюджетного процесса (например, главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств).

3. Аудиторский финансовый контроль – независимый вневедомственный контроль, осуществляемый субъектами аудиторской (предпринимательской) деятельности. Аудиторская деятельность – деятельность по проведению аудита и оказанию сопутствующих аудиту услуг, осуществляемая аудиторскими организациями и индивидуальными аудиторами. Аудит – независимая проверка бухгалтерской (финансовой) отчетности аудируемого лица в целях выражения мнения о достоверности такой отчетности (ст. 1 Федерального закона от 30.12.2008 № 307-ФЗ (ред. от 01.05.2017) «Об аудиторской деятельности»).

Аудит не подменяет собой государственный финансовый контроль, поэтому и законодателем цель аудита определена в качестве выражения мнения о достоверности финансовой (бухгалтерской) отчетности проверяемых лиц и соответствии порядка ведения бухгалтерского учета законодательству РФ.

Учитывая важное значение аудиторского контроля как независимого высококвалифицированного способа проверки финансовой и хозяйственной деятельности, государство осуществляет нормативно-правовое регулирование отношений, складывающихся в этой сфере.

4. Общественный финансовый контроль является относительно новой разновидностью финансового контроля, точнее видом негосударственного финансового контроля. В настоящее время отсутствует легальное понятие общественного финансового контроля. В юридической литературе под общественным финансовым контролем понимают контрольную деятельность, осуществляемую гражданами, общественными объединениями, а также негосударственными органами, направленную на подтверждение рационального, целевого и правомерного использования общественных ресурсов исполнительными органами государственной власти, местного самоуправления и хозяйствующих субъектов^[2].

3.2. Методы финансового контроля

Финансовый контроль проводится разнообразными методами, под которыми понимают приемы или способы, средства его осуществления.

Все методы финансового контроля носят принудительный характер, поскольку осуществляются независимо от воли подконтрольного субъекта. Уполномоченные органы финансового контроля проводят контрольные мероприятия в односторонне-властном порядке. При этом, основанием применения указанных мер принуждения не всегда являются правонарушения. Порядок осуществления финансового контроля методами наблюдения, анализа, обследования, проверки, ревизии можно отнести к особым мерам финансово-процессуального принуждения предупредительного характера.

Исходя из этого в качестве форм финансового контроля должны выступать: ревизия, проверка, обследование, анализ, финансовая экспертиза, санкционирование операций и др. В основу подобного деления положены объем и глубина охвата финансовым контролем различных сторон хозяйственной и финансовой деятельности предприятий и организаций.

Основной метод финансового контроля – ревизия,под которой понимают наиболее глубокое, полное и всестороннее обследование финансово-хозяйственной деятельности предприятий, организаций, учреждений с целью проверки ее законности, эффективности и целесообразности хозяйственно-финансовой деятельности. При ревизии проверяют все операции экономического субъекта с использованием всех не­обходимых для этого приемов и способов – от сверки имеющихся на месте документов до встречных проверок в организациях, с которыми связан проверяемый объект финансовыми или другими отношениями. Это дает практическую и техническую возможность выявить даже незначительные нарушения финансового законодательства.

Задачами ревизии являются:

– контроль за финансово-хозяйственной деятельностью организаций;

– проверка законности операций, произведенных организацией, и соблюдение финансовой и сметной дисциплины;

– обеспечение сохранности активов, выявление случаев хищений и незаконного расходования денежных и материальных ценностей;

– изучение состояния учета, достоверности документов по оформлению отдельных операций, бухгалтерских записей;

– проверка правильности складского хозяйства и учета материалов по местам их хранения и использования;

– изучение постановки налогового учета и расчетов с бюджетом и внебюджетными фондами и др.

Проверка –это единичное контрольное действие или исследование состояния на определенном участке деятельности проверяемого субъекта. Финансовая проверка с точки зрения права предстает как процессуальное действие по контролю финансово-хозяйственной деятельности. Оно выражается в сопоставлении фактических данных контроля с данными, отраженными в документах (налоговых, отчетных, балансовых, расходных).

В зависимости от места проведения проверки делятся на камеральные и выездные. По полноте охвата материала различают проверки сплошные, когда проверяются все документы организации, без пропусков и предположений об отсутствии нарушений, и частичные (выборочные), когда проверяются только часть (определенная выборка) документов. По объему проверяемых вопросов проверки могут быть комплексными, выборочными и тематическими (целевыми).

Обследование –оперативное выявление положения дел по определенному вопросу, входящему в компетенцию органа финансового контроля, в целях определения целесообразности проработки данной проблемы и необходимости проведения детальной проверки. Обследование является одним из основных методов предварительного контроля.

В ходе обследования решаются следующие основные задачи:

1) мониторинг финансовой отчетности контролируемого субъекта;

2) диагностика его финансового состояния;

3) анализ исполнения бюджетных назначений и правильность их оформления (соблюдение инструкций, нормативов, лимитов);

4) правовой статус, организационно-правовая форма и ее соответствие действующему законодательству;

5) оценка уровня приемлемого обозначения цели государственных расходов.

Анализ –это системное и пофакторное исследование отдельных вопросов финансово-хозяйственной деятельности экономического субъекта. Обычно анализу подвергается периодическая или годовая отчетность субъекта хозяйствования, на основании которой исследуются главные финансово-экономические показатели его деятельности.

Финансово-экономическая экспертиза –проведение специалистами исследования действительных объемов и направлений движения финансовых средств в целях выявления целесообразности, эффективности и рациональности проведенных финансовых операций и финансово-хозяйственной деятельности и контролируемого субъекта за проверяемый период.

Под санкционированием операцийпонимается совершение разрешительной надписи после проверки документов, представленных в целях осуществления финансовых операций, на их наличие и (или) на соответствие указанной в них информации требованиям бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

3.3. Организационно-правовые основы

государственного финансового контроля

Действующим законодательством определены субъекты, осуществляющие функции государственного финансового контроля: Контрольное управление Президента Российской Федерации; Счетная Палата Российской Федерации; Министерство финансов Российской Федерации; Центральный банк РФ; Федеральная налоговая служба; Федеральная таможенная служба; Министерство экономического развития Российской Федерации; система органов федерального казначейства Минфина России; Федеральная служба по финансовому мониторингу Минфина России; Прокуратура РФ, а также иные органы контроля за поступлением, расходованием и использованием средств и имущества государства. Отметим, что государственный финансовый контроль в ряде случаев осуществляют и коммерческие банки.

Финансовый контроль органов исполнительной власти общей компетенции реализуется через Правительство РФ, правительства, администрации субъектов РФ и администра­ции муниципальных образований, которые осуществляют контрольные полномочия как самостоятельно, так и посредством организации деятельности специализированных контролирующих структур.

Цель президентского контроля определяется конституционным статусом Президента РФ. Согласно ст. 80 Конституции РФ Президент РФ является главой государства, он гарант Конституции, прав и свобод человека и гражданина, определяет основные направления внутренней и внешней политики государства. Президентский контроль охватывает следующие объекты: федеральные органы исполнительной власти; органы исполнительной власти субъектов, их должностных лиц, а также организации. Главное в президентском контроле – своевременно и полностью вскрыть причины нарушений, обеспечить их оперативное устранение и организовать контрольную работу таким образом, чтобы исключить в дальнейшем возможность повторения отклонений (ошибок, нарушений, злоупотреблений, правонарушений). Так, в соответствии с Указом Президента РФ от 08.06.2004 № 729 «Об утверждении Положения о Контрольном управлении Президента Российской Федерации» среди основных задач Управления является контроль и проверка исполнения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также организациями федеральных законов (в части, касающейся полномочий Президента Российской Федерации, в том числе по обеспечению прав и свобод человека и гражданина), указов, распоряжений и иных решений Президента Российской Федерации; контроль за реализацией общенациональных проектов; контроль за реализацией ежегодных посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации и др.

Создание Счетной палаты предусмотрено непосредственно Конституцией РФ, где в ст. 101 указано, что для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяются федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации».

Счетная палата является постоянно действующим высшим органом внешнего государственного аудита (контроля), образуемым в порядке, установленном Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации» и подотчетным Федеральному Собранию. Счетная палата является особым органом государственного финансового контроля специальной компетенции, который выделяется своим правовым статусом из круга органов государственной власти, имеющих отношение к финансовому контролю.

В указанном ряду субъектов контрольных правоотношений, возникающих по осуществлению государственного финансового контроля следует назвать Правительство Российской Федерации, которое является высшим исполнительным органом государственной власти России и в соответствии с Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. №2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» контролирует разработку и исполнение федерального бюджета, проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики, осуществляет регулирование и контроль валютных отношений. Одна из важнейших задач Правительства – осуществление мер по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации.

Министерство финансов Российской Федерации имеет непосредственное отношение к процессу осуществления государственного финансового контроля, поскольку осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федеральной налоговой службы, Федерального казначейства. Кроме того, одним из полномочий Министерства финансов является мониторинг предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, достижения федеральными органами исполнительной власти – субъектами бюджетного планирования значений целевых показателей результативности предоставления субсидий и ведение реестра субсидий. В ведении Министерства финансов Российской Федерации находится Федеральная таможенная служба.

Федеральная таможенная служба (ФТС России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации среди иных функций, функции по контролю и надзору в области таможенного дела^[3]. Контрольные полномочия таможенных органов имеют важное значение для реализации фискальных интересов государства. Таможенными органами взимаются таможенные платежи, являющиеся источником пополнения государственной казны. Значимость таможенных платежей, зависимость бюджета страны от внешнеэкономической деятельности обусловливают необходимость контроля за соблюдением таможенного законодательства.

Министерство экономического развития Российской Федерации (Минэкономразвития) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере обеспечения энергетической эффективности при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд, обеспечения энергосбережения и повышения энергетической эффективности государственными и муниципальными учреждениями, организациями, осуществляющими регулируемые виды деятельности, повышения энергетической эффективности экономики Российской Федерации (Постановление Правительства РФ от 05.06.2008 № 437 (ред. от 06.06.2015) «О Министерстве экономического развития Российской Федерации» //Собрание законодательства РФ. 16.06.2008, № 24, ст. 28670). Министерство экономического развития Российской Федерации осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственных ему Федеральной службы по аккредитации (Росаккредитация), Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр), Федеральной службы государственной статистики (Росстат), Федеральной службы по интеллектуальной собственности (Роспатент), Федерального агентства по управлению государственным имуществом (Росимущество).

Перечисленные в законодательстве полномочия Министерства экономического развития не связаны с непосредственным осуществлением финансового контроля, но следует отметить, что отдельные полномочия, которыми наделено Министерство, реализуются во взаимодействии с другими органами государственной власти, что позволяют отнести Министерство экономического развития Российской Федерации к органам финансового контроля общей компетенции. Так, например, порядок определения нормативных затрат устанавливается соответствующими федеральными органами, осуществляющими функции и полномочия учредителя в отношении федеральных бюджетных учреждений и федеральных автономных учреждений по согласованию с Министерством финансов Российской Федерации и Министерством экономического развития Российской Федерации.

Центральный банк РФ занимает особое место в системе государственного финансового контроля.

Банк России осуществляет постоянный надзор за соблюдением кредитными организациями и банковскими группами законодательства Российской Федерации, нормативных актов Банка России, установленных ими обязательных нормативов и (или) установленных Банком России индивидуальных предельных значений обязательных нормативов. Банк России осуществляет анализ деятельности банковских холдингов и использует полученную информацию для целей банковского надзора за кредитными организациями и банковскими группами, входящими в банковские холдинги (Федеральный закон от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru).

Банковский надзор, осуществляемый Центральным банком РФ, призван содействовать развитию и стабилизации банковской системы, что в целом связано необходимостью соблюдения публичных финансовых интересов и обеспечением финансовой безопасности в системе денежно-кредитных от­ношений.

Специфичность контрольно-надзорных полномочий Банка России обусловлена, прежде всего, отсутствием в Российской Федерации специальных казначейских банков, обслуживающих счета бюджетов бюджетной системы.

Отечественные коммерческие банки осуществляют ряд банковских операций, которые можно назвать стратегически важными. Например, с участием коммерческих банков между налогоплательщиками и бюджетами бюджетной системы возникают особые налоговые правоотношения. В указанных правоотношениях коммерческие банки выступают посредниками, они обязаны исполнять поручение налогоплательщика на перечисление налога в бюджетную систему Российской Федерации на соответствующий счет Федерального казначейства (ст. 60 НК РФ). Кроме того, кредитные организации являются участниками некоторых бюджетных правоотношений. Например, Федеральное казначейство и кредитные организации заключают генеральное соглашение для размещения средств федерального бюджета на банковских депозитах в кредитных организациях (Постановление Правительства РФ от 24.12.2011 № 1121 «О порядке размещения средств федерального бюджета на банковских депозитах» // Собрание законодательства РФ. 02.01.2012, № 1, ст. 161).

При этом необходимо указать, что коммерческие банки осуществляют особый вид предпринимательской деятельности и являются крупнейшими налогоплательщиками.

Среди органов государственной власти, реализующих особые контрольно-надзорные полномочия в сфере публичных финансов можно назвать и правоохранительные органы. Например, Прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за исполнением действующих законов, устанавливает и производит действия по устранению любых правонарушений, в том числе, финансовых. Отметим, что Генеральная прокуратура РФ представляет собой единую федеральную централизованную систему органов, подчиненных Генеральному прокурору РФ. При необходимости прокурор может использовать свои полномочия для контроля, вправе требовать от органов контроля проведения проверок, а в случае злоупотреблений пресекать их.

Следует отметить особые полномочия органов внутренних дел и следственных органов. Так, по запросу налоговых органов органы внутренних дел участвуют вместе с налоговыми органами в проводимых налоговыми органами выездных налоговых проверках.

В процессе осуществления государственного финансового контроля создаются особые контрольные правоотношения. Из вышеприведенного анализа полномочий органов государственной власти следует, что контрольные правоотношения характеризуются наличием властного воздействия уполномоченных органов на подконтрольных (контролируемых) субъ­ектов. Объектом указанных правоотношений является соблюдение установленного порядка формирования, распределения и использования денежных средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Финансовый контроль в процессе образования, распределения и использования денежных фондов государства и муниципальных образований, нацелен на достижение рационального и эффективного управления государственными финансовыми средствами. Основной задачей финансового контроля является осуществление деятельности по проверке, выявлению, констатации и устранению выявленных нарушений в деятельности субъектов финансовых правоотношений.