Бюджетная система страны, модели ее

Построения в федеративных и унитарных государствах, бюджетное устройство и

Бюджетный процесс

Бюджетное устройство Российской Федерации

Бюджетное устройство представляет собой организацию бюджетной системы, принципы ее построения. Как отмечалось, бюджетная система — это основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

В унитарных (единых) государствах бюджетная система включает два уровня: государственный бюджет и местные бюджеты, находящиеся в ведении органов местного самоуправления.

В федеративных государствах бюджетная система состоит из трех уровней:

* государственный бюджет, или федеральный бюджет, или бюджет центрального правительства;

* бюджеты членов федерации (штатов — в США, провинций — в Канаде, субъектов Федерации — в России);

* местные бюджеты.

В унитарных государствах местные бюджеты своими доходами и расходами не входят в государственный бюджет, а в федеративных государствах — не включаются в бюджеты членов федерации, доходы и расходы которых не входят в федеральный бюджет.

Государственная бюджетная система Российской Федерации, как отмечалось ранее, состоит из бюджетов трех уровней и включает:

• первый уровень — федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;

• второй уровень — бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюд­жетных фондов;

• третий уровень — местные бюджеты.

Бюджеты нижестоящих органов самоуправления не вхо­дят своими доходами и расходами в бюджеты вышестоящих уровней.

Бюджетное устройство в Российской Федерации осно­вывается на следующих принципах бюджетной системы (ст. 28 БК):

1. единства бюджетной системы РФ;

2. разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы РФ;

3. самостоятельности бюджетов;

4. равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований;

5. полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов;

6. сбалансированности бюджета;

7. результативности и эффективности использования бюджетных средств;

8. общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов;

9. прозрачности (открытости);

10. достоверности бюджета;

11. адресности и целевого характера бюджетных средств;

12. подведомственности расходов бюджетов;

13. единства кассы.

Свод федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации образует понятие "консолидированный бюджет". Этот бюджет используется для анализа показателей бюджетной системы, в частности, при установлении нормативов отчислений от федеральных налогов в бюджеты субъектов Федерации. Консолидированный бюджет не утверждается законодательными органами власти.

Исполнительные органы субъектов Федерации составляют консолидированные бюджеты, представляющие собой свод бюджетов всех уровней бюджетной системы на соответствующей территории.

Наиболее сложная проблема в бюджетном устройстве - бюджетный федерализм, т. е. бюджетные взаимоотношения центра и регионов. В соответствии с законодательством РФ доходная часть бюджетов субъектов Федерации должна стоять из собственных и регулирующих налоговых доходов, дотаций и субвенций, кредитных ресурсов.

Собственные налоговые доходы — это доходы, полностью поступающие в установленных размерах в соответствующие бюджеты. По действующему законодательству к налогам субъектов Федерации (региональным) отнесены: налог на имущество предприятий; лесной доход; плата за воду, забираемую промышленными предприятиями из водохозяйственных систем; сбор на нужды образовательных учреждений, взимаемый с юридических лиц; единый налог на вмененный доход. К местным налогам относятся: налог на имущество физических лиц; земельный налог; налог на рекламу; на наследование или дарение; местные лицензионные сборы.

Регулирующие доходы — средства, передаваемые из вышестоящего звена бюджетной системы нижестоящему бюд­жету сверх закрепленных доходов для покрытия его расхо­дов; зачисляются в соответствующие бюджеты исходя из размеров процентных отчислений, устанавливаемых при ут­верждении вышестоящего бюджета.

Основная часть налоговых доходов субъектов Федерации и местных бюджетов в настоящее время формируется за счет регулирующих доходов.

Дотации — бюджетные средства, предоставляемые из вышестоящего бюджета бюджетной системы Российской Фе­дерации на безвозмездной и безвозвратной основах для покрытия текущих расходов нижестоящих бюджетов.

Субвенция — бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов.

Субсидия — бюджетные средства, предоставляемые из вышестоящего бюджета нижестоящим бюджетам на условиях долевого финансирования целевых расходов.

В федеральном бюджете РФ из Федерального фонда финансовой поддержки регионов предусмотрены дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов РФ; субсидии на государственную финансовую поддержку закупки и доставки нефти, нефтепродуктов, и продовольственных товаров (за исключением подакцизных) в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности с ограниченными сроками завозов грузов для снабжения населения, предприятий и организаций социальной сферы и жилищно-коммунального хозяйства; субвенции на компенсацию тарифов на электроэнергию территориям Дальнего Востока и Архангельской области.

Механизм межбюджетных отношений реализуется черезФедеральный фонд финансовой поддер­жки субъектов Российской Федерации (ФФПР), основное предназначение которого выравнивание их бюджетной обес­печенности.

Для определения долей субъектов Федерации в Фонде финансовой поддержки предусматривается вариант доходно-расходного выравнивания. Он основывается на предоставлении финансовой помощи в зависимости от уровня среднедушевых бюджетных доходов по регионам, скорректированных с учетом объективно сложившегося удорожания расходов (ин­дексов бюджетных расходов), которые до реформирования системы бюджетных нормативов определяют исходя из про­житочного минимума по экономическим районам с выделе­нием северных территорий. Исходя из этого условия финансовая помощь регионам исчисляется в размерах, позволяющих довести душевые бюджетные доходы дотационных территорий до равного уровня, определяемого возможностями федерального бюджета.

Бюджетный процесс в Российской Федерации

Бюджетный процесс, является составной частью бюджетного планирования, его главной формой. Бюджетное планирование как органическая часть финансового планирования подчинено требованиям финансовой политики государства. В ходе бюджетного планирования обеспечиваются централизованное распределение и перераспределение стоимости общественного продукта и национального дохода звеньями финансовой системы, достигается воздействие финансов на основные экономические и качественные показатели государственных программ развития страны, выявле­ние резервов эффективного использования материальных трудовых и финансовых ресурсов.

Бюджетное планирование осуществляется уполномоченными законом органами государственной власти и включает бюджетный процесс, его нормативно-правовую базу и орга­низационную основу, а также вопросы теории и методологии составления бюджетов государства. В качестве принципов бюджетного планирования выделяют, в частности, единство правового регулирования, непрерывность планирования го­дового бюджета, балансовый метод и др.

Бюджетный процесс как главная форма бюджетного пла­нирования представляет собой регламентированную законо­дательством деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению, рассмотрению, утверждению и контролю за исполнением федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов, а также бюдже­тов государственных внебюджетных фондов. Его содержание определяется государственным и бюджетным устройством страны, бюджетными правами соответствующих органов вла­сти и юридических лиц.

Бюджетный процесс охватывает четыре стадии бюджет­ной деятельности:

· составление проектов бюджетов;

· рассмотрение и утверждение бюджетов;

· исполнение бюджетов;

· составление отчета об исполнении бюджетов и их ут­верждение.

Участниками бюджетного процесса являются:

· Президент Российской Федерации;

· органы законодательной (представительной) власти;

· органы исполнительной власти (высшие должностные лица субъектов Федерации, главы местного самоуправления, финансовые органы, органы, осуществляющие сбор доходов, другие полномочные органы);

· органы денежно-кредитного регулирования;

· органы государственного и муниципального финансового контроля;

· государственные внебюджетные фонды;

· главные распорядители и распорядители бюджетных средств;

· иные органы, на которые законодательством РФ, субъектов Федерации возложены бюджетные, налоговые и иные полномочия;

· бюджетные учреждения, государственные и муниципальные унитарные предприятия, другие получатели бюджетных средств, а также кредитные организации, осуществляющие операции со средствами бюджетов.

Основные задачи бюджетного процесса:

· выявление материальных и финансовых резервов государства;

· максимально приближенный к реальности расчет расходов бюджетов;

· обеспечение максимальной сбалансированности бюджетов;

· согласование бюджетов с реализуемой экономической программой;

· осуществление бюджетного регулирования в целях перераспределения источников доходов между бюджетами разного уровня, отраслями хозяйства, экономическими регионами и др.

Деятельность государства от начала составления государственного бюджета до утверждения отчета об его исполне­нии длится около трех лет, и этот срок называется бюджет­ным циклом. Весь бюджетный цикл делится на стадии бюд­жетного процесса.

Стадия составления, рассмотрения и утверждения бюд­жета охватывает период от начала составления (за 10 меся­цев до начала финансового (бюджетного) года) до его утвер­ждения (15 декабря текущего года). Стадия исполнения бюд­жета длится в течение финансового (бюджетного) года. От­четная стадия об исполнении бюджета охватывает период со­ставления правительством отчета и рассмотрения его в зако­нодательном органе. Правительство представляет отчет в Госу­дарственную Думу и одновременно в Счетную палату не по­зднее 1 июня текущего года; Счетная палата проводит про­верку отчета и готовит заключение по нему в течение 4,5 ме­сяцев (проверка отчета об исполнении бюджета за 1999 год осуществлялась Счетной палатой в течение 6 месяцев); Госу­дарственная Дума рассматривает отчет в срок 1,5 месяца пос­ле представления Счетной палатой заключения по нему.

Бюджет действует в течение одного года — с 1 января по 31 декабря. Финансовый (бюджетный) год на территории РФ длится 12 месяцев. По прошествии года по закону для завершения бюджета предоставляется еще один льготный месяц, в течение которого завершаются операции по обяза­тельствам, принятым в рамках исполнения бюджета. Счет­ный период включает срок с 1 января по 31 декабря плюс льготный месяц.

Стадии бюджетного процесса следуют строго последовательно, и этот порядок изменению не подлежит. В то же время каждый раз работа с бюджетом начинается снова, так ежегодно изменяется объем национального дохода государства, перераспределяются государственные средства в зависимости от задач, решаемых государством в данный период. Ежегодно изменяются потребности каждой республики в составе РФ, национально-государственных образований, административно-территориальных единиц, органов местного самоуправления в денежных средствах, что зависит от того как будет развиваться хозяйство и социальная сфера территории в следующем году.

На каждой стадии бюджетного процесса решаются вопросы, которые не могут быть решены в другое время. Так, проблемы бюджетного регулирования за счет процентных отчислений от федеральных налогов и налогов республик в составе РФ решаются в момент составления бюджета. Окончательно процентные отчисления от регулирующих источников для нижестоящих территорий утверждаются вышестоящими представительными органами в момент утверждения вышестоящего бюджета. Этим достигается сбалансированность показателей бюджета на стадии принятия закона о бюджете. Вопросы открытия бюджетных кредитов решаются финансовыми органами и банками только после утверждения соответствующего бюджета и т. д.

В основе бюджетного процесса лежат принципы, соблюдение которых дает возможность правильно составить, утвердить и исполнить бюджет с максимальной пользой для общества. Рассмотрим их подробнее.

Единство и полнота охвата всех доходов и расходов бюджета состоят в том, что бюджетная система РФ должна объединить все бюджетные доходы и расходы государства в федеральном бюджете РФ, бюджетах национально-государственных образований, административно-территориальных единиц и в бюджетах органов местного самоуправления. Нормами про­цессуального бюджетного права подробно регламентируется, когда и в какую именно часть бюджетной системы должен поступить соответствующий доход и произведен соответствующий бюджетный расход.

Принцип реальности запланированных доходов и расходовобеспечивается тем, что формирование бюджетной системы основано на возможности в течение времени, отведенного на составление бюджетов всех уровней, в полном объеме устанавливать на планируемый год все источники и размеры бюджетных доходов, выявлять внутрихозяйственные резервы и источники накопления, что дает возможность определить оптимальные размеры средств, направляемых на развитие экономики и социальных процессов на свей территории государства.

Гласность и публичностьв бюджетном процессе выражаются в том, что на всех стадиях бюджетного процесса происходит широкое и всесторонне обсуждение содержания бюджета на предстоящий год и итогов бюджета прошедшего года:

· обсуждение на комитетах и комиссиях представительных органов власти;

· обсуждение на заседаниях представительных органов;

· все решения, касающиеся вопросов бюджета подлежат опубликованию в СМИ.

Принцип ежегодности бюджетаимеет большое экономическое и политическое значение. Ежегодность дает возможность выявит ближайшие тенденции рыночного развития, обеспечить повседневный контроль за рациональным использованием государственных финансовых ресурсов в условиях развития рынка.

Экономическое значение состоит в том, что в годовых бюджетах представляется возможным более полно учесть и конкретизировать происходящее под влиянием научно-технического прогресса изменения в темпах роста производительности труда, промышленного производства, национального дохода и т.д.

Принцип специализации показателей бюджетаосуществляется на всех стадиях бюджетного процесса. Он проявляется в конкретизации сумм доходов бюджета по источникам, а расходов – по целевому назначению. Этим целям служит бюджетная классификация – специальный юридический акт, лежащий в основе бюджетной деятельности финансовых органов.

Самостоятельность бюджетного процесса каждого органа законодательной и исполнительной власти обеспечивается наличием собственных источников доходов и правом определять направления их использования.

Балансовый метод – установление правильного соотношения между доходами и расходами всех бюджетов, а также между натуральными и стоимостными показателями, что должно создать устойчивость бюджета и необходимые пропорции в распределении средств между сферами экономической деятельности, экономическими регионами. Важное его условие – соответствие расходов бюджета его доходам, создание финансовых резервов. Этот принцип – главная цель всей финансовой политики.

Принцип общего (совокупного) покрытия расходов означает, что все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. Доходы бюджета и поступления из источников финансирования его дефицита не могут быть увязаны с определенными расходами бюджета, за исключением доходов целевых бюджетных фондов, средств целевых иностранных кредитов, а также в случае централизации средств из бюджетов других уровней бюджетной системы РФ.

Принцип единства кассы предусматривает зачисление всех поступающих доходов бюджета, привлечение и погашение источников финансирования дефицита бюджета и осуществления всех расходов с единого счета бюджета, за исключением операций по использованию федерального бюджета, осуществляемых за пределами РФ в соответствии с законодательством РФ.

Участие в бюджетном процессе органов государственной власти. В соответствии с Конституцией РФ Федеральное Собрание (Парламент) РФ, представительные органы государственной власти субъектов Федерации, местные органы самоуправления рассматривают и утверждают бюджеты на предстоящий год и отчеты об их исполнении. Составление проекта бюджета и его исполнение являются функцией исполнительных органов: Правительства РФ, органов исполнительной власти субъектов Федерации и местных исполнительных органов.

Одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год разрабатывается перспективный финансовый план по укрупненным показателям бюджетной классификации на 3 года.

За основу составления бюджетов на очередной финансовый год берется бюджетное послание Президента РФ, в котором определяется бюджетная политика РФ на финансовый год (направляется в Федеральное Собрание не позднее марта года, предшествующего финансовому).

На первом этапе формирования федерального бюджетаосуществляется выбор Правительством РФ плана-прогноза социально-экономического развития РФ (разрабатывает Минэкономики), разработка федеральными органами проекта федерального бюджета. После выбора плана-прогноза Минфин разрабатывает проектировки основных показателей федерального бюджета на год и среднесрочную перспективу. Затем Правительство принимает основные характеристики федерального бюджета на очередной финансовый год и распределения его расходов. Затем проектировки бюджета направляются федеральным органам власти для распределения предельных объемов бюджетного финансирования (второй этап). Одновременно Минэкономики формирует перечень федеральных программ, подлежащих финансированию. С 15 июля по 15 августа Правительство РФ рассматривает и утверждает проект Федерального Закона о федеральном бюджете. Составленный и согласованный проект не позднее 26 августа Правительство вносит на рассмотрение в Государственную Думу. Одновременно с проектом бюджета представляются следующие документы и материалы:

· предварительные итоги социально-экономического развития РФ за истекший период текущего года;

· прогноз социально-экономического развития РФ на очередной финансовый год;

· основные направления бюджетной и налоговой политики на очередной финансовый год;

· план развития государственного и муниципального секторов экономики;

· прогноз сводного финансового баланса по территории РФ на очередной финансовый год;

· прогноз консолидированного бюджета РФ очередной финансовый год;

· основные принципы и расчеты по взаимоотношениям федерального бюджета и консолидированных бюджетов субъектов Федерации в очередном финансовом году;

· проекты федеральных целевых программ и федеральных программ развития регионов, предусмотренных к финансированию из федерального бюджета очередной финансовый год;

· проект федеральной адресной инвестиционной программы;

· проект программы приватизации государственных и муниципальных предприятий;

· расчеты по статьям классификации доходов федерального бюджета, разделам и подразделам функциональной классификации расходов бюджетов РФ и дефициту федерального бюджета на очередной финансовый год;

· проект программы государственных внешних заимствований РФ и предоставления государственных кредитов РФ иностранным государствам на очередной финансовый год;

· проект структуры государственного внешнего и внутреннего долга РФ, проект программы внутренних заимствований, предусмотренных на очередной финансовый год для покрытия дефицита федерального бюджета, и некоторые другие материалы.

Не позднее 1 октября Правительство РФ вносит в Госдуму оценку ожидаемого исполнения федерального и консолидированного бюджета

Получив заключение от каждого комитета, Комитет по бюджету составляет сводное заключение по проекту Федерального бюджета и представляет его на рассмотрение в Государственную Думу, которая начинает рассмотрение бюджета в трех чтениях.