Американская модель государственного регулирования конкуренции на рынке

Соединенные Штаты Америки имеют богатейший опыт в области проведения антитрестовской политики. Юридическую основу этой по­литики составляют три федеральных закона Закон Шермана (1890), За­кон Клейтона (1914) и Закон о Федеральной комиссии по торговле (1914).

Изменения, содержащие требования о предварительном уведомлении по предстоящему слиянию компаний, в действующие нормы регулиро­вания внесены Законом Робинсона—Патмана в 1936 г. и Законом Харта—Скотта—Родино в 1976 г. Эти антитрестовские законы регулируют контроль в отношении торговли между отдельными штатами и приме­няются на федеральном уровне двумя учреждениями: министерством юстиции — в качестве исполнительного органа и Федеральной коммер­ческой комиссией.

Для исследования закономерностей развития антимонопольной по­литики в мире рассмотрим несколько подробнее экономические и ис­торические условия, предопределившие необходимость принятия сис­темы антимонопольной защиты общества. Экономическая, политичес­кая и правовая элиты США были убеждены, что рынок сам по себе защищает общество до тех пор, пока законное право заниматься тор­говлей — и, прежде всего, свобода выхода на рынок и свобода конку­ренции — гарантируется конституцией. Это несоответствие конститу­ционной нормы впервые стало очевидным, когда выяснилось, что ре­волюционные изменения в сфере железнодорожного транспорта, промышленное освоение Юга и создание новых технологий предоста­вили возможность производителям товаров с низкой издержкоемкостью овладевать рынками сбыта в регионах, которые до этого обслужи­вались только местными фирмами.

Инвестиционный и финансовый капитал начал быстро внедряться в новые растущие фирмы, наметилась тенденция к концентрации ка­питалов и ресурсов. Кроме того, стали активно создаваться группы до­верительных собственников (trustees), привлекающих ценные бумаги во временное доверительное управление от держателей акций в несколь­ких компаниях. Данная тактика позволяла наиболее крупным фирмам-трестам, таким как Standart Oil Co, контролировать многие крупные от­расли промышленности.

В 1887 г. правовед Ф. Стимсон предупреждал, что «американская находчивость изобрела правовой механизм, способный поглотить сто корпораций и сто человек; и затем, со всей безответственностью кор­порации, сохранить их объединенную силу в компактной форме, скон­центрировав эту силу в руках одного-двух человек. Эти тресты могут осуществить сатанинское вожделение — приобрести неограниченную и безответственную власть, свободную от контроля извне или же кон­троля совести» [8]. В условиях экономических депрессий, скандальных финансовых сделок, в которых участвовали тресты, общественность требовала уничтожения трестов законодательным путем. К 1889 г. в Конгрессе обе партии представили жестко сформулированные антимо­нополистические положения, а в 1890 г. принимается Закон Шермана.

Основная экономическая цель закона — создание условий в пользу свободного предпринимательства и ничем не ограничиваемой конку­ренции, а также политическое намерение правительства повысить бла­госостояние потребителей, предотвратить несправедливое перераспре­деление благ от потребителей к производителям, поддержание жизне­способности демократических институтов.

Глава 1 закона содержит запрет на объединения в форме треста, тай­ные сговоры или иные действия, ограничивающие торговлю или ком­мерцию между штатами.

Глава 2 запрещает монополизацию, попытки ее осуществления, вступление в сговор или соглашение с целью монополизации. Каждое лицо, вступившее в соглашение или осуществляющее незаконную дея­тельность в отношении конкуренции, совершает уголовное преступле­ние и наказывается штрафом или тюремным заключением сроком на три года.

Глава 7 (позже ее заменила глава 4 Закона Клейтона) разрешает час­тным лицам, которым был нанесен убыток в результате нарушения этого закона, обращаться с иском в суд и требовать возмещения убытков в трехкратном размере. Возможность получения компенсации в трех­кратном размере — исключение по сравнению с положением дел в дру­гих странах и серьезное препятствие к нарушению закона.

Несмотря на тот факт, что Закон Шермана был задуман для распрос­транения на весьма широкий спектр различных видов деятельности, он был введен все же не сразу. Закон рассматривал главным образом пове­дение в сфере торговли и при первоначальном толковании не распрост­ранялся на сферу промышленности. В случае судебного расследования необходимо было доказать наличие мотивов к ограничению конкурен­ции и монополизации рынка, если фабула дела касалась производства товаров.

Демократия в США, по мнению большинства собственников, ассо­циировалась с возможностью иметь собственный бизнес, экономичес­кую и политическую самостоятельность. Наступление на эти права в виде трестов и монополий становилось угрозой для демократических Институтов и было чревато нетерпимой социальной и политической ге­гемонией корпораций. В глазах многих американцев промышленный переворот в результате всех этих процессов воспринимался как антидемократическое явление в жизни нации. Противоконкурентное поведе­ние со стороны корпораций-гигантов обостряло недовольство мелких собственников и порождало все большее напряжение в обществе.

В США в ходе президентской кампании 1912г. внимание общественности сфокусировалось на роли правительства в экономической жиз­ни, в том числе и в сфере антитрестовского законодательства. Канди­дат в президенты Вудро Вильсон, выдвинувший программу «Новой сво­боды», предлагал дополнить Закон Шермана более жестким набором требований и действий, являвшихся незаконными, которые предусматривали бы уголовное наказание за монополистические действия в любой форме в целях обеспечения власти мелких собственников на рынке Политически грамотный и экономически просчитанный шаг В. Виль­сона в предвыборной борьбе позволил ему не только победить на вы­борах 1912 г., но и создать прецедент государственного вмешательства в экономические процессы в обществе.

Вильсон считал, что эффективное обеспечение применения на практике антитрестовского законодательства требует уточнения того, что является незаконной практикой в сфере бизнеса. По этой причине он предложил дополнить Закон Шермана законом, который точно пере­числял бы все действия, являющиеся незаконными, и предусматривал бы уголовное наказание в целях подчинения закону.

В 1914 г. Конгресс принял Закон Клейтона, расширивший охват ан­титрестовского законодательства и распространенный на другие воз­можные схемы поведения, которые могли привести к ограничению тор­говли.

Глава 2 Закона Клейтона (позже исправленная Законом Робинсона— Патмана) запрещает дискриминацию в сфере цен, ведущую к ограни­чению торговли и монополизации рынка, а глава третья запрещает зак­лючение связывающих договоров, предоставляющих исключительные права, которые могут ограничить конкуренцию. Закон Клейтона огра­ничивает также возможности создания некоторых структурных предпо­сылок, направленных против поведения конкурентов: глава седьмая зап­рещает слияния, которые могут привести к снижению конкуренции а глава 8 — перекрестное участие руководства в правлении различных компаний-конкурентов.

Вильсон также настоял на создании административного органа (Федеральной торговой комиссии), цель которого — создание благопри­ятных условий для добросовестной конкуренции и запрет «нечестных методов конкуренции» в сфере бизнеса и торговли, которые противо­речили целям социальной политики и наносили убытки потребителям.

Закон о Федеральной торговой комиссии был принят для того, чтобы оказать помощь в рассмотрении направлений действия других антитрестовских законов Министерство юстиции — основное феде­ральное учреждение, проводящее в жизнь эти законы и наделенное широкими полномочиями. Закон о Федеральной торговой комиссии создал эту комиссию как административное учреждение для выпол­нения особых задач, лежащих в сфере бизнеса и торговли, и наделил ее квазиправовой властью в области применения антитрестовских за­конов. Глава 5 этого закона запрещает «нечестные методы конкурен­ции», в число которых включаются действия, признанные незакон­ными еще в законах Шермана и Клейтона. Кроме того, положения главы 5 распространяются на такие действия, которые противоречат целям социальной политики и наносят убытки потребителям, что де­лает охват данного закона шире по сравнению со сферой примене­ния остальных.

Министерство юстиции и Федеральная торговая комиссия парал­лельно несут ответственность в области применения федеральных ан­титрестовских законов, что является уникальной практикой по сравне­нию с другими государствами. Уголовные и гражданские дела могут воз­буждаться министерством юстиции и рассматриваться федеральными региональными судами, причем с обжалованием можно обращаться в апелляционные суды или в Верховный суд.

Федеральная торговая комиссия, со своей стороны, может возбуж­дать иски лишь по гражданским делам и проводить их через независи­мых административных судей при возможности обжалования в феде­ральных региональных судах или в Верховном суде.

Комиссия и министерство в определенной степени координируют проводимую ими деятельность в тех областях, где их функции пере­крывают друг друга, — например, в случаях рассмотрения слияния от­дельных компаний, где каждому из учредителей надлежит выполнять свои специфические задачи. Этот двойственный характер применения антитрестовского законодательства дает больше возможностей огра­ничить меры, направленные против конкуренции, так как дело могут возбудить обе инстанции. Всего около 96% от общего числа антитре­стовских дел в США возбуждено частными лицами.

Принятие Закона Робинсона—Патмана в 1936 г. имело целью из­менить главу 2 Закона Клейтона. Это несколько более сложный закон, запрещающий поддержание цен в случае перепродажи товаров. Гла­ва 2 закона запрещает дискриминацию отдельных покупателей в от­ношении цен, ограничивает комиссионные за посредничество и другие компенсирующие таксы в отношениях покупателя и продавца, запре­щает дискриминирующую рекламу и продажу новых продуктов по за­ниженным ценам.

В 1992 г. министерство юстиции и Федеральная торговая комиссия со­вместно издали «Руководство по применению законов при слияниях», ко­торое является основным документом, анализирующим влияние слияний на конкуренцию. Данное руководство представляет политику реализации антимонопольными органами США Закона Клейтона, первой части Закона Шермана и части 5 закона Федеральной торговой комиссии.

Основная идеология указанного руководства зафиксирована в поло­жении о том, что «разумная реализация слияний является важным ком­понентом нашей системы свободного предпринимательства, способ­ствующей конкурентоспособности американских компаний и благосо­стоянию американских потребителей».

В практике применения антитрестовских законов США чередовались более жесткие и либеральные подходы. Начало XX в. ознаменовалось ужесточением антимонопольных подходов, в 1930—1940-е гг. регулиро­вание не играло существенной роли в экономике США. Некоторое ужесточение применения антитрестовских норм наблюдалось в 1950-1970-е гг. прошлого столетия.

В конце 1970-х гг. маятник регулирования резко качнулся вправо, и до конца 1980-х гг. в антитрестовском регулировании США господствовали подходы Чикагской экономической школы, базирующейся на приорите­те свободного рынка по сравнению с государственным вмешательством в экономическую жизнь. Было признано, что прежняя антитрестовская доктрина была ошибочной, не предоставляла агентам рынка возможнос­ти достигать более высокой эффективности и конкурентоспособности на рынке, в том числе в условиях международной конкуренции.

1 Часть 7 Закона Клейтона: «Ни одно лицо, занимающееся коммерцией или любым видом деятельности, влияющим на коммерцию, не должно прямо или косвенно приоб­ретать долю в предприятии или все предприятие либо прочий акционерный капитал, и ни одно лицо, подпадающее под юрисдикцию Федеральной торговой комиссии, не дол­жно приобретать активов или их часть другою лица, занимающегося коммерцией или каким-либо образом влияющего на коммерцию, если в любом виде коммерческой дея­тельности, либо любом виде деятельности, влияющем на коммерцию в любой части стра­ны, эффект от данного приобретения может оказаться значительным для снижения кон­куренции или создания тенденции формирования монополии».

Часть 1 Закона Шермана запрещает слияния, если они составляют единичный сго­вор contract combination или заговор с целью ограничения торговли; а часть 5 Закона Фе­деральной торговой комиссии устанавливает то же в отношении слияний, представляю­щих «недобросовестные методы конкуренции»

Эра мягкой конкурентной политики закончилась в США в конце 1980-х гг., когда было открыто дело о монополизации рынка против ком­пании IBM. Администрация Клинтона подтвердила курс на усиление антимонопольного контроля, возбудив в 1998 г. дело против компании Micro-soft. Антитрестовские дела были возбуждены против таких гиган­тов, как Intel, Mastercard, Visa.

Регулирование конкурентных отношений в США считается в насто­ящее время одним из самых комплексных, жестких и эффективных в мире. В последнее время ответственность за нарушение антитрестов­ского законодательства ужесточена — предельный штраф с компаний составляет 10 млн дол., однако Департамент юстиции ходатайствует об увеличении размера штрафа до 100 млн дол. Размер штрафа в настоя­щее время может быть определен на уровне, вдвое превышающем до­ходы компаний, полученные от незаконной деятельности, или расхо­ды, понесенные потерпевшей стороной.

В последние годы наблюдается дальнейшее усиление уголовного пре­следования нарушителей антитрестовского законодательства. Так, на­пример, в 1998 г. было возбуждено 62 таких уголовных дела, что почти в два раза больше, чем в 1997 г. Сумма штрафов, уплаченная по уголов­ным антитрестовского делам, составила 267,1 млн дол. Физические лица, виновные в антитрестовских преступлениях, отбывали средний срок наказания в тюрьме по девять месяцев.

Вставка 3.1

Нарушение антитрестовского законодательства США и ЕС

Участники «витаминного картеля», который в 1999г. был выявлен Ан­титрестовским отделом Министерства юстиции США, были признаны ви­новными в фиксировании цен, объемов продаж и разделе международных рынков при продажах витаминов А, В2, В5, С, Е и Beta Carotene. На двух участников картеля — компании Hottrnann—La Roche Ltd и BASF AG — были наложены крупные штрафы в размере 500 млн и 225 млн дол. США соответственно. В 2001 г. Европейская комиссия привлекала к ответственности участников витамин­ного картеля, общая сумма штрафов составила 555 млн. евро, в том числе штрафы: на Hoftmann -La Roche — 462 млн евро, на BASF Aktiengesellschaft -296 млн евро.

Наложенные Европейской комиссией и министерством юстиции США штрафы являются крупнейшими за всю историю работы зарубежных анти­монопольных органов.

В заключение важно отметить, что американское благополучие стро­ится на трех китах — Конституции США, Билле о правах человека и ан­титрестовском законодательстве, закрепляющем демократические осно­вы в ведении бизнеса и права человека на собственное дело.

Претворение в жизнь этих законов способствовало защите американских потребителей и производителей от монополистических злоупотреблений и содействовало успешному развитию американской экономики.