История Федерального управления гражданской авиации (FAA)

На заре пилотируемого воздухоплавания авиация была открыта для всех, поскольку не существовало государ­ственного органа, который устанавливал бы правила и следил за соблюдением стандартов безопасности. Совершать полёты и управлять летательным аппара­том мог любой желающий, без каких бы то ни было ограничений. В то время авиацию воспринимали, пре­жде всего, как вид спорта, дорогое развлечение, доступ­ное лишь богатым людям. Размеры первых аэропланов были очень небольшими, и их коммерческое использо­вание представлялось сомнительным. Но были люди, которые считали иначе. Именно их усилия заложили основу современных авиаперевозок.

П.Е. Фанслер, бизнесмен из города Санкт-Петербург, штат Флорида, обратился к Тому Бенуа, владельцу «Авиационной компании Бенуа» в Сент-Луисе, штат Миссури, с предложением организовать авиацион­ный маршрут из Санкт-Петербурга через канал в город Тампа. Бенуа согласился предоставить для проекта свой гидроплан, носивший название «Безопасность прежде всего!» Предприниматели подписали согла­шение, положившее начало первой коммерческой авиалинии в США. Первый аэроплан был достав­лен в Санкт-Петербург и совершил пробный полёт 31 декабря 1913 года (рис. 1-4).

Право стать первым коммерческим авиапассажи­ром определялось с помощью аукциона. Наибольшую ставку (400 долларов) сделал А.С. Фейл, в прошлом мэр Санкт-Петербурга. Эта сумма обеспечила ему место в истории как первому пассажиру авиалинии.

Первый регулярный авиарейс был выполнен 1 января 1914 года. Аэроплан пролетел расстояние в 21 милю (34 км). Полёт продолжался 23 минуты. Обратный путь, благодаря попутному ветру, занял 20 минут.

Авиалиния, созданная предпринимателями из Флориды, совершала регулярные рейсы в течение четырёх месяцев. Стоимость билета составляла 5 дол­ларов, столько же нужно было заплатить за перевозку 100 фунтов (45 кг) багажа. Вскоре после начала полё­тов Бенуа усовершенствовал гидроплан, обеспечив пассажирам большую защиту от брызг во время взлёта и посадки. Компания совершала полёты и в города Маната, Брандентон и Сарасоту, на практике доказы­вая жизнеспособность идеи коммерческого примене­ния авиации.

Рейсы «Гидроплановой линии Санкт-Петербург- Тампа» продолжались всю зиму и были прекращены после окончания зимнего туристического сезона. Авиакомпания просуществовала всего четыре месяца, но смогла перевезти 1205 пассажиров без единой ава­рии. Эксперимент доказал: авиация может использо­ваться в коммерческих целях.

Первая мировая война дала аэропланам возмож­ность продемонстрировать миру свои разнообразные возможности. Вначале авиация использовалась только в разведывательных целях, но уже к 1918 году началось массовое промышленное производство аэропланов спе­циализированного назначения — истребителей, бом­бардировщиков и учебно-тренировочных самолётов.

Авиаторы-энтузиасты продолжали искать новые спо­собы использования самолётов. В то время была попу­лярной идея использования авиации для почтовых перевозок, но Почтовая служба США смогла получить в свое распоряжение самолёты лишь по окончанию войны. В 1918 году Министерство обороны и Почтовая служба выработали план совместных действий, который давал армии право использовать почтовые самолёты для обу­чения военных пилотов технике маршрутных полётов. Первый почтовый авиарейс Нью-Йорк — Вашингтон состоялся 15 мая 1918 года. Сам полёт не произвёл большого впечатления на публику: пилот заблудился и совершил вынужденную посадку. В августе 1918 года Почтовая служба США получила полный контроль над почтовыми авиаперевозками, а военные лётчики были зачислены в штат как почтовые служащие.

Трансконтинентальные авиаперевозки.Почтовые авиарейсы становились всё более протяжён­ными, и, наконец, был открыт трансконтинтальный почтовый авиамаршрут (рис.1-5). Маршрут соединял Сан-Франциско и Нью-Йорк, имел длину 2612 миль (4203 км) и включал в себя 13 промежуточных остано­вок (рис. 1-6). 20 мая 1926 года Конгресс США принял Акт о воздушной коммерческой деятельности, став­ший основой развития авиационной отрасли США. Принятие законопроекта активно поддерживалось ли­дерами индустрии, которые понимали, что авиация не сможет в полной мере реализовать свой потенциал без помощи государства (прежде всего, в обеспечении без­опасности полётов).

Согласно Акту о воздушной коммерческой деятель­ности, на Министерство торговли возлагались обязан­ности способствовать развитию авиационной коммер­ции, разрабатывать правила воздушного движения и обеспечивать их соблюдение, сертифицировать лета­тельные аппараты, прокладывать воздушные трассы, контролировать и обслуживать средства авиационной навигации. При Министерстве было создано специаль­ное Авиационное отделение, главной задачей которого был надзор за отраслью. Помимо этого, отделению было поручено создание и управление национальной системой освещения воздушных трасс. Инициатором её создания выступила Почтовая служба, которая те­перь являлась частью Трансконтинентальной почто­вой воздушной сети. Министерство торговли внесло значительный вклад в развитие авиационных средств связи — например, предложило использовать радиома­яки в качестве навигационных средств.

Башни маяков были установлены с интервалом при­мерно в 10 миль (16 км), имели в высоту 51 фут (15 м) и оснащались мощным вращающимся источником света. Под вращающимся фонарём располагались два курсо­вых фонаря, указывающие направление воздушной трассы. Фонари вспыхивали в определённой последо­вательности, сообщая пилотам идентификационный номер маяка. Башни обычно устанавливались в центре бетонной стрелы длиной 70 футов (21 м). В задней ча­сти стрелы (при необходимости) размещалась будка с генератором (рис. 1-7).

Государственная сертификация пилотов и механиков.Авиационное отделение Министерства торговли ввело в действие систему лицензирования пилотов. Первая лицензия была выдана 6 апреля 1927 года, ее получа­телем стал глава Авиационного отделения Уильям П. МакКракен, мл. (рис. 1-8) (Орвилл Райт, который в то время уже отошёл от лётной деятельности, отказался от чести получить лицензию №1). Лицензия МакКракена стала первой, выданной пилоту государственным гражданским органом. Примерно три месяца спустя была выдана первая государственная лицензия авиа­ционного механика.

Не менее важным для обеспечения безопасности полё­тов стало создание системы сертификации летательных аппаратов. 29 марта 1927 года Авиационное отделение выдало первый сертификат лётной годности. Его полу­чил трёхместный открытый биплан «Буль Эйрстер СА-3».

В 1934 году, в знак признания существенного про­гресса, произошедшего в авиации за последние годы, и успешной деятельности отделения, оно было переиме­новано в Бюро по авиационной коммерческой деятель­ности (БАКД) (рис. 1-9). Примерно в это же время, при активном содействии Бюро, объединением авиакомпа­ний впервые были созданы три комплекса управления воздушным движением (УВД) на наиболее загруженных воздушных маршрутах. В 1936 году управление комплек­сами перешло к БАКД.

В своём развитии служба УВД прошла долгий путь: первые авиадиспетчеры использовали карты, грифель­ные доски и выполняли расчёты в уме.

Акт о гражданской авиации 1938 года. В 1938 году, согласно Акту о гражданской авиации, контроль над гражданской авиацией перешёл к только что созданному независимому органу, получившему название «Управление гражданской авиации» (САА). Акт предоставлял САА полномочия по регулированию стоимости авиаперевозок и прокладке новых воздуш­ных путей для авиалиний.

Президент США Франклин Рузвельт разделил САА на две организации: Администрацию по граждан­ской авиации (САА) и Комитет гражданской авиации (САВ). Оба органа оставались частью Министерства торговли, но САВ был выведен из прямого подчинения министра торговли. В задачи САА входили управление комплексами УВД, сертификация пилотов и летатель­ных аппаратов, создание новых воздушных трасс. САВ занимался разработкой нормативов для обеспечения безопасности полётов, расследованием авиационных происшествий и экономическим регламентированием деятельности авиакомпаний.

В 1946 году Конгресс поручил САА надзор за выпол­нением Федеральной программы содействия аэропор­там. Целью программы было создание сети граждан­ских аэропортов по всей стране.

Федеральный акт об авиации 1958 года.К середине XX века воздушное движение стало весьма интенсивным, началось использование реактивных са­молётов для гражданских нужд. Летательные аппараты становились не только более многочисленными — су­щественно возросла скорость их движения. Количество столкновений в воздухе увеличилось, и потребовалось срочно принять дополнительные нормативные акты.

Федеральным актом об авиации 1958 года был соз­дан новый независимый орган, который взял на себя функции как САА, так и САВ. Этим органом стало Федеральное авиационное агентство (FAA). Помимо перечисленных функций, FAA получил полный кон­троль над военно-гражданскими системами воздуш­ной навигации и службами УВД. Честь стать первым Администратором FAA была доверена бывшему гене­ралу ВВС США Элвуду Ричарду («Питу») Кесаде. Он на­ходился на этом посту с 1959 по 1961 год (рис. 1-10).

Министерство транспорта(МТ).15 октября 1966 года Конгресс одобрил организацию Министерства транспорта (МТ), которому поручался надзор за транспортной индустрией на территории США. Министерство контролировало как наземный, так и воздушный транспорт. Его миссией стало созда­ние быстрой, эффективной, доступной и удобной транс­портной системы, соответствующей национальным интересам и повышающей качество жизни граждан.

МТ начало свою работу 1 апреля 1967 года. Одновременно Федеральное авиационное агентство было переименовано в Федеральное управление граж­данской авиации (FAA). Функции САВ были возложены на только что созданный Национальный комитет без­опасности перевозок (NTSB), который должен был про­водить расследование всех транспортных происше­ствий на территории США.

По мере роста и развития авиации, FAA получало до­полнительные права и задачи. Разразившаяся в 60-х годах эпидемия захватов и угонов на воздушном транс­порте привела к тому, что FAA получило полномочия по повышению мер безопасности в авиации — как на земле, так и в воздухе. После 11 сентября 2001 года эти функции перешли к специально созданному органу, получившему название «Министерство внутренней безопасности» (DHS).

С увеличением интенсивности полётов над круп­ными городами FAA стало концентрироваться на эко­логических аспектах авиации. Так, были установлены нормативы на интенсивность шума при воздушном движении. Помимо этого, в 60-х и 70-х годах прошлого века FAA стало контролировать полёты высотных при­вязных и неуправляемых аэростатов. В 70-е годы пере­чень обязанностей вновь FAA расширился: ему было поручено воплотить в жизнь новую государственную программу содействия аэропортам, и в частности, осу­ществить комплекс мер по обеспечению безопасности в аэропортах.

Автоматизация управления воздушным движением (УВД).К середине 70-х годов прошлого века была создана полу­автоматическая система УВД, основанная на комбина­ции РЛС и компьютерных технологий. Автоматизируя некоторые рутинные операции, система давала диспет­черам возможность сосредоточиться на самой важной задаче — эшелонировании воздушных судов. Данные о бортовом номере, высоте и путевой скорости летатель­ных аппаратов выводились непосредственно на инди­катор диспетчера.

В конце 70-х годов интенсивность воздушного дви­жения конца 70-х годов существенно возросла. Это было связано, прежде всего, с появлением конкурент­ной среды, возникшей благодаря принятию в 1978 году Акта об отмене государственного регулирования дея­тельности авиакомпаний. Согласно этому закону, эко­номическое регулирование работы авиакомпаний со стороны САВ было отменено, и в конце 1984 года САВ прекратил существование.

Отвечая на рост интенсивности движения, в ян­варе 1982 года FAA обнародовало план создания Национальной системы УВД (NAS). План предусматри­вал ввод в действие более эффективных маршрутных и терминальных систем УВД, модернизацию станций службы обеспечения полётов и совершенствование на­земных средств наблюдения и связи.

Забастовка профессионального союза авиадиспетчеров(РАТСО).Во время разработки плана NAS FAA столкнулось с ре­альной перспективой забастовки основных работни­ков. Разногласия между руководством FAA и профсою­зом авиадиспетчеров (РАТСО) вылились в 1970 году в невыход на работу (под предлогом болезни) более трёх тысяч авиадиспетчеров.

Хотя впоследствии диспетчерам была повышена за­работная плата и предоставлены дополнительные пен­сионные льготы, напряжённость не спадала, и в авгу­сте 1981 года была проведена незаконная забастовка. Правительство США уволило более 11 тысяч участни­ков забастовки и аннулировало полномочия РАТСО.

К весне 1984 года FAA отменило последние из огра­ничений, имеющих целью обеспечить безопасность си­стемы воздушного движения в период забастовки.

Акт об отмене государственного регулирования деятельности авиакомпаний 1978 года.До 1978 года САВ регламентировал многие аспекты де­ятельности коммерческих авиакомпаний — например, стоимость авиаперевозок, маршруты и расписания рейсов. Акт 1978 года лишил САВ большей части кон­трольных функций, изменив тем самым облик граж­данской авиации США. После отмены государствен­ного регулирования возникла свободная конкурентная среда, положившая начало новой эре в пассажирских авиаперевозках.

САВ имел три основные функции: назначать авиа­компаниям маршруты, ограничивать возникновение новых авиаперевозчиков и регулировать стоимость авиабилетов. Сложившаяся на тот момент система коммерческих пассажирских перевозок была создана Уолтером Фолгером Брауном, который занимал пост министра связи при президенте Герберте Гувере. Браун реформировал систему почтовых переводов, что побудило авиапроизводителей перейти от выпу­ска почтовых самолётов к производству пассажирских авиалайнеров. Во многом благодаря его деятельно­сти, были созданы четыре главные внутренние авиа­компании страны: «Юнайтед», «Америкэн», «Истерн» и «Трансконтинентал энд Вестерн Эйр» (TWA). Аналогичным образом, Браун способствовал получе­нию компанией «Пан Америкэн» монополии на между­народные авиаперевозки.

Инициатива отмены регулирования или, по край­ней мере, реформирования существующей системы пассажирских авиаперевозок исходила от президента Джимми Картера, назначившего главой САВ извест­ного экономиста Альфреда Кана, горячего сторонника идеи дерегулирования отрасли.

Эта идея была поддержана и из-за рубежа. В 1977 году Фредди Лэйкер, британский бизнесмен и вла­делец компании «Лэйкер Эйрвейс», открыл авиали­нию «Скайтрейн», выполнявшую трансатлантиче­ские рейсы по исключительно низким ценам. Проект Лэйкера совпал по времени с подъёмом активности на рынке дешёвых местных авиаперевозок, который был вызван снятием ограничений на чартерные рейсы (рейсы, выполняемые компаниями, не имеющими собственных самолётов и арендующими их у крупных авиакомпаний). В ответ крупные авиаперевозчики также снизили цены на авиабилеты. Так, «Америкэн Эйрлайнс», вторая по величине авиакомпания США, получила от САВ разрешение на ввод в действие тарифа «СуперСэйвер».

Эти события стимулировали процесс отмены го­сударственного регулирования. В ноябре 1977 года Конгресс отменил регулирование транспортных авиа­перевозок. В конце 1978 года Конгрессом был принят Акт об отмене государственного регулирования дея­тельности авиакомпаний, подготовленный сенаторами Эдвардом Кеннеди и Говардом Кэнноном (рис. 1-11). Законопроект имел множество противников среди крупных авиакомпаний (которые опасались конкурен­ции), профсоюзов (не желающих соперничества со сто­роны работников, не являющихся их членами) и спе­циалистов по безопасности полётов (беспокоящихся о падении отраслевых стандартов). Общественная под­держка, однако, оказалась настолько сильной, что за­кон был принят. Авиакомпании удалось «задобрить», предложив им щедрые государственные субсидии, а профсоюзы — существенно увеличив выходные посо­бия в случае потери работы их членами.

Наиболее значительное воздействие закон ока­зал на рынок пассажирских перевозок. Впервые за 40 лет, на рынке стали появляться новые авиакомпа­нии. Начиная с 1981 года, компании могли расширять маршруты полётов по собственному усмотрению. С 1982 года авиакомпании получили полную свободу в установлении цен на билеты. В 1984 году САВ пре­кратил своё существование, поскольку в его основных функциях по регламентированию отрасли больше не было необходимости.