Поняття і види референдумів
Особлива роль у системі народовладдя в Україні належить референдумові, як найбільш органічній і природній формі народовладдя. Поняття "референдум" походить від латинського "referendum", що означає "те, що має бути повідомлено".
Прийнято вважати, що перший в історії людства референдум був проведений у Швейцарії ще у 1439 р. Нині інститут референдуму законодавче закріплений в конституціях та інших нормативно-правових актах багатьох країн: Швейцарії, Франції, ФРН, США, Данії, Італії, Іспанії, Швеції, Норвегії т. ін.
В теорії конституційного права (як національного, так і зарубіжного) визначення референдуму не завжди однакове. Найчастіше референдум ототожнюють з опитуванням громадської думки, з плебісцитом. Іноді референдумом називають будь-яке голосування виборців незалежно від його наслідків. Справді, за своєю суттю референдум, як і інші форми народовладдя — вибори, народне обговорення і опитування, є правом реальної суверенної і верховної волі народу, проте за своїм змістом і формою здійснення, тобто за предметом і методом правового регулювання референдум істотно відрізняється від інших форм народовладдя. Волевиявленням народу у вигляді результатів голосування стверджується або ні винесений на референдум закон чи рішення. Це дає підстави характеризувати референдум як нормотворчу форму народовладдя.
Відповідно до ст. чинного Закону "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" референдум — це спосіб прийняття громадянами шляхом голосування законів України, інших рішень з важливих питань загальнодержавного і місцевого значення.
Роль референдумів в регулюванні суспільних відносин визначається з огляду на їхні основні соціальні функції.
По-перше, референдум є одним із основних інструментів реалізації права народного суверенітету і легітимізації владних рішень. Легітимізація рішень здійснюється як шляхом прийняття закону або рішення під час референдуму, так і шляхом підтвердження рішень органів державної влади з питань, що належать до виняткової компетенції референдумів через надання вищої юридичної сили в обох випадках законам та рішенням. Певний рівень легітимізації прийнятих рішень витримується і при проведенні консультативних референдумів, оскільки, за законом, їхні результати розглядаються і враховуються державними органами при прийнятті рішень.
По-друге, референдум є однією з основних форм реалізації права національного суверенітету, оскільки, за умов виконання певної конституційної процедури щодо всеукраїнського референдуму і виконання вимог закону щодо місцевих референдумів, громадяни України, представники певної нації і народності нашої країни можуть ініціювати проведення того чи іншого референдуму з питань, пов'язаних з конституційним чи законодавчим регулюванням їхніх національних прав і свобод.
По-третє, референдум є одним із способів формування громадської думки.
По-четверте, за умов демократичного суспільства референдум може бути використаний народом як противага рішенням органів державної влади та місцевого самоврядування, що не задовольняють інтереси громадян.
Запровадження в Україні порядку проведення референдумів за народною ініціативою створює правові гарантії здійснення прямого народовладдя.
Виясненню специфічних особливостей референдумів, а також визначенню їх ролі при регуляції суспільних відносин сприяє аналіз видів референдумів.
Враховуючи світовий і національний політичний досвід та теоретичні здобутки науки конституційного права, Конституція, а також Закон "Про всеукраїнський та місцеві референдуми", передбачають наступні види референдумів. За територіальною ознакою референдуми поділяються на:
1) всеукраїнський;
2) місцевий, причому останній має два підвиди:
а) референдум, що провадиться у межах Автономної Республіки Крим;
б) референдум, що провадиться у межах інших адміністративно-територіальних одиниць.
Всеукраїнський референдум призначається Верховною Радою або Президентом відповідно до їх повноважень. Згідно із ст. 73—85 Конституції виключно Верховна Рада призначає всеукраїнський референдум з питання про зміну території України, Президент, згідно з ч. 6 ст. 106 Конституції, призначає всеукраїнський референдум щодо внесення змін до Конституції відповідно до ст. 156 цієї Конституції і проголошує всеукраїнський референдум за народною ініціативою.
Місцеві референдуми призначають відповідні ради з питань, що належать до їх компетенції.
Наступна класифікація видів референдумів пов'язана з предметом референдуму. Теоретично предмет референдуму — це питання, вирішення якого відбувається шляхом народного голосування. В даному разі залежно від предмету розрізняють наступні референдуми:
1) обов'язкові;
2) факультативні.
Обов'язкові мають місце у випадках, коли з певних питань рішення не може бути прийняте іншим шляхом, окрім народного голосування, причому законом завжди чітко окреслено коло цих питань. 1 грудня 1991 р. в Україні відбувся перший всеукраїнський референдум, який був обов'язковим в питанні про проголошення незалежності України, виходячи з положень Закону про всеукраїнський та місцеві референдуми щодо реалізації права народу України на самовизначення. Згідно із ст. 73 Конституції, нині виключно всеукраїнським референдумом вирішуються питання про зміну території України. Після прийняття Конституції предмет обов'язкового референдуму значно розширений. Відповідно до положень ст. 156 Конституції, обов'язкового затвердження всеукраїнським референдумом потребує законопроект про внесення змін до розділу І "Загальні засади", розділу III "Вибори, Референдум" і розділу XIII "Внесення змін до Конституції України".
Наведені випадки є прикладом абсолютного обов'язкового референдуму, проте теорія конституційного права розрізняє ще й відносно обов'язкові референдуми. Так, за Конституцією Швейцарії, в разі, коли одна із палат Федеральних Зборів винесе постанову про загальний перегляд Конституції, а інша палата з цим не погодиться, питання перегляду Конституції виноситься на референдум. Тут йдеться не про зміст перегляду, а лише про необхідність його як умовного факту.
Факультативні референдуми — це референдуми, проведення яких можливе, проте не обов'язкове. Призначення референдуму в такому разі залежить від рішення органів, що компетентні призначати референдуми, а також від наявності іншої ініціативи проведення референдуму, передбаченої законодавством.
У практиці зарубіжних країн є ще й такий різновид факультативного референдуму, який проводиться після прийняття відповідного закону вищим представницьким органом країни. Так, у законодавстві Швейцарії передбачене правило, за яким для проведення референдуму необхідно протягом 90 днів після прийняття закону парламентом зібрати ЗО тис. підписів громадян, які виступають проти цього закону. Із 1944 по 1963 рр. тут проведено 20 таких референдумів, причому 8 законів було затверджено, а 12 — відхилено. В середньому через процедуру факультативного референдуму тут проходить майже З % законопроектів.
Наприклад, в Італії та Австрії проведення референдуму передбачене регламентами їхніх парламентів як факультативних стадій після прийняття законів. Можливо, і в нашому законодавстві варто передбачити проведення референдуму в формі так званого "народного вето", коли народові надається можливість скасувати повністю або частково вже прийнятий законодавчий акт. Закон вважатиметься прийнятим, якщо у визначений термін не будуть подані заперечення від певної кількості виборців. Це посилить роль референдуму як гарантії прав народу у законотворчості.
В українському законодавстві передбачено спеціальні предмети та переліки питань, що виносяться на всеукраїнський та місцеві референдуми. Так, ст. З Закону "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" окреслює предмет всеукраїнських факультативних референдумів, до якого зараховано:
— затвердження Конституції України, її окремих положень та внесення до Конституції змін і доповнень, окрім тих, що вимагають обов'язкового референдуму;
— прийняття, зміна або скасування законів України чи їхніх деяких положень;
— прийняття рішень, які визначають основний зміст Конституції та інших правових актів.
З цього переліку видно, що коло питань, які виносяться на всеукраїнський референдум, обмежене нормо-творчою сферою. На всеукраїнський референдум можуть виноситися лише загальнодержавні питання.
Проте правовий режим проведення референдумів передбачає, що поряд з питаннями, які складають предмет всеукраїнських, обов'язкових і факультативних референдумів, є питання, з яких референдум взагалі не допускається, оскільки для їх вирішення потрібні професійні знання, досвід та інші передбачені законом підстави. У зв'язку з цим у ст. 74 Конституції зазначено, що референдум не допускається щодо законопроектів з питань податків, бюджету та амністії.
Законом про всеукраїнський та місцеві референдуми передбачається, що на всеукраїнський референдум не виносяться питання, віднесені законодавством України до відання органів суду і прокуратури; питання амністії і помилування; питання про вжиття державними органами України надзвичайних і невідкладних заходів щодо охорони громадського порядку, захисту здоров'я та безпеки громадян; питання, пов'язані з обранням, призначенням і звільненням посадових осіб, що належать до компетенції Верховної Ради, Президента та Кабінету Міністрів.
За змістом предмету всеукраїнські референдуми поділяються на:
— конституційні, коли шляхом референдуму вирішується питання прийняття, затвердження або зміни Конституції;
— законодавчі, коли народним голосуванням вирішуються питання, пов'язані з прийняттям, затвердженням, зміною законів.
До останніх належать, як правило, також референдуми щодо прийняття, зміни або скасування інших правових актів.
Якщо референдум проводиться з одного і того самого питання кілька разів, то за часом треба розрізняти:
1) повторний референдум з означеного питання проводиться у такому разі, якщо під час проведення всеукраїнського або місцевого референдуму були допущені грубі порушення законодавства про референдуми, Верховна Рада України у місячний строк, а відповідний орган місцевого самоврядування — у 15-денний строк можуть призначити повторний всеукраїнський або місцевий референдум на всій території республіки, відповідної адміністративної одиниці або її частини;
2) новий (всеукраїнський) референдум з питань, що раніше виносились на референдум, може бути проведено не раніше як через 5 років, а місцевий — не раніше, як через рік від дня попереднього референдуму з цих питань.
2. Принципи і порядок проведення референдумів
Проведення всеукраїнських та місцевих референдумів регламентується Конституцією і Законом про всеукраїнський та місцеві референдуми. З точки зору порядку проведення референдум можна розглядати як референдний процес (іноді його називають референдарним процесом), який складається з відносно самостійних процедур, що здійснюються у певній послідовності:
— призначення референдуму;
— підготовка і проведення референдуму;
— голосування і визначення підсумків референдуму;
— опублікування і введення у дію законів та інших рішень, прийнятих референдумом.
Всі стадії референдного процесу підпорядковані загальним принципам, властивим виборчому процесові.
У всеукраїнському та місцевому референдумах мають право брати участь громадяни України, які на день проведення референдуму досягли 18-ти років і постійно проживають відповідно на території України або області, району, міста, району в місті, селища, села.
Будь-яке пряме або непряме обмеження прав громадян України на участь у референдумі залежно від походження, соціального і майнового стану, расової чи національної належності, статі, освіти, мови, ставлення до релігії, політичних поглядів, роду й характеру занять забороняється.
Не мають права голосу громадяни, яких визнано судом недієздатними.
Громадяни беруть участь у референдумі на рівних засадах. Кожний громадянин має один голос.
Референдум є прямим: громадяни беруть участь у референдумі безпосередньо.
Голосування під час референдуму є таємним: контроль за волевиявленням громадян не допускається.
Підготовка і проведення референдумів здійснюється на демократичних засадах, відкрито і гласно.
Законом запроваджені гарантії реалізації вказаних демократичних засад.
Підготовка і проведення всеукраїнського референдуму здійснюється за рахунок Державного бюджету, а місцевих референдумів — за рахунок відповідних місцевих бюджетів.
Першою стадією проведення референдуму є його призначення. При цьому зазначимо, що розрізняють ініціативу про проведення референдуму і прийняття відповідного рішення про призначення референдуму. Законом детально врегульована процедура реалізації права вимоги проведення референдуму. Зокрема, громадяни України реалізують своє право на ініціативу всеукраїнського референдуму шляхом збору підписів. Нагадаємо, що їх має бути не менше 3 млн і підписи щодо призначення референдуму мусять бути зібрані не менш, як у двох третинах областей і не менш, як по сто тисяч підписів у кожній області.
Збирання підписів організовують і здійснюють ініціативні групи референдуму, що утворюються й діють відповідно до ст. 16, 17, 18 Закону про всеукраїнський та місцеві референдуми. Отже, на стадії призначення референдуму відбувається утворення ініціативних груп референдумів, їх реєстрація, збирання підписів ініціативними групами. Детальна регламентація цих процедур проведення референдуму має дуже важливе значення, оскільки передбачає низку правових гарантій від всіляких порушень. Зокрема, ці гарантії стосуються вимог щодо форми й змісту листів для підписів громадян, порядку заповнення і збирання підписів (ст. 18). Передбачається також можливість оскарження в районний (міський) суд відмови Центральної комісії із всеукраїнського референдуму у реєстрації ініціативної групи, або відсутність рішення про реєстрацію (ст. 17 Закону).
Після завершення збирання підписів ініціативна група у триденний строк складає підсумковий протокол, в якому зазначається загальна кількість підписів, дата реєстрації ініціативної групи, дата закінчення збирання підписів.
Підписні листи по акту передаються на зберігання у встановленому в законі порядку.
Після підписання цього акту в тижневий строк група всеукраїнського референдуму передає підсумковий протокол, акт і вимогу про проведення референдуму до Центральної комісії із всеукраїнського референдуму (як відомо, її функції покладені на Центральну виборчу комісію по виборах народних депутатів України).
Центральна комісія забезпечує реєстрацію документів, підбиває загальні підсумки збору підписів в цілому по Україні, про що складається протокол.
Після одержання належним чином оформленої пропозиції, органи державної влади, до повноважень яких входить призначення референдуму в місячний термін приймають одне з таких рішень:
1) про призначення референдуму;
2) про відхилення пропозиції про проведення референдуму у разі наявності серйозних порушень законодавства про референдуми;
3) про прийняття рішення, пропонованого у вимозі про призначення референдуму.
У рішенні про призначення референдуму визначається дата проведення референдуму, зазначається назва проекту закону, рішення, зміст питання, що виноситься на референдум.
Дата проведення всеукраїнського референдуму призначається не раніше як за три й не пізніше як за чотири місяці, а місцевого референдуму — не раніше як за місяць і не пізніш як два місяці від дня прийняття рішення про проведення референдуму.
Повідомлення про призначення референдуму та зміст проекту закону, рішення іншого питання, що виноситься на референдум, оголошуються відповідно у республіканських та місцевих засобах масової інформації у 10-денний строк після прийняття рішення про його призначення.
Після прийняття рішення про призначення наступає друга стадія референдного процесу — підготовка проведення референдуму.
Відповідно до Закону про всеукраїнський та місцевий референдуми створюються структури і умови, необхідні для проведення референдуму: дільниці для голосувань, комісії по проведенню референдуму і списки учасників референдуму.
На відміну від виборів, проведення референдуму не вимагає створення виборчих округів. Згідно із ст. 23 Закону про всеукраїнський і місцеві референдуми, для проведення голосування і підрахунку голосів створюються тільки дільниці для голосування, що об'єднують від 20 до 3000 громадян, які мають право брати участь у референдумі.
Керівництво всеукраїнським референдумом покладається на Центральну виборчу комісію, а також спеціально утворені для цього громадські органи — комісії по проведенню референдуму: дільничні, територіальні, що створюються в селах, селищах, районах, містах і областях, комісія Автономної Республіки Крим із всеукраїнського референдуму.
Законами України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми", "Про Центральну виборчу комісію" детально регламентуються повноваження цих комісій, організація їх роботи. Вельми важливою з точки зору захисту прав суб'єктів референдуму є норма, яка передбачає можливість оскаржити рішення і дії комісії з референдуму у вищестоячу комісію з референдуму, а у випадках, передбачених Законом, і в суд (ст. 31).
По аналогії із законодавством про вибори у законодавстві про референдуми вирішено питання про право на оскарження помилок у списку громадян, які мають брати участь у референдумі (ст. 34 Закону).
На стадії підготовки референдуму відбувається також широка кампанія по роз'ясненню населенню мети референдуму, змісту питань, що виносяться на нього, ознайомленню з порядком голосування тощо. Відповідно до ст. 8 Закону про референдум, громадянам, політичним партіям, громадським організаціям, масовим рухам, трудовим колективам надається право вільної агітації за прийняття закону або іншого рішення, що виноситься на референдум, а також проти прийняття закону чи рішення.
Всі рішення щодо референдуму, а також проекти законів, інших рішень, які виносяться на референдум, підлягають опублікуванню засобами масової інформації. Останні висвітлюють хід підготовки і проведення референдуму, їхнім представникам гарантується вільний доступ на всі збори і засідання, пов'язані з референдумом, і одержання інформації.
Найбільш відповідальну стадію референдуму становить голосування і визначення підсумків референдуму. Саме на цій стадії виявляється воля народу і відбувається ухвалення закону чи іншого рішення. Тому суворе і неухильне дотримання вимог процедури, всіх процесуальних гарантій набуває тут особливого значення.
Для забезпечення повної свободи волевиявлення на референдумі Законом передбачена система певних заходів і правових гарантій щодо організації і проведення голосування, які сприяють дотриманню таємниці голосування, недопущенню різних порушень законодавства.
У загальному порядку голосування проводиться в день референдуму із 7 до 20 години. Також існує процедура дострокового голосування, голосування у місцях перебування громадян, коли вони за станом здоров'я або з інших причин не можуть прибути в приміщення для голосування.
Голосування відбувається у спеціально відведених і обладнаних за законом належним чином приміщеннях. Кожний громадянин голосує особисто. Бюлетені для голосування заповнюються голосуючим у кабіні або кімнаті для таємного голосування.
Законом передбачається низка вимог щодо змісту і форми бюлетенів.
Важлива роль у здійсненні контролю за дотриманням встановленого порядку голосування належить громадськості.
Третя стадія референдного процесу завершується підбиттям підсумків голосування на референдумі.
В українському законодавстві про референдуми детально врегульовані порядок підбивання підсумків голосування, умови дійсності бюлетенів і ті вимоги, яким мають відповідати протоколи голосувань.
Визначаються недійсними бюлетені для голосування невстановленого зразка, а також бюлетені, які не містять точно встановленого рішення громадян. Якщо виникають сумніви щодо дійсності бюлетеня, питання вирішується дільничою комісією з референдуму шляхом голосування її членів (ст. 40 Закону).
У законодавстві Росії встановлене більш чітке і однозначне правило щодо встановлення недійсності бюлетеня: такими визнаються бюлетені, не завірені комісією;
не встановленого зразка, а також ті,_в яких не викреслений жоден з варіантів відповіді або викреслені всі (ст. 33 Закону Російської Федерації "Про референдум"). Ймовірно, що й в українському законодавстві про референдум згодом будуть запроваджені більш точні вимоги щодо визнання недійсності бюлетенів.
Відповідна комісія з референдуму може визнати результати референдуму недійсними через допущені в ході голосування або під час підрахунку голосів порушення Закону про референдум (ст. 41).
Проект Закону, рішення вважається ухваленим громадянами, якщо за нього було подано більшість голосів громадян від числа тих, хто взяв участь у референдумі.
Референдум визнається таким, що не відбувся, якщо в ньому взяло участь менше половини громадян, внесених до списків для голосування, а референдум з питань дострокового припинення повноважень Верховної Ради та Президента визнається таким, що не відбувся, якщо в ньому взяло участь менше двох третин від загальної кількості громадян, внесених до списків для голосування.
Закон, прийнятий шляхом референдуму, не потребує видання спеціального акту про введення його в дію. Згідно із ст. 44 Закону про всеукраїнський та місцеві референдуми, закони, інші рішення, прийняті референдумом, обнародуються у встановленому законодавством порядку опублікування правових актів Верховної Ради і вводяться в дію з моменту їх опублікування, якщо у самому законі, рішенні не визначено інший термін.
Датою прийняття закону чи рішення вважається день проведення референдуму.
На відміну від виборчого законодавства, яке передбачає кілька підстав для призначення повторних виборів, ст. 43 Закону про всеукраїнський та місцеві референдуми передбачає єдину умову, яка дає право Верховній Раді призначити повторний всеукраїнський референдум — якщо під час його проведення були допущені грубі порушення Закону. Визнання ж референдуму таким, що не відбувся, не є умовою для призначення повторного референдуму. Оскільки очевидно, що громадян, які проігнорували голосування, не цікавить, яке рішення буде прийнято, і вони згодні підтримати будь-яке з них. З іншого боку, неучасть у референдумі може свідчити про негативне ставлення громадян до самого законопроекту. Тому будь-який результат (як позитивний, так і негативний) є рішенням самих громадян, їхнім волевиявленням.
3. Відповідальність за порушення порядку проведення референдуму
У Законі про референдум передбачені норми, що мають сприяти дотриманню законності при проведенні референдуму. Ст. 10 Закону встановлює можливість притягнення до відповідальності осіб, що перешкоджають шляхом насильства, обману, погроз або іншим шляхом вільному здійсненню громадянином права брати участь у референдумі, вести до голосування агітацію, а також членів комісії з референдуму, посадових осіб, які вчинили підлог документів референдуму, завідомо неправильний підрахунок голосів, порушили таємницю голосування або допустили інші порушення Закону. Ця стаття відсилає до чинного адміністративного та кримінального законодавства, норми якого визнають конкретні міри покарання за вчинені правопорушення.
Ст. 186-4 Кодексу України про адміністративні порушення передбачає, що публічні заклики або агітація за бойкотування референдуму, перешкоджання членам ініціативної групи у збиранні підписів громадян під вимогою про проведення референдуму, а так само будь-яка агітація в день проведення референдуму; видача членом дільничної комісії з референдуму бюлетеня для голосування за іншу особу; втручання у роботу комісій з референдуму, що перешкоджає виконанню ними обов'язків, пов'язаних з підрахунком голосів або визначенням результатів референдумів, — тягнуть адміністративну відповідальність у вигляді накладення штрафу.
Ст. 129-1 Кримінального кодексу України передбачає, що перешкоджання шляхом насильства, обману, погроз, підкупу або іншим шляхом вільному здійсненню громадянином права брати участь у референдумі, вести агітацію у день проведення референдуму — карається позбавленням волі на строк до п'яти років або виправними роботами на строк до двох років, чи штрафом до десяти офіційно встановлених мінімальних розмірів заробітної плати.
Ті самі дії, вчинені членом комісії з референдуму або іншою службовою особою, караються позбавленням волі на строк від одного до п'яти років, або виправними роботами на строк до двох років чи штрафом від семи до п'ятнадцяти офіційно встановлених мінімальних розмірів заробітної плати.
Підлог документів референдуму, приписка, завідомо неправильний підрахунок голосів, порушення таємниці голосування, вчинені членом комісії з референдуму або іншою службовою особою, караються позбавленням волі на строк від одного до п'яти років, або виправними роботами на строк до двох років чи штрафом від семи до п'ятнадцяти офіційно встановлених мінімальних розмірів заробітної плати.
<== предыдущая лекция | | | следующая лекция ==> |
Конституційно-правова відповідальність | | | Становлення інституту Президента в Україні |
Дата добавления: 2016-07-22; просмотров: 1381;