Финансирование образования в России: проблемы и поиск решений

Введение в проблему финансирования образования. Совершенно очевидно, что система образования может быть быстро разрушена при систематическом недофинансировании. Критическими факторами являются задержки заработной платы учителям, отсутствие ремонта и строительства школ, а также нерешенность проблемы обучения в две смены. Здравый смысл подсказывает, что существует минимальный порог финансирования, ниже которого система неминуемо стагнирует и деградирует. Многочисленные исследования подтверждают, что устойчивое развитие образовательной отрасли невозможно без стабильного и достаточного бюджетного распределения.

Международный контекст и российские реалии. Почти во всех ведущих странах мира школа является приоритетным объектом финансирования. В начале 1990-х годов затраты на образование в общей сумме государственных расходов составляли в США, Англии и Японии около 14%, а в Германии и Франции — примерно 10%. Школьные ассигнования в этих государствах росли быстрее, чем национальный доход, утвердившись как одна из основных статей бюджета. В России же Закон "Об образовании" (1992 года) предусматривал, что затраты на образование должны составлять не менее 10% национального дохода. Однако реальное финансирование оказалось катастрофически низким: в 1992 году — 4,6%, в 1993 — 5,8%, а в 1994 — около 3%.

Последствия бюджетного дефицита в образовательной сфере. Этих средств было явно недостаточно для покрытия базовых нужд школы. Яркой иллюстрацией служат данные за 1995 год, когда потребность образовательных учреждений России составляла 4200 млрд рублей, а профинансировано было лишь 2568,5 млрд рублей (по данным А. Н. Джуринского). Речь идет не об идеальном или оптимальном финансировании, а о минимально необходимом уровне для выживания системы. Образовательная отрасль продолжает нищенствовать, что оказывает очевидное отрицательное влияние на качество образования. Даже после последнего повышения учителя остаются одной из наиболее низкооплачиваемых категорий трудящихся в стране.

Ключевые направления, требующие финансирования. Существуют ключевые направления, нуждающиеся в систематическом финансировании, которые напрямую определяют качество работы школ. К ним относятся своевременная выплата заработной платы, средства на повышение квалификации и переподготовку кадров, а также социальное обеспечение детей. Критически важным является восстановление и обновление материально-технической и научно-методической базы дошкольного, школьного и дополнительного образования. Необходимость стабильного финансирования этих направлений является аксиоматичной и не требует дополнительных аргументов для специалистов.

Парадокс "бесплатного" образования. Согласно федеральному Закону "Об образовании", государство гарантирует гражданам получение бесплатного среднего образования. Однако слово "бесплатное" употреблено здесь не в прямом значении. Строительство и ремонт объектов, зарплата миллионам работников, эксплуатацию зданий и учебники оплачивают сами граждане. Источником является подоходный налог, который трудящиеся, включая родителей учащихся, ежемесячно перечисляют в местный бюджет. В последние годы реформ стало очевидно, что этих отчислений стало остро не хватать для полноценного финансирования социальной сферы.

Возникновение внебюджетных фондов развития школы. В условиях бюджетного дефицита в самой системе образования возникла идея создания внебюджетных фондов поддержания и развития школы. Инициаторами этой идеи стали наиболее прогрессивные руководители образовательных учреждений. Даже федеральные министры, например, А. Тихонов, поддерживали эту инициативу, подчеркивая право школ на самостоятельную хозяйственную деятельность. Возможностями для заработка стали сдача помещений в аренду, продажа излишнего имущества и иная коммерческая деятельность, не запрещенная законом.

Источники формирования внебюджетных средств. Для руководителей школ были определены основные источники формирования внебюджетных средств. Согласно работе В. И. Ерошина "Экономика образования: проблемы и перспективы", к ним относятся: плата за образовательные услуги, не входящие в государственный стандарт, поступления от реализации сельскохозяйственной и промышленной продукции, оказания транспортных услуг и финансовых операций. Также важными статьями доходов являются аренда помещений и оборудования, реализация продуктов интеллектуального труда, торговые и посреднические услуги. Наиболее инициативные директора, особенно сельских школ, активно использовали эти механизмы.

Опыт школы №10 г. Люберцы: этап "акционирования". Рассмотрим состоявшийся опыт школы №10 г. Люберцы Московской области под руководством директора, кандидата педагогических наук А. Ю. Мурашова. Изначально в Устав школы был внесен пункт о выпуске школьных "акций", которые на добровольной основе выкупались родителями. Стоимость одной акции составляла 500 рублей, и эта сумма возвращалась при уходе ребенка из школы. Данная схема позволила привлечь значительные оборотные средства, проценты с которых шли на развитие учреждения. Однако эта процедура имела сомнительную правовую основу, так как школа не могла быть официальным эмитентом ценных бумаг.

Трансформация подхода: создание общественной организации. Несмотря на свертывание практики "акционирования", она сыграла важную роль в изменении сознания родителей. Первоначальные обвинения в "поборах" сменились пониманием добровольного инвестирования в образование детей. Осознав это, инициативная группа родителей создала общественную организацию "Школа радости". Эта организация, основанная на членстве, была официально зарегистрирована в органах юстиции и имела свой расчетный счет в банке. Членские взносы устанавливались на добровольной основе и были дифференцированы в зависимости от количества детей в семье.

Организационно-экономический механизм общественной организации. Организационно-правовой формой была выбрана именно общественная организация, так как она основана на членстве и совместной деятельности для защиты общих интересов. Организация избрала свой Совет, наняла бухгалтера и арендовала помещение в школе. Директор школы юридически не входил в ее состав, выступая в роли консультанта. Средства организации, реинвестируемые в развитие школы, освобождались от налогообложения, что делало схему финансово эффективной.

Функции Совета общественной организации и его влияние. Совет организации решал вопросы наиболее рационального использования средств от членских взносов. Он мог направлять средства на компенсации учителям, покупку компьютеров, дефицитных учебников и программ, а также на оплату курсов повышения квалификации. Совет имел право высказывать свое мнение о работе школы и результатах образования, что создавало систему реального общественного контроля. Таким образом, данная модель объединила управленческие, экономические и педагогические факторы, эффективно влияя на качество образования.

Научная новизна и практическая значимость опыта. Научная новизна анализируемого опыта состоит в обосновании принципов построения организационно-экономического механизма участия педагогической общественности в управлении школой. На практике удалось объединить факторы, которые в массовой практике обычно разобщены: административные рычаги находятся в департаментах образования, экономические — в централизованных бухгалтериях, а педагогические — в самих школах. Главным плюсом модели стало психологическое единство родителей и школы как коллектива, преследующего общие цели.

Предостережения и правовая легитимация модели. Авторы предостерегают от поспешности во внедрении подобных моделей, так как путь к взаимопониманию с родителями может быть долгим и сложным. Однако данная инициатива получила правовую легитимацию на высшем уровне. Указ Президента Российской Федерации № 1134 от 31 августа 1999 года прямо предписывал создание попечительских советов для привлечения внебюджетных средств и развития государственно-общественных форм управления. Органам власти было предписано содействовать созданию таких советов при всех общеобразовательных учреждениях.

Заключение: инвестиции в будущее. Расходы на образование — это всегда инвестиции в будущее и стартовые возможности человека. Как метко заметил один японский предприниматель, если образование кажется слишком дорогим, стоит подсчитать, во что обойдется невежество. Опыт привлечения внебюджетных средств, несмотря на свою вынужденность, демонстрирует, что объединение усилий государства и общества может стать мощным фактором сохранения и повышения качества образования в сложных экономических условиях.

Сведения об авторах и источниках:

Авторы: М. М. Поташник, Е. А. Ямбург, Д. Ш. Матрос, А. М. Моисеев, О. Г. Хомерики, И. Н. Щербо, И. Б. Сенновский, М. В. Левит, Д. М. Полев, Н. Н. Мельникова, А. Ю. Мурашов.

Источник: Управление качеством образования.

Данные публикации будут полезны для руководителей образовательных учреждений, их заместителям, работникам органов образования всех уровней, а также научным сотрудникам и преподавателям вузов, ИПК, ИУУ, ИРО, работникам методической службы. Полезны они будут и учителям.