Повышение эффективности государственного и муниципального управления - конечная цель реформирования публичной службы

Становление Российской Федерации как суверенного государства в 1991-2000 гг. сопровождалось глубинными изменениями системы государ-ственной власти и управления. В этот период модернизировалась система и структура федеральных органов государственной власти, совершенство-вались взаимоотношения между ветвями и уровнями власти, развивалась нормативная правовая база государственного и муниципального управле-ния. К 2000 году в России было достигнуто укрепление вертикали власти и улучшение взаимодействия ветвей власти. Улучшилась экономическая си-туация. Все эти и иные позитивные факторы создали объективные пред-посылки для реформирования публичной (государственной и муниципаль-ной) службы. При этом, согласно Конституции Российской Федерации, местное самоуправление самостоятельно, поэтому муниципальная служба не входит в состав государственной службы, Однако государственная и муниципальная служба взаимосвязаны по своим принципам и условиям функционирования и организации, что обусловливает возможность общих подходов к их реформированию.

Необходимость реформирования государственной службы объектив-но была обусловлена наличием ряда проблем в самой государственной службе, в том числе: отсутствие целостной системы государственной службы, наличие противоречий в законодательстве о государственной службе, недостаточная эффективность деятельности органов государст-венной власти и их аппаратов, снижение престижа государственной служ-бы и авторитета государственных служащих и др. За период с 1992 по 2002 год численность государственных служащих и иных работников в орга-нах государственной власти и местного самоуправления России увеличи-лось в 1,8 раза, в основном на региональном уровне. Этот рост был обус-ловлен формированием в соответствии с конституцией Российской Феде-рации, государственных органов, обеспечивающих развитие рыночной экономики, в том числе налоговых, финансовых, по вопросам занятости населения, миграции и других, а также органов местного самоуправления.

На начало 2002 г. на государственной службе России сложилась половозрастная структура, не соответствующая половозрастной структуре занятого населения страны. В частности, в общей численности государст-венных служащих, замещающих государственные должности, женщины составляли более 70%. Средний возраст государственных служащих, заме-щающих государственные должности, составлял 40 лет. Основная часть государственных служащих в возрасте до 30 лет замещали государствен-ные должности, отнесенные к старшим и младшим группам должностей (соответственно 49,6 и 38,7% процента). Большинство лиц (29,9 процента), замещавших государственные должности, имели стаж работы в государ-ственных органах от 5 до 10 лет, около 25% - свыше 15 лет. Таким обра-зом, в течение 10 лет прогнозировалось высвобождение более половины государственных служащих, замещавших ключевые должности, при невоз-можности замещения этих должностей следующим поколением государст-венных служащих, имеющих достаточный опыт работы на государствен-ной службе и необходимую квалификацию.

На начало 2002 г. доля государственных служащих России, имею-щих высшее профессиональное образование, составляла 73%. Вместе с тем сохранялась тенденция к увеличению числа государственных служащих, чье профессиональное образование не соответствовало квалификационным требованиям по замещаемой должности.

Кроме того, по оценкам экспертов, был недооценен труд государст-венных служащих. В частности, оплата труда главных менеджеров (руко-водителей организаций и их заместителей) в 10-15 раз, старших менедже-ров (руководителей структурных подразделений организаций) – в 7-10 раз, менеджеров (специалистов, руководителей отдельных проектов) – в 3-7 раз, администраторов (исполнителей проектов) – в 1,5-3 раза превышала оплату труда государственных служащих, замещающих соотносимые дол-жности. Такое положение затрудняло привлечение на государственную и муниципальную службу квалифицированных специалистов и руководите-лей, приводило к оттоку государственных служащих в негосударственный сектор экономики, снижало эффективность деятельности государственных органов, ухудшало профессиональный и половозрастной состав государ-ственных служащих.[36]

Цели и задачи реформирования государственной службы были опре-делены Концепцией реформирования системы государственной службы, утвержденной ПрезидентомРоссии 15 августа 2001 г. № Пр-1496. Целями реформирования государственной службы определены кардинальное по-вышение ее эффективности в интересах гражданского общества были определены кардинальное повышение ее эффективности в интересах граж-данского общества и укрепления государства, создание целостной системы государственной службы с учетом исторических, культурных, национальных и иных особенностей Российской Федерации.

Реформирование государственной службы было определено Концеп-цией приоритетным направлением в области государственного строитель-ства и предполагало решение следующих основных задач:

ü приведение системы государственной службы и технологий про-фессиональной деятельности государственных служащих в соот-ветствие со сложившимися общественными отношениями и новы-ми экономическими условиями;

ü определение видов государственной службы и их законодательное регулирование;

ü создание комплексной нормативной правовой основы регулирова-ния государственной службы на базе федерального закона о систе-ме государственной службы, федеральных законов прямого дейст-вия и иных нормативны правовых актов Российской Федерации;

ü разработка эффективных механизмов проведения кадровой поли-тики в сфере государственной службы;

ü формирование системы управления государственной службой и ее координации;

ü обеспечение открытости и регламентации деятельности органов государственной власти и государственных служащих;

ü повышение доверия граждан Российской Федерации к органам го-сударственной власти за счет улучшения качества оказываемых указанными органами государственных услуг и рационального ис-пользования государственных ресурсов;

ü активное использование современных информационных техноло-гий;

ü комплексное совершенствование финансово-экономического и ма-териально-технического обеспечения государственной службы.[37]

Исходя из того, что основная функция государственной службы – государственное управление, реформирование государственной службы в 2000-е годы в России осуществлялось в увязке с общей стратегией совер-шенствования организации и повышения эффективности системы государ-ственного управления. В Послании Президента России В.В. Путина Феде-ральному Собранию Российской Федерации «России надо быть сильной и конкурентоспособной» (2002 г.) были обозначены три фундаментальные задачи: 1) модернизация исполнительной власти; 2) разработка эффектив-ных и четких технологий подготовки, принятия и исполнения решений органами власти; 3) анализ ныне реализуемых государственных функций и сохранение только необходимых из них. В этой связи В.В. Путиным было заострено внимание на необходимости развертывания работ по проведения в стране административной реформы, реформы государственной службы. Указом Президента России от 12.08.2002 г. № 885 были утверждены общие

принципы служебного поведения государственных служащих,[38] а Указом от 19.11.2002 г. № 1336 - Федеральная программа «Реформирование госу-дарственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)».[39] Упомяну-той Программой были определены следующие основные направления реа-лизации практических задач по реформированию государственной службы Российской Федерации:

ü создание комплексной нормативно-правовой основы регулирования

государственной службы РФ;

ü разработка эффективных механизмов проведения кадровой политики

в сфере государственной службы России в целях оптимизации соста-ва государственных служащих;

ü выработка мер по совершенствованию оплаты труда госслужащих, финансово-экономического и материально-технического обеспече-ния государственной службы РФ, по рациональному использованию в системе госслужбы современных информационных технологий;

ü внедрение программ подготовки кадров для государственной служ-бы российской Федерации и профессионального развития госслужа-щих.

В результате реализации указанной Программы должно быть обеспечено:

ü приведение нормативно-правовой базы системы государственной службы в соответствие со сложившимися общественными отноше-ниями и новыми экономическими условиями;

ü создание профессиональной государственной службы на основе принципов учета и оценки результатов служебной деятельности го-сударственных служащих;

ü внедрение должностных (служебных) регламентов государственных служащих;

ü достижение качественного уровня исполнения государственными служащими своих должностных (служебных) обязанностей и оказы-ваемых ими гражданам и организациям государственных услуг;

ü создание условий для открытости и подконтрольности деятельности аппаратов государственных органов и государственных служащих гражданскому обществу;

ü создание основы для совершенствования финансово-экономического обеспечения федеральной государственной службы;

ü повышение эффективности кадровой политики в системе государст-венной службы в целях улучшения кадрового состава федеральной государственной службы;

ü внедрение механизмов выявления и разрешения конфликта интере-сов на государственной службе, а также законодательного регулиро-вания профессиональной этики государственных служащих;

ü повышение профессионального уровня федеральных государствен-ных служащих;

ü оптимизация численности федеральных государственных служащих;

ü создание материально-технических условий для эффективного исполнения федеральными государственными служащими своих должностных (служебных) обязанностей;

ü формирование системы управления государственной службой.

Важным шагом в деле реализации определенных Концепцией и Про-

граммой задач по реформированию государственной службы Российской Федерации стало принятие Федерального закона от 27.05.2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации».[40] Значи-мость этого рамочного по своей сути Закона состояла в том, что он: дал развернутое юридическое определение понятий «государственная служба» и ее видов; закрепил разделение государственной службы Российской Фе-дерации на государственную гражданскую службу, военную службу и пра-воохранительную службу; определил основные принципами построения и функционирования системы государственной службы, общие условия го-сударственной службы и т.д.

«Государственная служба Российской Федерации,согласно ст.1Закона 27 мая 2003г. № 58-ФЗ, – это профессиональная служебная дея-тельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий: Российской Федерации, федеральных органов государствен-ной власти, иных федеральных органов; субъектов Российской Федерации,

органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов субъектов РФ; лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непо-средственного исполнения полномочий федеральных государственных ор-ганов; лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, ус-тавами, законами субъектов РФ для непосредственного исполнения пол-номочий государственных органов субъектов Российской Федерации.

Формирование нового облика государственной службы России про-ходило в условиях проведения административной реформы, начало совре-менного этапа которой в Российской Федерации было положено Указом Президента России от 23.07.2003 г. № 824 «О мерах по проведению адми-нистративной реформы в 2003-2004 годах». [41] В широком понимании адми-нистративная реформа предусматривает глубокие и масштабные измене-ния государственных органов, связанные со структурными преобразова-ниями системы государственного управления. В узком смысле админист-ративная реформа означает коренную перестройку государственного аппа-рата (гражданской службы).

Указом Президента России от 09.03.2004 г. № 314 «О системе и струк-туре федеральных органов исполнительной власти» [42] была определена но-вая их структура, включающая федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Дальнейшее развитие и активизация ад-министративной реформы в России были обеспечены путем разработки и реализации Концепции административной реформы в Российской Федера-ции, одобренной распоряжением Правительства РФ от 25.10.2005г. № 1789-р.[43]

Второй этап реформирования государственной службы в России в 2000-е годы начался принятием федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», который вступил в силу 1 февраля 2005 г.[44] Данный Закон сформулировал и нормативно закрепил деятельность лишь одного из видов государственной службы – гражданской службы, которая подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта РФ.

Государственная гражданская служба Российской Федерации - это вид государственной службы, представляющей собой профессиональ-ную служебную деятельность граждан Российской Федерации на долж-ностях государственной гражданской службы Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федера-ции (включая нахождение в кадровом резерве и другие случаи).

В.Д. Граждан отмечает, что в течение 2004-2006 гг. было принято бо-лее 20 указов Президента России и множество постановлений Правитель-ства РФ, в которых апробировались, нормативно оформлялись и совершен-ствовались механизмы функционирования данного вида государственной службы, стабилизировалась его структура, оптимизировался состав граж-данских служащих.[45] К числу важнейших из них относятся, в частности, принятые 1 февраля 2005 г. Указы Президента России: № 110 «О проведе-нии аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации», № 111 «О порядке сдачи квалификационного экзамена госу-дарственными гражданскими служащими Российской Федерации и оценки их знаний, навыков и умений (профессионального уровня)», № 112 «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной граждан-ской службы Российской Федерации», № 113 «О порядке присвоения и со-хранения классных чинов государственной гражданской службы Россий-ской Федерации федеральным государственным гражданским служащим», а также Указ от 16.02.2005 г. № 159 «О примерной форме служебного кон-тракта о прохождении государственной гражданской службы Российской Федерации и замещении должности государственной гражданской службы Российской Федерации». Постановлениями Правительства РФ в этот пери-од были утверждены: Типовые регламенты взаимодействия и внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, Рекомендации по разработке должностных регламентов федеральных государственных гражданских служащих в федеральных министерствах, федеральных служ-бах и федеральных агентствах, Порядок разработки и утверждения адми-нистративных регламентов исполнения государственных функций и адми-нистративных регламентов предоставления государственных услуг.

Развитию института муниципальной службы способствовало приня-тие 2 марта 2007 года Федерального закона № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации».[46] Этот закон, а также ранее принятый за-кон от 27.07.2004 г. № 79-ФЗ, более четко регламентировали взаимосвязь гражданской службы и муниципальной службы.

Муниципальная служба, согласно ст. 2 Закона № 25-ФЗ, - это про-фессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоян-ной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем за-ключения трудового договора (контракта).

Важное значение для совершенствования правового регулирования организации и повышения эффективности функционирования государст-венной гражданской и муниципальной службы имело принятие Федераль-ных законов: от 02.05.2006 г. 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», от 25.25.2008 г. № 273-ФЗ «О противо-действии коррупции», от 09.02.2009 г. № 8-ФЗ «О доступе граждан к ин-формации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», от 27.07.2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предостав-ления государственных и муниципальных услуг» и др. Указом Президента России от 10.03.2009 г. № 261 была утверждена Федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы Россий-ской Федерации (2009-2013 годы)», имеющая целью дальнейшее совер-шенствование системы государственной службы Российской Федерации и повышение результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих. При этом важнейшим критерием эффектив-ности государственного управления и функционирования публичной (го-сударственной и муниципальной) службы по-прежнему является повыше-ние уровня и качества жизни населения.

В субъектах Российской Федерации в 2000-е годы, в соответствие с федеральным законодательством, также был проведен большой объем ра-боты по совершенствованию правового регулирования государственной и муниципальной службы, разработке и реализации региональных программ реформирования публичной (государственной и муниципальной) службы, пилотных проектов и экспериментов с участием как федеральных государ-ственных органов, так и зарубежных партнеров.

Однако критический анализ результатов проделанной в нашей стране работы по реформированию публичной (государственной и муниципаль-ной) службы показывает, что еще не достигнуто существенное повышение эффективности государственного и муниципального управления, не сфор-мирована единая система государственной службы, не создана эффектив-ная система управления государственной службой. А это означает, что проблема реформирования публичной (государственной и муниципальной) службы в России по-прежнему является актуальной.

Контрольные вопросы и задания

1. Какова природа и сущность государственной службы?

2. Что понимается под государственной службой и каково ее содержание?

3. В чем заключается специфика государственной службы и каковы требования

к ней?

4. Каковы место и роль государственной службы в системе государственного

управления?

5. Назовите функции государственной службы и проведите их классификацию.

6. Назовите объект и предмет курса «Государственная и муниципальная служба»

7. Характеризуйте основные этапы становления и развития государственной

службы в дореволюционной России.

8. Характеризуйте особенности организации и функционирования советской