Полномочия Президента Российской Федерации

Компетенция Президента Российской Федерации представляет собой совокупность его полномочий по разрешению вопросов государственной и общественной жизни, установленных Конституцией Российской Федера­ции.

Компетенция Президента реализуется в рамках предметов исключи­тельного федерального ведения (ст. 71 Конституции), а также в пределах вопросов, отнесенных к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции).

Поскольку Президент наделен обширными конституционными функциями, его полномочия весьма многочисленны. Они закреплены в основном в ст. 83—90 Конституции РФ, а также в ряде статей, относящихся к деятельности других государственных органов.

Президент РФ обладает важными полномочиями в различных сфе­рах государственной жизни. В зависимости от правовой специфики полномочия Президента РФ по Конституции РФ можно классифицировать и свести к следующим группам.

Первая группа полномочий Президента РФ - его права и обязан­ности, связанные с деятельностью парламента РФ - Федерального Собрания, его палат. В соответствии с Конституцией РФ он :

- назначает выборы Государственной Думы (п. "а", ст.84);

- может распустить Государственную Думу в случаях, предусмотренных Конституцией РФ(п. "б" ст.84). Это полномочие Президента РФ является по-своему исключительным и предоставлено ему как средство поиска выхода из некоторых политических тупиков, в кото­рые может зайти государственная жизнь;[27]

- вносить законопроекты в Государственную Думу (п. “г” ст.84). Для определения порядка реализации права законодательной инициативы Президента и его участия в законотворческом процессе при принятии федеральных законов Указом Президента от 13 апреля 1996 г. утверждено «Положение о порядке взаимодействия Президента Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации в законотворческом процессе» (с изменениями и дополнениями, внесенными Указами Президента)[28]

В названном Положении определены: задачи Администрации Президента, ее структурных подразделений, задачи полномочных представителей Президента в палатах Федерального Собрания по разработке проектов законов, предполагаемых Президентом к внесению в Государственную Думу, по представлению законопроектов на заседаниях палат; по обоснованию позиции Президента при отклонении им федеральных законов; по обоснованию кандидатур, вносимых Президентом на соответствующие, предусмотренные Конституцией должности, и пр.;

- подписывает и обнародует федеральные законы (п. “д” ст. 84)

При отклонении федерального закона мотивы принятого Президентом решения должны быть сообщены обеим палатам Федерального Собрания. Право вето Президент использовал многократно, преимущественно по мотивам несоответствия норм принятых законов положениям и принципам Конституции и нарушения этими законами прав и свобод человека и гражданина.

В соответствии с постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 22 апреля 1996г[29] по делу о толковании отдельных положений ст. 107 Конституции Президент как гарант Конституции вправе вернуть федеральный закон в случае нарушения установленного порядка его принятия, если эти нарушения ставят под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания и само принятие закона. В таком случае федеральный закон не может считаться принятым, а его возвращение в палаты Федерального Собрания — отклонением в смысле ч. З ст. 107 Конституции. По данному основанию Президент возвращал в палаты ряд актов;

- обращается к Федеральному Собранию о ежегодным посланием о положении в стране, об основных напровлениях внешней и внутренней политики государства (п. "е" ст.84). Следует отметить, что это традиционная и для развитых зарубежных государств форма взаимоот­ношения президента с парламентом, дающая возможность воздействия •со стороны президента на политическую линию парламента и опреде­ление общего пути движения страны. Ввиду своего значения такие послания приобретают большое политический резонанс и имеют широкое практическое воплощение.

Ежегодные послания Президента Федеральному Собранию, в которых формулируются основные направления внутренней и внешней политики Российской Федерации, делают их достоянием народа, депутатов, партий, общественности. Это позволяет в случае необходимости корректировать политику Президента с использованием всего потенциала конституционных форм, обеспечивающих взаимное воздействие одних государственных структур на другие, влияние на них общественных и социальных движений.

Ежегодные президентские послания, во-первых, определяют законодательные инициативы президентской власти и Правительства РФ, по существу являются формой руководства их законопроектной работой; во-вторых, рекомендуют направление и содержание законо­дательной деятельности парламента; в-третьих, формулируют основные на­правления законотворческой политики Президента РФ и Правительства РФ, объявляют главные их законодательные приоритеты; в-четвертых, дают оценку итогам законотворчества, законодательной работы парламента, ис­полнению законодательных установок предыдущих посланий, законопроектной работе исполнительной власти; в-пятых, направлены на координацию законопроектной деятельности всех государственных структур.

В условиях разделения властей, послания Президента РФ выступают в сущности со стороны президентской власти главным средством определения стратегии законо творчества, исходя из основных направлений политики го­сударства; важнейшей формой координации законотворческой деятельности, воздействия на её планирование[30].

- представляет Государственной Думе кандидатуру для назначе­ния на должность Председателя Центрального банка РФ, а также ста­вит перед ней вопрос об освобождении Председателя Центрального банка РФ (п."г" ст.83). Конструктивному взаимодействию Президента РФ с палатами Федерального Собрания призван содействовать полно­мочный представитель от главы государства в Совете Федерации и в Государственной Думе[31].

Вторая группа полномочий главы государства - его права и обязанности, связанные с деятельностью Правительства РФ. Он впра­ве :

- назначать с согласия Государственной Думы Председателя Правительства РФ (п."а" ст.83). Как видно, указанное правило ставится в серьезную зависимость от решения Государственной Думы. Данное положение .вполне объяснимо, поскольку фигура Председателя Правительства РФ, исходя из его конституционных полномочий, явля­ется одной из ключевых, если не центральной после самого Президента РФ;

- председательствовать на заседании Правительства РФ (п."б" ст.83);

- принимать решение об отставке Правительства РФ (п."в'' ст.83). Следует подчеркнуть, что Конституция не требует от Прези­дента указания мотивов принятия решения об отставке Правительст­ва. Можно предположить, что на практике такое решение может быть вызвано политическими соображениями Президента, его неудовлетво­ренностью профессиональной деятельностью Правительства, необходи­мостью широких персональных изменений в составе Правительства и пр. Понятно, что, если Президент решает отправить Правительство в отставку, он будет должен вновь назначить Председателя Правитель­ства, получив на это согласие Государственной Думы;

- утверждать предложения Председателя Правительства РФ о структуре федеральных органов исполнительной власти (ч.1 ст.112);

- по предложению Председателя Правительства РФ назначать и освобождать от должности заместителей Председателя Правительства РФ федеральных министров (п."д" ст 83). Именно Председателю Пра­вительства придется тесно и повседневно работать со своими замес­тителями и министрами, и, естественно, его право - предлагать включить в Правительство либо исключить из него определенных лиц. Такая норма обеспечивает главе Правительства относительную самос­тоятельность в подборе кандидатов членов Правительства и формиро­вании его состава, сохраняя за Президентом принятие окончательно­го решения по этим кандидатурам (ч. 2 ст.112);

- отменять постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и ука­зам Президента РФ (ч.З ст.115). В целях обеспечения реализации конституционных полномочий Президента РФ и Правительства РФ до принятия соответствующих нормативных правовых актов Президент РФ издал Указ от 10 июня 1994 года N 1185 "Об обеспечении взаимодействия Президента РФ и Правительства РФ"[32].

Конституция РФ 1993 г.. федеральное законодательство, в том числе и Федеральный конституционный закон «О Правительстве РФ» не содержит точной, всеобъемлющей формулы характеризующей взаимодействие Президента РФ с Правительством РФ, его влияние на правительственную деятельность в целом, на осуществление исполнительной власти. Не используются термин « руководство» «подчинение», «подотчетность». Однако в этом законе прямо говорится о руководстве Президентом РФ деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих определенными во­просами государственной жизни, в основном административно-политической сферой. При этом его решения в этой области, несомненно, обладают более высокой юридической силой чем правительственные. Эти органы прямо подчинены главе государства, и совершенно очевидно, что он вправе руково­дить и деятельностью Правительства в этой области[33] .

Третья группа - полномочий Президента РФ затрагивает дея­тельность судебной власти, прокуратуры. Президент РФ имеет право:

- представлять Совету Федерации кандидатуры для назначения на должность судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высше­го Арбитражного Суда, а также кандидатуру Генерального Прокурора РФ (п."е" ст.83).Эта позиция исходит из необходимости соблюдения принципа разделения властей и обеспечивает некоторую равноудаленность судебных органов от Президента и от парламента. Такой поря­док формирования состава федеральных судебных органов является привычным для международной практики.

- назначать судей других федеральных судов (п."е" ст.83). Согласно ч.2 ст.128 Конституции РФ, судьи других федеральных судов назначаются Президентом РФ в порядке, установленном федеральным законом.

- Президент назначает также своего полномочного представителя в Конституционном Суде Российской Федерации, Положение о котором утверждено Указом от 31 декабря 1996г[34].

В четвертую группу полномочий входят права и обязанности Президента РФ в области обороны и безопасности РФ. В этой области .Президент РФ :

- является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ (ч.1 ст.87). В этом качестве он определяет место Вооруженных Сил России в защите суверенитета и территориальной целостности страны, пресечении вооруженных конфликтов, выполнении международ­ных военных обязательств, обеспечении военными средствами некото­рых других жизненно важных интересов России.

- утверждает военную доктрину Российской Федерации (п."з" ст.83). Президент определяет основные направления строительства Вооруженных Сил и их реформирования. Военная доктрина вырабатыва­ется многими министерствами, ведомствами, управлениями и органи­зациями и должна быть рассмотрена на заседании Совета Безопаснос­ти РФ. В соответствии с Конституцией Президент РФ утвердил военную доктрину Указом от 21 апреля 2000года[35] Доктрина носит оборонительный характер. В её положениях сочетаются идеи последовательной приверженности миру и защиты национальных интересов. Военная доктрина состоит из трёх разделов, которые закрепляют военно-политические, военно-стратегические и военно-экономические основы;

- назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил РФ (п."л" ст.83).

- формирует и возглавляет Совет Безопасности РФ (п."ж" ст.83), правовое положение которого определяется Закон Российской Федерации от 5 марта 1992 года «О безопасности»[36] и Указ Президента РФ от 2 августа 1999 г. № 949 «Об утверждении Положения о Совете Безопасности Российской Федерации»[37].

Совет Безопасности является конституционным органом, осуществляющим подготовку решений Президента по вопросам обеспечения защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, проведения единой государственной политики в области обеспечения безопасности.

Аппарат Совета Безопасности является самостоятельным подразделением Администрации Президента и имеет статус главного управления Президента;

- вводит на территории РФ или в отдельных ее местностях во­енное положение в случае агрессии против России с незамедлитель­ным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе (ч.2 ст.87). В случае агрессии против РФ или в случае непосредственной угрозы агрессии Президент РФ вводит на территории РФ или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе - па­латам Федерального Собрания. Какие-либо иные основания введения военного положения, кроме агрессии или непосредственной угрозы агрессии против РФ, федеральным законодательством предусмотрены быть не могут. Это вытекает из Конституции (ч.З ст.87), где установлено, что режим (именно режим, а не основания введения) военного положения определяются федеральным конституционным законом.[38]

- вводит на территории РФ или в отдельных ее местностях в соответствии с федеральным конституционным законом[39] чрезвычайное положение с .незамед­лительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе (ст.88).

В качестве примера практического использования своих полно­мочий Президентом РФ по введению чрезвычайного положения назовем его Указ от 31 января 1994 г. "О продлении чрезвычайного положе­ния на территории Моздокского района, Пригородного района и при­легающих к нему местностях Республики Северная Осетия, Малгобекского и Назрановского районов Ингушской Республики". Этот Указ, в частности, устанавливал ограничения определенных прав и свобод в рамках регламентируемого им режима чрезвычайного положения.

Более подробно полномочия Президента РФ в области обороны закреплены в Федеральном законе от 31 мая 1996 г. «Об обороне»[40].

В пятую группу можно отнести права и свободы Президента РФ в области внешней политики и международных отношений:

- осуществляет руководство внешней политикой Российской Федерацией (п."а" ст.86). В целях совершенствования структуры Администрации Президента РФ и обеспечения его конституционных полномочий в сфере внешнеполитической деятельности, образовано Управление Президента РФ по внешней политике[41];

- ведет переговоры и подписывает международные договоры (п."б" ст.86). Напоминая о том, что Российская Федерация является правопреемником участия СССР в Венской конвенции о праве междуна­родных договоров 1969^ года, укажем, что в соответствии с этой конвенцией Президент РФ как лицо высокого ранга имеет право на такие переговоры и подписание договоров в силу своей должности и в подтверждение соответствующих полномочий перед другими странами или внутри страны не нуждается;

- принимает верительные и отзывные грамоты, аккредитуемых при нем дипломатических представителей (п."г" ст.86). Верительные грамоты удостоверяют, что данное лицо .назначено полномочным представителем иностранного государства, а отзывные грамоты преп­ровождаются в связи о окончанием миссии полномочного представите­ля и его отзывом из страны;

-подписывает ратификационные грамоты (п."в" ст.86). Ратификационная грамота как документ, подтверждающий выполнение внутри­государственных процедур, необходимых для принятия договора данным государством, подлежит обмену на соответствующие документы другого или других участников международного договора либо сдается на хранение депозитарию (хранителю) многостороннего междуна­родного договора;

- назначает и отзывает дипломатических представителей в иностранных государствах и международных организациях (п."м" ст.83). Для координации позиции Президента РФ и парламента России в этом вопросе Конституция предусматривает, что указанные назна­чения и отзывы производятся Президентом после консультации с со­ответствующими комитетами и комиссиями палат Федерального Собра­ния. В настоящее время к таким комитетам Совета Федерации можно отнести Комитет по делам Содружества Независимых Государств и Ко­митет по международным делам, в Государственной Думе - Комитет по международным делам, Комитет по делам Содружества Независимых го­сударств и связями с соотечественниками, а также Комитет по воп­росам геополитики.'

В шестую группу полномочий входит ряд вопросов, связанных с правовым положением личности, с награждением, с присвоением званий. Президент РФ :

- решает вопросы гражданства РФ и предоставления политичес­кого убежища (п."а" ст.89). При этом он действует в рамках тех полномочий, которые, закреплены в самой Конституции РФ. (ч.1 ст.6, ч.З ст.6, ч.1 ст.61, ст.63);

-награждает государственными наградами РФ, присваивает по­четные звания РФ, высшие воинские и высшие специальные звания (п."б" ст.89). В связи с этими конституционными полномочиями Пре­зидента РФ отметим, что 2 марта 1994 г. им был издан Указ "О го­сударственных наградах РФ";

- осуществляет помилование (п."в" ст.89). Это исключительное право Президента, которое состоит в смягчении наказания или в ос­вобождении от наказания лиц, обратившимся к Президенту с таким ходатайством, в отношении которых вынесенный судом обвинительный приговор вступил в законную силу.

Акт помилования является, индивидуально определенным и каса­ется конкретного лица или лиц. Он не может применяться не персонифицировано, без указания фамилий лиц, в отношении которых при­меняется помилование. На практике помилование применяется Прези­дентом после тщательного рассмотрения соответствующего ходатайс­тва - специальной комиссией при Президенте, рекомендации' которой Президент учитывает. При этом речь идет не только о лицах, кото­рые были приговорены к смертной казни, но и тех, судебные приго­воры которым предусматривают другие виды наказания.

Президент РФ имеет и некоторые другие полномочия :

-назначает референдум (п. "в" ст.84);

- формирует администрацию Президента РФ (п."и" ст.83). Зада­ча президентской Администрации заключается в том, чтобы надлежа­щим образом обеспечивать конституционные функции Президента как главы государства. Ее статус, структура, задачи и организация деятельности урегулированы в «Положении об Администрации Президента Российской Федерации», утвержденном Указом от 2 октября 1996 г. с изменениями и дополнениями[42].

Администрация по своему правовому статусу является государственным органом, обеспечивающим деятельность Президента.

Для обеспечения деятельности Президента Администрация создает все необходимые организационные, информационные, консультативно-правовые, материально-технические и другие условия, без которых невозможны осуществление полномочий главы государства, связь Президента Российской Федерации с другими федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации.

Положение об Администрации Президента Российской Федерации определяет основные задачи и функции всех входящих в состав Администрации структурных подразделений. Возглавляет Администрацию назначенные Президентом Руководитель Администрации, который координирует деятельность управлений, отделов и служб Президента России или его Администрации.

К числу таких управлений относятся: Финансово-бюджетное управ­ление Президента России, Управление делами Президента России, Управление делопроизводства Администрации Президента России, Управление информационного обеспечения Администрации Президента России, Управление по вопросам гражданства Администрации Президента России, Управление Администрации Президента России по работе с территориями.

Главными задачами указанных Управлений являются обеспечение эффективной деятельности' главы государства в соответствующей сфере, принятие им обоснованных решений и организации взаимодействия с другими органами государственной власти.

Важную роль в Администрации Президента России играет Государ­ственно-правовое управление Президента России. Оно призвано осуществлять разработку предложений по концепции правовой политики и правовому обеспечению осуществляемых социально-экономических реформ, обеспечивать формирование программ законопроектных работ, готовить заключение по поступающим на подпись Президенту России федеральных законов, контролировать правильность и своевременность опубликования указов и распоряжений Президента России, федеральных законов и других актов, принимаемых Федеральным Собранием Российской Федерации, контролировать работу подразделений Администрации Президента России, аппарата Правительства Российской Федерации, министерств и иных федеральных органов исполнительной власти по подготовке проектов законов и других решений. На Государственно-правовое управление Президента России возложена также координация работ по вопросам нормативного регулирования деятельности правоохранительных органов, органов военного управления, а также других государственных органов, осуществляющих деятельность в области обороны и безопасности. С этой целью в составе ГПУ создан и действует Отдел правоохранительных органов, вопросов безопасности и обороны.

Ряд ответственных задач решают Отдел писем и приема граждан, Отдел по взаимодействию с партиями и общественными объединениями, Аппарат советников Президента России (в его составе есть советники по правовой политике, по оборонным вопросам и др.), Комиссии при Президенте (комиссии по вопросам помилования, по государственным наградам, по присвоению высших воинских званий и др.), Координационные комитеты (по делам инвалидов, по экологической политике и др.). Для обеспечения взаимодействия Администрации Президента России с парламентом, главой государства назначается полномочный представитель Президента России в Федеральном Собрании[43];

- назначает и освобождает полномочных представителей Прези­дента РФ (п."к" ст.83). Такие представители бывают нужны для вы­полнения отдельных функций или поручений Президента и в некоторых других случаях.

В целях обеспечения реализации Президентом Российской Федерации своих конституционных полномочий, повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением их решений Президент издал указ от 13 мая 2000 г. № 849 о преобразовании института полномочных представителей Президента Российской Федерации в субъекте Российской Федерации в институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах[44];

- вносит предложения о поправках и пересмотре положений Конституции РФ (ст.134);

-направляет в Конституционный Суд РФ запросы о конституционности различных нормативных правовых актов (ч.2 ст.125);

- обращается в Конституционный Суд РФ по вопросам толкования Конституции РФ (ч.5 от.125).

Президент РФ обладает полномочиями по использованию согласи­тельных процедур для разрешения разногласий между органами госу­дарственной власти (ч.1 ст.85 Конституции РФ).

В ходе развития федерализма как территориальной формы демок­ратии возникают новые проблемы, и надо быть готовыми к их реше­нию. Одна из возможных проблем - рост противоречий между субъектами РФ. В основном им самим предстоит преодолеть эти противоречия. Вместе с тем Конституция дает Президенту право использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органа­ми государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, равно как и между органами государственной власти субъектов РФ. Такие согласительные процедуры могут включать соз­дание согласительных комиссий, использование других подходящих средств согласования интересов в различных сложных и тупиковых ситуациях. Указанное положение Конституции предусматривает также, что в случае не достижения согласованного решения Президент РФ может передать рассмотрение спора на рассмотрение соответствующе­го суда. Одним из таких судов является Конституционный Суд РФ, который разрешает, в частности, споры о компетенции между органа­ми государственной власти РФ и органами власти ее субъектов, ~а также между высшими государственными органами субъектов (ч.З ст.125 Конституции РФ).

Исходя их статуса Президента как гаранта Конституции России, прав и свобод человека и гражданина, устанавливается, что Прези­дент РФ вправе приостанавливать действие актов органов исполни­тельной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательст­вам-РФ или в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (ч.2 ст.85). В качестве примеров использования Президентом РФ своего статуса га­ранта Конституции РФ можно привести издание им указов о приоста­новлении действия актов: Правительства Ленинградской области, ад­министраций Ненецкого автономного округа, Красноярского края, Мурманской и Воронежской областей[45], а так указов Президентов Республики Ингушетия, Республики Сахая (Якутия), Чувашской Рес­публики, Республики Башкортостан[46]. Таким образом, у Президента имеется существенное средство поддержания конституционности и за­конности в стране, соблюдения связывающих Россию договорных и обычных норм международного права, обеспечения уважения прав и свобод человека.

Осуществляя свои полномочия Президент РФ (в соответствии с ст.90 Конституции РФ) издает указы и распоряжения, которые не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам и, обязательны для исполнения на всей территории РФ.

Президент Российской Федерации в иерархии исполнительных органов государственной власти занимает более высокое положение, чем Правительство Российской Федерации. Поэтому принимаемые им акты должны иметь иерархический приоритет перед актами, принимаемыми Правительством РФ. Конституция Российской Федерации прямо не определяет круг вопросов, по которым "Президент может издавать указы (за исключением издания указов о введении военного или чрезвычайного положения), а по которым -распоряжения. В настоящее время решению этой проблемы посвя­щено распоряжение Президента РФ от 5 февраля 1993г. 85-рп[47]. В соответствии с ним акты Президента нормативного характера, а также акты о назначении и освобождении от должности руководителей центральных органов и иных структур системы федеральной исполнительной власти, о граж­данстве, предоставлении политического убежища, награждении госу­дарственными наградами, присвоении специальных и почетных званий, классных чинов, помиловании оформляются указами Президента.

Решения Президента РФ по оперативным, организационным и кадровым вопросам, а также по вопросам работы Администрации Президента принимаются в форме распоряжений. Распоряжения Президента не должны быть нормативными. Однако на практике отдель­ные распоряжения Президента все-таки имеют нормативный характер, например, распоряжение от 6 июля 1997 г. № 276-рп, которым утверждены Правила учета нуждающихся в улучшении жилищных условий лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, федеральных государственных служащих, других работников федеральных органов государственной власти и иных государственных, органов, образуемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, и предоставления жилых помещений, находящихся в ведении Администрации Президента Российской Федерации

В.О. Лучин и А.В. Мазуров считают, что указы Президента обладают большей юридической силой, чем его распоряжения. Возможные коллизии между указами и распоряжениями Президента должны решаться в пользу указов. Указы Президента могут вносить изменения и дополнения в его распоряжения, но не наоборот[48].

Нормативные указы Президента связаны в основном с конкретизацией и детали­зацией действующих законов, принятием правил и положений, названных в актах пар­ламента. Юридической базой для принятия таких указов нередко являются положения самой Конституции Российской Федерации. В частности, в соответствии с Кон­ституцией и федеральными законами Президент Российской Федерации определяет ос­новные направления внутренней и внешней политики государства (часть 3 статьи 80). Естественно, что такое определение осуществляется в форме указов. Указами Президента утверждается также военная доктрина Российской Федерации, назначается референдум в порядке, установленном федеральным конституционным законом (пункт "з" статьи 83, пункт "в" статьи 84 Конституции Российской Федерации).

Нормативными по своему содержанию являются указы Президента, в которых он выступает в качестве гаранта Конституции Российской Федерации или регулирует по­рядок осуществления предоставленных ему Конституцией полномочий, в частности по вопросам гражданства, помилования.

Ненормативные указы издаются Президентом по вопросам применения права. Та­кими указами производятся назначение и увольнение определенных должностных лиц, награждение орденами и медалями, присвоение почетных званий, высших воинских и специальных званий, предоставление политического убежища, помилование отдельных граждан и т.п.

Таким образом, можно сказать, что указ Президента Российской Федерации по дей­ствующей Конституции Российской Федерации представляет собой подзаконный акт, обладающий после Конституции и федерального закона наибольшей юридической силой.

По существу, такой вывод сделал и коллектив авторитетных правоведов во главе с академиком Б.Н. Топорниным: "Указы и распоряжения Президента не должны противоречить Конституции, имеющей высшую юридическую силу. Будучи подзаконными актами, они не должны противоречить также федеральным конституционным и феде­ральным законам"[49]. К сожалению, на практике это положение иногда недостаточно учитывается. Острота проблемы требует ее обстоятельного обсуждения в научной литературе.

Акты Президента подлежат обязательному опубликованию (кроме актов или отдельных положений, составляющих государственную тайну или сведения конфиденциального характера). Официальным является опубликование в «Российской газете» и Собрании законодательства Российской Федерации. Порядок этого опубликования определяется Указом Президента от 23 мая 1996 г. «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» (с изменениями и дополнениями)[50].

В случае несогласия субъектов РФ, их органов исполнительной и законодатель ной власти с нормативным актом Президента РФ ими может быть направлено ходатайство Конституционному Суду РФ об оп­ределении соответствия этого акта Конституции РФ. Акты или их от­дельные положения, признанные неконституционными, утрачивают си­лу (ч.6 ст.125).

Вместе с тем нельзя не обратить внимание на ряд положений Конституции РФ, создающих потенциальные возможности для ослабле­ния контроля за деятельностью Президента РФ. Одно из них связано со значительным удельным весом в конституционных нормах о Прези­денте общих положений, указаний на функции и цели президентской деятельности.

Конституционные формулировки о Президенте как "гаранте Конс­титуции, прав и свобод человека", его обязанности " принимать меры по охране суверенитета РФ", обеспечивать "согласованное функци­онирование и взаимодействие органов государственной власти" легко могут быть использованы для обоснования действий, выходящих за пределы правового статуса главы государства. Об этом свидетельст­вует и недавняя практика, когда большая часть действий и указов Президента обосновывались именно таким образом. В этой связи очень важную роль будет играть позиция Конституционного Суда РФ, который должен дать соответствующее толкование данным конституци­онным положениям.[51]