Федерации в 1991-2000 гг.

Прекращение существования в декабре 1991 г. СССР как единого союзного государства, крушение административно-командной системы, всеобщий кризис власти и общества поставили на повестку дня проблему создания новой российской государственности.

Как отмечает В.Г. Игнатов, правовая основа российской государст-венности в конце 1991- начале 1992 г. была довольно противоречивой. Она

базировалась на законах, унаследованных от СССР, и законах РСФСР как составной части Союза. Такая противоречивость конституционной базы России была объективно обусловлена ее эволюционным переходом к но-вым принципам построения государства, общества и взаимоотношений между ними. В одном государственном организме сосуществовали и противостояли друг другу два несовместимых начала. Новое – президент-ская власть, федерализм, принцип разделения и взаимного ограничения властей, ответственности перед обществом. И старое – строгая иерархия системы Советов с ее монополией на все властные функции и коллектив-ной ответственностью за принимаемые решения.[27]

А.В. Оболонский отмечает, что в этот период российская админист-ративная система стала работать хуже, ибо, сохранив почти все свои преж-ние недостатки, приобрела и новые. Наиболее очевидный из них – сниже-ние уровня профессионализма. Оно было вызвано тем, что наиболее квали-фицированные и способные аппаратчики покинули государственную служ-бу, в основном переместившись в коммерческие структуры. Другое, более глубоко лежащее изменение было вызвано исчезновением прежнего пар-тийного «хозяина», который, пусть из соображений, далеких от подлинных общественных интересов, но все же достаточно жестко контролировал дея-

тельность аппарата. Теперь же прежний босс исчез. В этих условиях, естественно, повысился уровень самостоятельности аппарата: освободив-шись от роли «слуги», он без шума, но весьма эффективно отвоевывает себе роль хозяина общества. Гигантски возрос и размах аппаратной кор-рупции, ставшей почти нормой поведения. К тому же перестал действовать прежний неформальный «кодекс административной морали». На смену же им пришел не новый, более совершенный кодекс, а почти полный мораль-ный вакуум.[28] Такое положение объективно требовало формирования новой правовой базы государственной службы в новых социально-экономиче-ских условиях.

В 1992-1993 гг. обострилось, особенно на федеральном уровне, про-тивостояние между исполнительной властью и Советами. Тактика поиска компромисса с политическими оппонентами сдерживала создание новой российской государственности, временами вела к отступлению от курса реформ, к продлению болезненных эффектов переходного периода. 21 сен-тября 1993 г. Президент России Б.Н. Ельцин издал Указ № 1400 «О поэтап-ной конституционной реформе в России», которым было объявлено о рос-пуске Верховного Совета, съезда народных депутатов России и проведе-нии выборов в двухпалатное Федеральное Собрание. Выборы 12 декабря 1993 г. и принятие новой Конституции Российской Федерации заложили правовые основы новой российской государственности. Конституция про-возгласила Россию демократическим федеративным правовым государст-вом с республиканской формой правления (Ст. 1). Согласно ей носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (Ст. 3). Конституция закрепила принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную (Ст. 10).

Официально начало реформированию государственной службы в новой России было положено принятием Положения о федеральной госу-дарственной службе, которое было утверждено Указом Президента Рос-сийской Федерации от 22 декабря 1993г. № 2267.[29] Действие данного Поло-жения распространялось на лиц, занимающих государственные должности, замещаемые в порядке назначения для обеспечения деятельности лиц, изб-ранных или назначенных на должности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Наряду с этим в «Рос-сийской газете» (23-24 декабря 1993 г.) были опубликованы тезисы кон-цепции реформирования государственной службы Российской Федерации.

Однако, как отмечает А.И. Турчинов: «На начальном этапе в тезисах по ре-формированию государственной службы Российской Федерации ставилось больше проблем, чем предлагалось их решений. Фактически не существо-вало ни единой концепции новой модели государственной службы (иде-альная модель), ни адекватного понимания достоинств и недостатков унас-ледованной с советских времен системы государственной службы (реаль-ная модель), ни четких планов перехода от одной модели к другой».[30]

Идейно-мировоззренческая база для будущих концептуальных раз-работок в сфере реформирования государственной власти и государствен-ной службы, в частности, в тот период формировалась посредством посла-ний Президента России Федеральному Собранию, в том числе; «Об укреп-лении Российского государства» (1994 г.), «О действенности государствен-ной власти в России» (1995 г.), «Россия, за которую мы в ответе» (1996 г.).

В Послании 1996 г. впервые было изложено требование об упрощении структуры Правительства РФ и его аппарата, об устранении дублирования функций, обосновывалась необходимость реформирования всей системы государственной службы.

В 1994-1995 гг. был издан ряд указов Президента России по различ-ным проблемам государственной службы, с одной стороны обеспечиваю-щих ее повседневное функционирование, а с другой – подготовивших пра-вовую базу для принятия Закона о госслужбе (1995 г.). В их числе: Указ от 10.01.1994 г. № 66 «О структуре федеральных органов исполнительной власти», Указ от 23.08.1994 г. № 1722 «О повышении квалификации и переподготовке федеральных государственных служащих», Указ № 33 от 11.01.1995 г. «О реестре государственных должностей федеральных госу-дарственных служащих», Указ от 07.02.1995 г. «О государственном заказе на переподготовку и повышение квалификации государственных служа-щих» и др.

31 июля 1995 г. был принят Федеральный закон № 119-ФЗ «Об осно-вах государственной службы Российской Федерации», который установил правовые основы самой государственной службы, конкретные принципы ее организации, правового положения (статуса) госслужащих, а также порядок поступления на государственную службу и ее прохождения.[31] Закон установил: «Государственным служащим является гражданин Рос-сийской Федерации, исполняющий в порядке, установленном Федераль-ным законом, обязанности по государственной должности государствен-ной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации» (п. 1 ст.3).

Государственная должность – это должность в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Рос-сийской Федерации, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, с установленными кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей. Законом была установлена классификация государственных должностей по категориям (категории «А», «Б», «С»). Государственными должностями государственной службы признавались государственные должности категории "Б" или "В", включенные в Реестр государственных должностей государственной службы Российской Феде-рации.

Государственные служащие федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также иных государственных органов, образуемых в соответствии с Кон-ституцией Российской Федерации, Федеральным законом № 119-ФЗ приз-навались государственными служащими Российской Федерации.

Государственные должности категории «Б» - должности, учреждае-мые в установленном законодательством Российской Федерации порядке для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, замеща-ющих должности категории "А". Государственные должности категории «В» - это должности, учреждаемые государственными органами для испол-нения и обеспечения их полномочий. Закон предусматривал, что Перечень государственных должностей категорий "А", "Б" и "В" дается в Реестре государственных должностей в Российской Федерации.

Кроме того, Законом (Ст. 6) была установлена классификация долж-ностей государственной службы по пяти группам (высшие, главные, веду-щие, старшие, младшие).

Закон также установил, что в целях технического обеспечения дея-тельности государственных органов в их штатное расписание могут вклю-чаться должности, не относящиеся к государственным должностям.

Вместе с тем Закон № 119-ФЗ не стал законом прямого действия, по-скольку его реализация потребовала принятия множества правовых актов Президента России и Правительства РФ, наиболее значимым из которых стал Указ Президента России от 6 сентября 1995 г. № 900 «О первооче-редных мерах по улучшению работы с кадрами в системе государствен-ной службы и реализации Федерального закона «Об основах государст-венной службы Российской Федерации». При этом А.И. Турчинов отме-чает: «В период вступления в силу Закона «об основах государственной службы Российской Федерации», летом 1995 г. были приняты 124 указа Президента Российской Федерации и 71 постановление Правительства Российской Федерации по различным вопросам государственной службы. Однако не были предприняты попытки подготовки и принятия предусмот-ренных федеральных законов: о порядке подготовки и проведения обяза-тельных конкурсов на замещение вакантных должностей; о едином поряд-ке проведения квалификационных экзаменов, аттестаций; о ведении реест-ра государственных служащих; об обеспечении открытости и публичности конкурсов; о механизме формирования резерва на замещение должностей государственной службы; о специализации государственных должностей; о денежном содержании государственных служащих и еще целый ряд дру-гих. Субъекты Российской Федерации в вопросах государственной службы оказались впереди федерального центра. Наличие в субъектах Российской Федерации собственного развитого законодательства отчетливо указывает на правовой вакуум в урегулировании вопросов единой системы государ-ственной службы Российской Федерации».[32]

В п.1 ст. 2 Закона № 119-ФЗ установлено: «Законодательство Россий-ской Федерации о государственной службе состоит из Конституции Рос-сийской Федерации, настоящего закона, федеральных законов и иных нор-мативных правовых актов Российской Федерации, а также конституций, уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Рос-сийской Федерации». Ст. 76 Конституции России прямо закрепляет право субъектов РФ на принятие собственных законодательных актов по вопро-сам государственной службы. Первым региональным законом о госслужбе стал Закон Республики Саха (Якутия) от 26 марта 1993 г. До 31 июля 1995 г. (даты подписания Президентом России Федерального закона № 119-ФЗ) в восьми субъектах РФ (Республики Саха (Якутия), Коми, Бурятия, Татар-стан, Башкортостан, Марий Эл, Тыва и город Москва) уже действовали нормативные правовые акты о госслужбе. В 1993-1998 гг. законодатель-ные акты по вопросам государственной службы были приняты более чем в 78 субъектах РФ. В их числе: Закон Ставропольского края от 26.10.1995 г. № 297-23 ГДСК «О государственной службе Ставропольского края», Закон Ульяновской области от 12.07.1996 г. № 003-ЗО «О государственной служ-бе Ульяновской области», Закон Саратовской области от 15.12.1996 г. «О государственной службе Саратовской области», Закон Нижегородской об-ласти от 24.02.1997 г. № 65-З « О государственной службе Нижегородской области» и др. На начало 1999 г. подавляющее большинство субъектов РФ приняли собственные законы о госслужбе. Положительным было то, что законодательством субъектов Российской Федерации были оформлены не только общие принципы государственной службы субъектов РФ, но и кадровые технологии, в том числе: порядок и организация проведения ат-тестаций государственных служащих, конкурсов на замещение вакантной должности государственной службы; присвоение квалификационных раз-рядов, формирование кадрового резерва, порядок ведения личных дел и реестра государственных должностей государственной службы, а также вопросы предоставления социальных гарантий государственным служа-щим. Наряду с этим, общей серьезной проблемой развития государствен-ной службы в субъектах РФ было несоответствие регионального законода-тельства в этой области Конституции и законам Российской Федерации, что не способствовало становлению федерализма в России. В связи с этим в 2000-2003 гг. в субъектах РФ был проведен большой объем работы по приведению принятых ими законов, в том числе законов о государствен-ной и муниципальной службе, в соответствие с Конституцией России и фе-деральными законами.

Важно, наконец, уяснить соотношение законодательства о госслужбе, введенного Законом № 119-ФЗ, и трудового законодательства. Закон о гос-службе не устанавливает приоритет законодательства о госслужбе перед трудовым законодательством, но упоминает об особенностях трудовых от-ношений в госслужбе. Поэтому действовавшие в тот период Кодекс зако-нов о труде (КЗОТ) и другие правовые акты этой сферы являлись источни-ками законодательства о госслужбе в полном объеме с учетом особенно-стей, предусмотренных Федеральным законом от 31 июля 1995. А таких особенностей, касающихся практически всех аспектов госслужбы, Законом № 119-ФЗ было определено немало, в том числе: порядок поступления на службу (ст. 21), проведение конкурса на замещение вакансий (ст. 22), про-хождение испытательного срока (ст. 23), порядок и условия проведения ат-тестации (ст. 24), основания увольнения (помимо общих оснований – ст.25, гарантии для госслужащих (ст. 15), права и обязанности (ст.ст. 9,10), пра-воограничения (ст. 11). При этом особенно значительны отличия госслужа-щих от остальных трудящихся в части их прав, обязанностей и правоогра-ничений.

Федеральная нормативная база правового регулирования муниципаль-ной службы в России была создана принятием Федерального закона от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации».[33] Данный закон развивает и конкретизирует положения друго-гопринципах Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об об-щих принципах организации местного самоуправления в Российской Фе-дерации».[34] Согласно п. 1 ст. 2 Закона № 8-ФЗ: «Муниципальная служба – профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной».

Муниципальная должность - должность, предусмотренная уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Россий-ской Федерации, с установленными полномочиями на решение вопросов местного значения и ответственностью за осуществление этих полномо-чий, а также должность в органах местного самоуправления, образуемых в соответствии с уставом муниципального образования, с установленными кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного органа местного самоуправления и ответственностью за исполнение этих обязанностей. Муниципальные должности муниципальной службы заме-щаются путем заключения трудового договора.

Согласно Закона № 8-ФЗ (ст.8) муниципальные должности муници-пальной службы устанавливаются нормативными правовыми актами орга-нов местного самоуправления в соответствии с реестром муниципальных должностей муниципальной службы, утверждаемым законом субъекта Российской Федерации. В реестре муниципальных должностей муници-пальной службы могут быть установлены муниципальные должности му-ниципальной службы для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лица, замещающего выборную муниципальную должность. Указанные муниципальные должности муниципальной службы замеща-ются муниципальными служащими путем заключения трудового договора на срок полномочий указанного лица.

Законом № 8-ФЗ (ст. 7) определено, что муниципальным служащим является гражданин Российской Федерации, достигший возраста 18 лет, исполняющий в порядке, определенном уставом муниципального образо-вания в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Рос-сийской Федерации, обязанности по муниципальной должности муници-пальной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств местного бюджета.

Квалификационные разряды присваиваются муниципальным служа-щим по результатам квалификационного экзамена или аттестации и указы-вают на соответствие уровня профессиональной подготовки муниципаль-ных служащих квалификационным требованиям, предъявляемым к муни-ципальным должностям муниципальной службы в соответствии с класси-фикацией муниципальных должностей муниципальной службы.

Закрепленное в Конституции России разграничение полномочий меж-ду федеральным центром и субъектами РФ (п. «н» ст.72 и ст. 12) позволяет субъектам РФ самим регулировать не только государственную службу своего субъекта РФ, но и муниципальную службу в пределах, установлен-ных федеральным законодательством. Исходя из этого, в развитие Закона № 8-ФЗ, субъектами РФ были приняты региональные законы о муници-пальной службе, в том числе: Закон Саратовской области от 02.06.1997г. № 33-ЗСО «О муниципальной службе в Саратовской области», Закон Уль-яновской области от 30.06.1998 г. № 023-ЗО «Об основах муниципальной службы в Ульяновской области», закон Ставропольского края № 23-КЗ от 11.08.1998 г «О муниципальной службе в Ставропольском крае», Закон Нижегородской области от 21.09.1998 г. № 11-З «О муниципальной службе и муниципальных должностях в Нижегородской области» и др. Таким образом, к концу 1999 г. в России и на уровне субъектов РФ была создана нормативная база правового регулирования муниципальной службы.

Как отмечает В.Г. Игнатов, общая численность работников органов государственной власти и местного самоуправления в России на начало 2002 г. была 1140,6 тыс. чел., что составило 1,8% занятого населения Рос-сийской Федерации. В среднем на тысячу жителей России приходилось 8 работников органов государственной власти и управления всех звеньев и всех уровней. В общей численности федеральных государственных слу-жащих доля занятых в органах исполнительной власти составляла 76,7%, судебной власти и прокуратуры – 20,4%, законодательной власти – 2,9%. Из общей численности работников органов государственной власти и местного самоуправления «подавляющее» большинство – 1103, 4 тыс. чел. (или 96,75 от общего количества работников) были по-прежнему сосредо-точены на региональном уровне. И, наконец, в общей численности работ-ников органов государственной власти и местного самоуправления 504,8 тыс. чел. (44,3% от общего количества) составляли работники федераль-ных органов и 635,8 тыс. чел (55,7%) – работники органов государствен-ной власти субъектов РФ и местного самоуправления.[35]

Таким образом, исторический путь развития российской государст-венности - это непрерывный процесс совершенствования системы государ-ственной власти и управления на всех уровнях в целях обеспечения эффек-тивного управления отраслями экономики и территориями России. Вопрос

укрепления российской государственности, совершенствования организа-ции и повышения эффективности государственной службы всегда являлся важнейшим среди всех ключевых вопросов общественной жизни, в том числе на современном этапе российской истории. По мере усложнения сис-темы государственного управления имеет место усложнение структуры го-сударственной службы.