Природа, сущность и функции государственной и муниципальной службы

Государственная служба находится в ряду с такими общественными явлениями как государство, государственная власть, государственный аппарат, государственное управление, взаимосвязана с ними и может про-являть себя, реализовываться, анализироваться и оцениваться только через взаимное влияние на них.Главной представляется ее взаимосвязь с госу-дарственным управлением, ибо государственная служба ориентирована, прежде всего, на его осуществление и совершенствование.

Слово «служба» имеет в русском языке ряд значений, в том числе: вид органа или учреждения, ведающего какой-нибудь специальной обла-стью деятельности; один из видов социальной общеполезной деятельно-сти; работа, занятия служащего, занимаемая где-нибудь должность. Ана-лиз научных источников свидетельствует, что многие авторы при уста-новлении природы и свойств государственной службы делают акцент на понятие «служба», соотносимое со словами «служение» и «служить», от которых оно выводится. «Служить» - означает «делать что-нибудь, испол-нять какую-нибудь работу для кого-нибудь, подчиняясь чьим-нибудь указаниям, приказаниям», «работать, делать что-нибудь для чьей-нибудь пользы, быть полезным в чем-нибудь», «работать, состоять где-нибудь на службе».[1] Издавна на Руси с особым уважением и преданностью относи-лись к служению государству, почти всегда ассоциируя его с Родиной и Отечеством. Сегодня парадигма общественного служения более чем актуа-льна для публичной (государственной и муниципальной) службы совре-менной России, имеющей низкий уровень эффективности, пораженной коррупцией и иными пороками. В связи с этим на нынешнем этапе осуще-ствления административной реформы и реформирования государственной службы в России все возрастающие требования предъявляются не только к уровню профессионализма государственных и муниципальных служащих, но к уровню их морально-нравственных качеств.

Как указывают В.Г. Игнатов и В.К. Белолипецкий, «государственная служба – это в первую очередь служение государству, его органам и струк-турам, служение обществу группы лиц (государственных служащих) на профессиональной основе, за плату, ангажированных (нанятых) для реали-зации воли государства, защиты его интересов с целью эффективного уп-равления.[2]

Государство, являясь формой организации жизнедеятельности обще-ства, в реальной действительности выступает в двух ипостасях: во-первых, как сложнейшее общественное явление, составляющее предмет исследова-ния многих наук (политологии, социологии, экономической теории, права и др.); во-вторых, как управляющая подсистема общества, ядро его поли-тической системы.

Как общественное явление государство характеризуется, прежде всего, особой организацией политической власти, являющейся важнейшим фактором организации и регулирования совместной деятельности людей, средством упорядочения их взаимоотношений, инструментом обеспечения порядка и стабильности в обществе. При этом исследователи-государство-веды подчеркивают, что социальное назначение современного государства состоит в его разнообразной, широкой деятельности, направленной на решение задач обеспечения нормального, безконфликтного существования общества, урегулирования и решений социальных проблем и т.д.

Реализация функций государства как управляющей подсистемы общества обеспечивается действием механизма государства, формируе-мого в соответствии со стоящими перед ним целями и задачами. Механизм государства – сложное, собирательное понятие, включает систему органов государства и ее действие (деятельность органов государства и взаимо-связанных с ним структур, т.е. тех, кому поручено осуществление государ-ственно-властных функций). В демократическом государстве его механизм выступает (действует) как единая, взаимосвязанная, взаимоуравновешен-ная целостная система, состоящая из более мелких систем (элементов механизма). При этом существование и действие указанных элементов механизма государства невозможно без соответствующих полномочий, правовых форм, методов и средств. Поэтому юридической наукой обосновано включение в механизм государства правовой составляющей.[3]

Кроме того, к числу важных признаков, определяющих структуру механизма государства относятся следующие: механизм государства в каждом из современных государств имеет сложную многоуровневую структуру, что объясняется необходимостью решения различных по своей сложности управленческих задач, стоящих перед государством; механизм любого государства характеризуется наличием необходимых материаль-ных ресурсов, материальных структур (институтов), без которых он не может нормально функционировать; важной характеристикой механизма государства является наличие в нем человеческого фактора, заключаю-щегося в наличии людей, специально занимающихся реализацией власт-ных функций, выполняющих руководящие, управленческие, организацион-ные и тому подобные функции, осуществляющих правотворчество, исполнение правовых предписаний, охрану их от нарушений.

История развития человечества показывает, что государством лишь тогда будут успешно решаться поставленные перед ним экономические, политические и социальные задачи, когда будут обеспечиваться стабильность власти и ее государственно-правовых институтов, правильно использоваться методы государственно-правового регулирования, поддер-живаться должный баланс в системе элементов, составляющих механизм государства, а органы государства будут выполнять все возложенные на них функции. Демократическое государство функционирует в интересах всего общества или его большинства, механизм государства строится и функционирует так, чтобы в наибольшей степени соответствовать этим интересам, удовлетворять их своей деятельностью.

Механизм государства всегда строится (основывается) на единых принципах организации и деятельности, которые, как правило, устанавли-ваются и закрепляются в законодательстве или складываются историче-ски. Их правовыми источниками являются конституции государств, прецеденты и правовые обычаи.

При этом Т.Н. Радько подчеркивает, что среди всех элементов меха-низма государства основным его структурным элементом является орган государства, т.е. наделенная властными полномочиями для реализации функций государства определенная государственная структура (президент, губернатор, законодательные органы, органы исполнительной власти, судебные и контрольно-надзорные органы).

Наряду с определением «механизм государства» в юридической и управленческой литературе широко используется термин «государствен-ный аппарат». При этом не имеется однозначного мнения авторов о соот-ношении этих понятий. Нередко государственный механизм рассматри-вается как совокупность различных государственных органов, подведом-ственных им организаций, учреждений легитимного принуждения (армия, полиция и др.), материальных средств государственной власти, которые в своем единстве обеспечивают реализацию полномочий и функций государ-ства, а государственный аппарат ограничивается лишь системой государ-ственных органов. Иная точка зрения состоит в том, что отстаивающие эту позицию авторы рассматривают понятия «государственный механизм» и «государственный аппарат» как идентичные. Государственный меха-низм в этом случае рассматривается как государственный аппарат а широ-ком смысле слова, а система государственных органов – аппаратом в узком смысле слова.

М.Н. Марченко подчеркивает, в связи с этим, что независимо от того, какой смысл вкладывается в понятие и содержание государственного аппарата, его важнейшими и неотъемлемыми частями выступают государ-ственные органы. Именно они заполняют содержание, формируют струк-туру государственного аппарата. От каждого из них, взятого в отдельно-сти или вместе с другими государственными органами, от уровня их раз-вития, четкости определения сферы деятельности и компетенции, упоря-доченности их взаимоотношений между собой и с негосударственными органами и организациями, входящими в качестве структурных элементов в политическую систему общества, в значительной степени зависит уро-вень развития и эффективность государственного аппарата.[4] Вместе с тем определяющим фактором обеспечения эффективности государственного аппарата является практическая деятельность лиц, исполняющих должно-сти в системе государственных органов и составляющих профессиональ-ное ядро их кадрового состава, т.е. государственных служащих. В этом смысле под «аппаратом» нередко понимаются кадры государственной службы – все сотрудники, работающие в органах государственной власти и управления и связанные в рамках своей деятельности с обеспечением осуществления полномочий и функций государства.

Содержанием деятельности государственных служащих и государст-венных органов в целом является обеспечение государственного управле-ния посредством осуществления непрерывного и эффективного управляю-щего воздействия на экономические и социальные процессы в государстве в целях обеспечения общественного развития. По определению профес-сора Г.В. Атаманчука, «государственное управление - это практическое, организующее и регулирующее воздействие государства (через систему своих структур) на общественную и частную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу.[5] Таким образом, неразрывна связь государственной службы и государственного управления, которая является подсистемой (элементом) системы государственного управления.

В системе государственного управления демократического госу-дарства выделяют два его уровня:

- политическое руководство (высший уровень государственного

управления обществом в целом);

- административное управление.

Понятием «политическое руководство» обозначается управленче-ская деятельность, связанная непосредственно с решением проблем поли-тического характера и осуществляемая высшими органами государствен-ной власти (президент, парламент, правительство, суды).

«Административное управление» - это нижестоящий, по сравне-

нию с политическим руководством, уровень управления, осуществляемый

исполнительно-распорядительными органами (аппаратами) государствен-ной власти и управления. Государственная служба осуществляется лицами, занимающими в этих органах должности, связанные в рамках своей деятельности с обеспечением осуществления полномочий и функций госу-дарства в рамках административного управления.

Находясь между государством и гражданским обществом, государст-венная служба выполняет жизненно важные для страны политическую, ад-министративную и социальную миссии. Государство, представляющее со-бой легальную и легитимную власть в обществе, реализует свои цели и за-дачи посредством государственного (политического) руководства и госу-дарственного управления. Основным же механизмом этого управления вы-ступает государственная служба. Такова общая логика взаимосвязи и взаи-модействия политической власти, государственного управления и государ-ственной службы. [6]

В общем виде место государственной службы в системе государст-венного управления представлено на рис. 1.1.

Государственная служба активно участвует в реализации государст-венной власти. Этому способствует ныне действующие правовые нормы, регламентирующие принципы организации и функционирования государ-ственной службы и определяющие особую роль государственной службы в системе власти. Государственная служба от имени государства использует средства реализации власти: закон, убеждение, авторитет власти, легитим-ное принуждение и др., которыми, прежде всего, пользуются власть и госу-дарство. Реализация властных функций государственной службой осуще-ствляется под руководством политиков. Однако и политики, в свою оче-редь, испытывают властное влияние государственных служащих.[7]Факто-ром укрепления связи между государством и обществом является откры-тость и ответственность государственной службы перед обществом, граж-данами.

Рис.1.1. Место государственной службы в системе

государственного управления [8]

На современном этапе реформирования системы государственной службы Российской Федерации государственная служба рассматривается в широком аспекте – как публично-правовой, социальный, организационный институт и вид профессиональной деятельности. Такое понимание госу-дарственной службы, по мнению ученых, требует комплексного подхода, широкого использования знаний философии, политологии, социологии, права, экономической теории, макро- и микроэкономики, социального менеджмента, государственного и муниципального управления. Этим в значительной степени обусловлено наличие множества определений, характеризующих сущность государственной службы. При этом более предпочтительным признается понятие, которое было предложено профес-сором Г.В. Атаманчуком: «Государственная служба – это практическое и профессиональное участие граждан в осуществлении целей и функций государства посредством исполнения государственных должностей, учрежденных в государственных органах».[9]

Развернутое юридическое определение понятия государственной службы Российской Федерации дано в ст. 1 Федерального закона от 27 мая 2003г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федера-ции»: «Государственная служба РФ – это профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий: Российской Федерации, федеральных органов государствен-ной власти, иных федеральных органов; субъектов Российской Федерации,

органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов субъектов РФ; лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непо-средственного исполнения полномочий федеральных государственных органов; лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации.[10]

Должности государственной службы учреждаются федеральным законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации, законом или иным нормативным правовым актом субъекта РФ (ст. 8). Ис-полнение должности государственной службы представляет собой кон-кретное осуществление общественных отношений, которые государствен-ная власть посредством Конституции, законов, правовых статусов органов закрепила за данной должностью. Исполнение этих должностей во многом напоминает труд менеджеров, специалистов в области общественного управления. Не случайно почти во всех странах говорят об актуальности использования опыта и технологий менеджмента в государственном управлении. Вместе с темисполнение должностей государственной служ-бы коренным образом отличается от управления в негосударственной сфере по целому ряду параметров.

Публичная власть и управление в России как федеративном государ-стве осуществляется на государственном (федеральном, субъектов РФ) и муниципальном уровнях. При этом государственное управление является основной функцией государственной службы. Муниципальное управление реализуется муниципальной службой, представляющей собой профессио-нальную деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заклю-чения трудового договора (контракта). Термин «функция» (лат. function – исполнение) означает «обязанность, круг деятельности; назначение, роль» по достижению определенной цели. Объективная реальность сегодня тако-ва, что наукой еще не выработаны четкие основания для классификации функций государственной (муниципальной) службы. В.В. Черепанов отме-чает, в связи с этим, что преобладает тенденция смешения функций госу-дарства и государственной службы.[11]

Каждый государственный (муниципальный) орган, его структурное подразделение, каждый государственный (муниципальный) служащий имеют свою, характерную только для них функцию. Поэтому государст-венную службу можно охарактеризовать как совокупность конкретных функций всех государственных органов и государственных служащих. Аналогично муниципальную службу можно охарактеризовать как совокуп-ность конкретных функций всех органов местного самоуправления и муни-ципальных служащих.

В.В. Черепанов отмечает, что в зависимости от критериев анализа структуры и содержания данного явления существует несколько вариантов классификации функций государственной службы, в том числе:

1. Классификация с точки зрения содержательной деятельности государственных органов и их служащих, в соответствии с которой госу-дарственная служба выполняет следующие основные функции:

ü управленческую (административную);

ü организационно-распорядительную;

ü правовую;

ü сервисную;

ü социальную;

ü экономическую;

ü культурную;

ü воспитательную.

2. Отраслевая классификация. Ее автором является В.Д. Граждан, который выделяет три группы функций: информационную, организаци-онную и технологическую. В информационную группу входят функции: познавательно-аналитическая, оценочно-экспертная, прогнозно-целе-вая, морально-правовая, документационно-архивная. В организацион-ной группе выделяются функции: корпоративно-технологического обес-печения и коммуникативно-компьютерного обеспечения. К технологи-ческой группе относятся функции: подготовка государственных реше-ний и их выполнение, принятие и реализация административных реше-ний. Принятие государственных решений - это прерогатива политиче-ской власти, а административных решений - государственной службы.

3. Классификация функций государственной службы с точки зрения ее граней (сущностных сторон).В этой связи выделяют функции государственной службы как профессиональной деятельности, как право-вого института, как социального института, как публично-правового отно-шения.

4. Классификация функций государственной службы с точки зрения технологических аспектов государственного управления.Ее сторонники справедливо считают, что главной функцией государственной службы является государственное управление.

5. Классификация функций государственной службы представи-телями юридической наук.Ученые-юристы под функциями государст-венной службы понимают прежде всего правотворческую, правопримени-тельную, правозащитную и регулирующую функции.

Таким образом, спектр функций государственной службы достаточно широк, что свидетельствует о чрезвычайной важности этого института власти в жизни государства и общества.[12]

Исходя из технологического сходства основных управленческих про-цедур в сферах государственного и муниципального управления, логично распространить представленную классификацию на муниципальную служ-бу, с учетом особенностей ее нормативно правового регулирования, полно-мочий и функций органов местного самоуправления.

Юридическая, процессуальная сторона управленческой деятельности характеризуется понятием «управленческий процесс» как совокупность системообразующих процедур управленческой деятельности – нормотвор-ческой и правоприменительной, принятия управленческих решений и кон-троля за их реализацией. Н.И. Глазунова характеризует управленческий процесс как исполнение государственной (муниципальной) службы.[13]

Повышение эффективности государственной службы является важ- направлением практической деятельности в рамках проводимых в России административной и иных реформ, целью которых является повышение эффективности государственного управления, уровня и качества жизни населения страны.