Правовое регулирование природопользования

Обеспечение безопасности работы промышленных объектов. Стабиль­ная работа производственного комплекса в современных условиях невозмож­на без обеспечения экологической и промышленной безопасности, которые яв­ляются важнейшими компонентами национальной безопасности. Кроме составной части национальной безопасности это необходимые условия жизнедеятельности и обеспечения других основных видов национальной безопасно­сти (конституционной, экономической, оборонной, международной, жизни населения).

Законом РФ от 5 марта 1992 г. № 2446-1 "О безопасности" определено, что предприятие-природопользователь, осуществляющее промышленно-хозяйственную, экологическую, оборонную и иные виды деятельности, является субъектом обеспечения безопасности. Указами Президента от 4 февраля 1994 г. № 236 и от 1 апреля 1996 г. № 440 по обеспечению экологической безопасности и устойчивого развития России определено установление пределов ответ­ственности за экологические результаты хозяйственной деятельности.

Понятие "экологическая безопасность" закреплено Конституцией РФ (ст. 72), международными актами, Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации" (ст. 18), Законами "О безопасности" (ст. 13), «Об охране окружающей среды» и другими правовыми актами. Под экологической безопасностью понимается совокупность состояний, процессов и действий, обеспечивающих экологический баланс в ОС и не приводящих к жиз­ненно важным ущербам (или угрозам таких ущербов), наносимым ОС и человеку. С позиций национальной безопасности экологическая безопасность производства, как это трактуется законодательством, может быть обеспечена тогда, когда состояние объектов и сооружений, в котором они находятся, а также их продукция не являются источником угроз безопасности населения и не оказывают негативного воздействия на ОПС.

Таким образом, экологически безопасными считаются деятельность, промышленно-производственный объект, его продукция, работы или услуги, отвечающие экологическим требованиям, закрепленным юридическими нормами.

Подобное определение может быть существенно расширено с учетом важности ресурсного аспекта экологической безопасности и его роли в жизни человека. С этих позиций под экологической безопасностью понимается наличие необходимых и достаточных природных ресурсов, а также стабильных (устой­чивых) биосферных условий существования, обеспечивающих здоровье чело­вечества и гармоничное воспроизведение всего многообразия форм его куль­турной деятельности.

Для обеспечения экологически безопасных процессов производства в соответствии с национальным законодательством разрабатывается более 20 видов разнообразной предынвестиционной (предплановой), предпроектной и проект­ной документации. К 2004 г. в Российской Федерации на республиканском и ведомственном уровнях разработаны и действуют (с учетом международных конвенций, договоров и соглашений) более 300 законов, подзаконных норма­тивно-правовых и технических актов (ГОСТ, СП, СНиП и др.), которые связа­ны с обеспечением экологической и промышленной безопасности и должны применяться на всех этапах проектирования, строительства, эксплуатации объектов и сооружений.

Основные экологические законы и нормативно-правовые акты были разработаны и введены в действие в течение последних 10 лет. Главным докумен­том, регламентирующим любой вид деятельности, связанной с эксплуатацией ПР, является Федеральный закон от 20 января 2002 г. № 7-ФЗ "Об охране окру­жающей среды". Закон является комплексным нормативным актом, регулиру­ющим природоохранительные отношения в сфере всей природной среды. Ве­дущим принципом, направленным на решение задач охраны природы, Закон называет научно обоснованное сочетание экономических и экологических ин­тересов. Это обеспечивается тремя группами норм: нормативами качества ПС; экологическими требованиями к хозяйственной и иной деятельности, влияю­щей на ОС, и механизмами исполнения этих требований.

В соответствии с Федеральным законом от 7 августа 2000 г. № 122-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" к категории опасных отнесены предприятия, цехи, участки, площадки, а также иные производственные объекты, на которых:

- производятся, используются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются, уничтожаются вещества воспламеняющиеся, окисляющиеся, горючие, токсичные, представляющие опасность для ОПС;

- используются специальное оборудование, стационарно установленные грузоподъемные механизмы;

- получают расплавы черных и цветных металлов;

- ведут горные работы, производственные процессы по обогащению полез­ных ископаемых, подземные разработки.

Для таких предприятий, или объектов, необходимы соблюдение требований промышленной безопасности, лицензирование видов деятельности, экспертиза и разработка Декларации промышленной безопасности. При эксплуатации опасных производственных объектов необходимо проведение иссле­дований по составлению Декларации промышленной безопасности, которая является самостоятельным видом исследования в соответствии с Федераль­ным законом "О промышленной безопасности опасных производственных объектов". Разработка декларации должна осуществляться в соответствии с РД 03-315-99 "Положение о порядке оформления Декларации промышленной бе­зопасности и перечне сведений, содержащихся в ней".

Установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельнос­ти экологическим требованиям и определение допустимой деятельности объек­та в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий на ОС и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий регулируются Федеральным законом от 15 апреля 1998 г. № 65-ФЗ "Об экологической экспертизе". В соответствии с этим Законом экспертизе (кроме правовых актов нормативного характера и материалов прогнозов развития производительных сил) подлежат технико-экономические обоснования (ТЭО) и проекты строи­тельства, реконструкции и расширения ряда предприятий, материалы, доку­ментация на новую технику и технологии, проекты международных договоров и материалы крупных проектов, реализация которых может оказать значитель­ное воздействие на ОПС или население. Государственная экологическая экс­пертиза проводится в рамках специального Положения о порядке ее проведе­ния и Регламента проведения государственной экологической экспертизы от 17 июня 1997 г. № 280.

Экспертиза промышленной безопасности осуществляется в соответствии с Правилами проведения экспертизы промышленной безопасности (постановление Федерального горного и промышленного надзора России № 64 от 6 но­ября 1998 г.). Контроль за деятельностью опасных промышленных предприятий проводится в соответствии с Методическими рекомендациями по организации производственного контроля за соблюдением требований промышленной бе­зопасности на опасных производственных объектах (РД 04-355-00) от 26 апре­ля 2000 г. № 49.

Анализ рисков аварий на опасных производственных объектах является составной частью управления промышленной безопасностью, используется при декларировании промышленной безопасности опасных производственных объектов, экспертизе промышленной безопасности, страховании и других про­цедурах, связанных с анализом безопасности. Он осуществляется в соответ­ствии с Методическими указаниями по проведению анализа риска опасных производственных объектов (РД 03-418-01) от 10 июля 2001 г. № 30.

В случае возникновения аварий действуют Федеральный закон от 21 декаб­ря 1995 г. № 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", Временный порядок оценки и воз­мещения вреда окружающей среде в результате аварии (утв. Минприроды РФ 2~! июня 1994 г. № 200), Методические рекомендации по организации произ­водственного контроля за соблюдением требований промышленной безопас­ности на опасных производственных объектах (РД 04-355-00) от 26 апреля 2000 г. № 49, постановление Правительства РФ от 15 апреля 2002 г. № 240 "О порядке организации мероприятий по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на территории Российской Федерации" и др.

Определение мест строительства предприятий производится в соответ­ствии с Земельным кодексом РФ, Федеральным законом от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения"; Положением о государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании от 24 июля 2000 г. № 554 при наличии положительных заключений и решений местных природоохранных органов и органов санитарно-эпидемиологическо­го надзора; Федеральными законами от 30 апреля 1999 г. № 78-ФЗ "Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации" и от 7 мая 2001 г. № 82-ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации"; Санитарными правила­ми и нормами СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и сани­тарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов", а также документами местных административных органов. При разработке -проектов должны быть использованы природоохранительные стандарты, а также мето­дики нормирования выбросов и сбросов производств.

В области охраны водных ресурсов в первую очередь можно отметить Водный кодекс РФ, утв. 16 ноября 1995 г. (№ 167-ФЗ); Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений"; Правила охраны поверхностных вод (типовые положения) (Госкомприрода, 1991 г.); Положение о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах (утв. постановлением Правительства РФ от 23 ноября 1996 г. № 1404); приказ МПР от 21 августа 1998 г. № 198 "Об утверждении Методических указаний по проектированию водоохранных зон водных объектов и их прибрежных защитных полос"; Гигиенические требования к охране подзем­ных вод от загрязнения (СП 2.1.5.1059-01); Гигиенические требования к охра­не поверхностных вод (СанПиН 2.1.5.980-00 от 22 июня 2000 г.); санитарные правила "Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопрово­дов питьевого назначения" (СанПиН 2.1.4.1110-02 от 14 марта 2002 г.) и др.; Положение об охране подземных вод (Мингео СССР, 1985 г.).

В области охраны атмосферы действует Федеральный закон от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха"; ГОСТ 17.2.3.02-78 "Охрана природы. Атмосфера. Правила установления допустимых выбросов вредных веществ промышленными предприятиями"; ГОСТ 12.1.005-76 ССБТ. "Воздух рабочей зоны. Основные санитарно-гигиенические требования"; Методические указа­ния по санитарной охране атмосферного воздуха в районах размещения пред­приятий нефтеперерабатывающей и нефтехимической промышленности (М.: Мз СССР, 1982); Инструкция по нормированию выбросов (сбросов) в атмо­сферу и водные объекты (М.: Госкомприроды СССР, 1989).

Для почв и земель действуют Законы "О плате за землю" (в ред. от 27 декабря 1995 г. № 211 -ФЗ); "Об отходах производства и потребления" от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ; "О землеустройстве" от 18 июня 2001 г.; "О мелиорации зе­мель" от 10 января 1996 г. № 4-ФЗ; "О государственном земельном кадастре" (1999); Земельный кодекс РФ; ГОСТ 17.4.3.02-85 (СТ СЭВ 4471-84) "Охрана природы. Почвы. Требования к охране плодородного слоя почвы при произ­водстве земляных работ"; ГОСТ 17.4.3.04-85 "Охрана природы. Почвы. Общие требования к контролю загрязняющих веществ, РД 39-0147098-015-90"; Порядок определения размеров ущерба от загрязнения земель химическими веществами (М.: Роскомзем, 1993); Критерии отнесения опасных отходов к классу опасности для окружающей природной среды (приказ МПР РФ от 15.06.2001 № 511); нормативные акты Федерального горного и промышленно­го надзора и др.

По недрам и геологической отрасли: Федеральный закон от 4 мая 1992 г. "О недрах" (в ред. 03.03.2005 № 27-ФЗ); Правила разработки нефтяных и газо­вых месторождений (М., 1984); Правила безопасности в нефтяной и газовой промышленности (М., 2003). В связи с участившимися авариями на нефтепроводах можно отметить "Методику определения ущерба окружающей природ­ной среде при авариях на магистральных нефтепроводах" (М., 1996). Важней­шими документами являются также Положение о порядке лицензирования пользования недрами от 15 июля 1992 г. № 3314-1; Методические указания по лицензированию пользования недрами для целей, не связанных с добычей по­лезных ископаемых от 22 июня 1998 г.

Для лесов и животного мира: Закон РФ от 6 марта 1993 г. № 4615-1 "Осно­вы лесного законодательства Российской Федерации"; Лесной кодекс РФ, утвержденный 29 января 1997 г. № 22-ФЗ; постановление Правительства РФ от 5 июля 1994 г. № 808 "О мерах по усилению охраны лесов от пожаров и защи­ты их от вредителей и болезней"; Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ "О животном мире"; Федеральный закон от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях".

Экологическое обоснование на этапах реализации проектов. Одним из важнейших условий реализации государственной экологической политики, изложенной в экологических законодательных нормативно-правовых актах (Кон­ституции РФ, конституционных законах, указах Президента РФ, нормативно-правовых актах правительства, министерств и ведомств и др.), обеспечивающей экологическую и промышленную безопасность, является проведение непрерыв­ного экологического сопровождения всех этапов хозяйственной деятельнос­ти. Это требует тесного взаимодействия проектных и изыскательских, контро­лирующих организаций, местных и региональных органов власти и управления, а также общественных экологических организаций (объединений) и местного населения.

Указанная нормативная документация предъявляет повышенные требова­ния к деятельности многих отраслей и подкрепляется Инструкцией по экологическому обоснованию хозяйственной и иной деятельности, утвержденной приказом Минприроды от 20 декабря 1995 г. № 539. Инструкция содержит сле­дующие основные разделы:

1. Общие положения.

2. Основные понятия.

3. Экологические требования к нормативной документации.

4. Требования к экологическому обоснованию в предынвестиционной документации.

5. Требования к экологическому обоснованию в проектной градостроитель­ной документации.

6. Требования к экологическому обоснованию в предпроектной и проект­ной документации на строительство объектов хозяйственной и иной деятель­ности.

7. Требования к экологическому обоснованию техники, технологии, материалов.

8. Требования к экологическому обоснованию лицензий.

Серьезной проблемой в Российской Федерации, существенно осложняющей работу проектировщиков, заказчика и органов государственной экологической экспертизы, является отсутствие современного нормативно-правового технического документа, регламентирующего процедуру разработки оценки воздей­ствия на окружающую среду (ОВОС). Действующая "Инструкция по экологи­ческому обоснованию хозяйственной и иной деятельности" (утв. приказом Минприроды от 20 декабря 1995 г. № 539) существенно устарела и не соответ­ствует по многим положениям современному экологическому законодательству России, а также системе разработки предпроектной и проектной документа­ции (СП 11-101-95 и СНиП 11-01-95 и др.). Обоснование хозяйственной дея­тельности любого предприятия в первую очередь сводится к соблюдению пра­вовых норм, основные из которых сведены в табл. 2.1.

Таблица 2.1 - Правовое регулирование экологического сопровождения хозяйственной деятельности при проектировании и сооружении промышленных объектов

Приведенные в табл. 2.1 основные правовые акты и механизмы экологического сопровождения проектов промышленных предприятий могут и должны использоваться не только при их строительстве, но и при переработке, хране­нии товарной продукции, а также при реконструкции промышленных произ­водств.